Marco Aurélio Bittencourt

Introdução

O debate contemporâneo sobre desenvolvimento econômico assenta hoje numa distinção conceitual clara entre crescimento e desenvolvimento, distinção que marca uma ruptura definitiva com a tradição que identificava progresso econômico exclusivamente com a expansão do produto ou da renda. Essa distinção tornou-se incontornável a partir da constatação empírica de que economias podem apresentar crescimento elevado e sustentado sem, contudo, reduzir de forma significativa a pobreza, a desigualdade ou a exclusão social. O crescimento, entendido como aumento do produto agregado, mostra-se assim insuficiente para capturar o que se entende por progresso social, progresso humano ou melhoria efetiva das condições de vida. Essa separação analítica entre crescimento e desenvolvimento desloca o eixo da análise econômica do desempenho produtivo para os resultados sociais do processo econômico. O desenvolvimento passa, portanto, a ser concebido como uma categoria analítica própria, dotada de conteúdo normativo e não redutível à dinâmica do mercado.

Essa redefinição do desenvolvimento encontra sua formulação mais influente na abordagem das capacidades, segundo a qual o desenvolvimento deve ser avaliado pela expansão das liberdades reais de que os indivíduos dispõem ao longo de suas vidas. Nessa perspectiva, não basta que a economia cresça, é necessário que os indivíduos sejam capazes de viver uma vida longa e saudável, adquirir conhecimento e alcançar autonomia econômica por meio do trabalho e da renda. O desenvolvimento passa a ser compreendido como a ampliação dessas capacidades básicas, que se manifestam em diferentes fases do ciclo de vida e condicionam as oportunidades reais de escolha dos indivíduos. Trata-se de uma mudança teórica profunda, pois desloca o foco da análise dos meios econômicos, como renda, investimento e produção, para os fins humanos que esses meios deveriam servir. O desenvolvimento deixa, assim, de ser um resultado automático do crescimento e passa a exigir políticas deliberadas voltadas à expansão das capacidades humanas.

O IDH e seus limites de uso

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) surge como instrumento destinado a operacionalizar essa abordagem, ao sintetizar em um único indicador três dimensões fundamentais das capacidades humanas associadas às diferentes fases da vida. Essas dimensões correspondem, respectivamente, à garantia de saúde desde a nascença, à formação educacional durante a infância e adolescência e à capacidade de inserção produtiva e geração de renda na fase adulta. O IDH traduz, portanto, uma leitura do desenvolvimento como processo cumulativo ao longo do ciclo de vida, no qual falhas iniciais comprometem oportunidades futuras. Ao privilegiar essas dimensões, o índice busca identificar condições mínimas universais de cidadania, e não medir prosperidade material ou riqueza agregada. O IDH deve ser entendido, assim, como um indicador de capacidades básicas e não como um simples ranking de desempenho econômico e social entre países.

Apesar dessa base conceitual sólida, o uso prático do IDH por organizações internacionais voltadas ao combate à pobreza tem frequentemente se afastado de seus fundamentos normativos originais. Em diversas experiências, os indicadores associados ao desenvolvimento humano passaram a orientar políticas públicas reparadoras focalizadas, condicionais e fragmentadas, concebidas como medidas assistenciais dirigidas a grupos específicos. Essa prática transforma direitos universais em benefícios seletivos e temporários, esvaziando o conteúdo normativo da abordagem das capacidades. Tal desvio não decorre de uma falha intrínseca do índice, mas do modo como ele é instrumentalizado no desenho e na avaliação das políticas públicas. O resultado é a utilização de um indicador concebido para a universalização das capacidades como justificativa para políticas que administram a pobreza em vez de eliminá-la.

Universalismo, financiamento e eficiência econômica

Políticas públicas reparadoras associadas às três dimensões do desenvolvimento humano devem ser concebidas como universais, permanentes e estruturantes, ainda que sua implementação inicial ocorra de forma gradativa nos contextos em que há ausência total ou parcial das provisões públicas. A gradualidade refere-se à capacidade administrativa e fiscal do Estado, e não à natureza do direito assegurado, que deve ser universal desde o início. A implementação rápida e progressiva dessas políticas é condição necessária para evitar a cristalização de sistemas assistenciais permanentes e politicamente capturáveis. A universalização das capacidades básicas não é apenas um objetivo social, mas também um mecanismo de estabilização institucional e de formação de expectativas coletivas. O objetivo central dessas políticas não é gerir a escassez, mas eliminar déficits estruturais de capacidades em um horizonte temporal curto.

Mesmo quando a universalização das capacidades básicas é alcançada, permanece o desafio de assegurar uma trajetória econômica sustentável e eficiente no longo prazo. A expansão do gasto público social, se financiada por instrumentos e políticas inadequadas, pode gerar distorções relevantes nos mercados de trabalho, no investimento e na alocação de recursos. Impostos incidentes sobre a folha de pagamento, por exemplo, tendem a incentivar informalidade, desemprego ou a adoção de tecnologias poupadoras de mão de obra. O sucesso social, portanto, não elimina os problemas de eficiência econômica, mas os torna mais visíveis e politicamente relevantes. A questão central desloca-se, assim, do quanto gastar para o modo como financiar as políticas universais.

Esse problema conduz a duas diretrizes centrais de política econômica compatíveis com o desenvolvimento humano universal. A primeira consiste na preservação máxima possível de um ambiente competitivo nos setores em que a concorrência é viável, como forma de disciplinar preços, estimular inovação e promover inclusão produtiva. A segunda refere-se à estatização, ou ao controle público funcionalmente equivalente, das atividades caracterizadas por elevado poder de mercado, nas quais a concorrência é estruturalmente inviável. Essa distinção entre setores concorrenciais e setores com forte poder de mercado não é ideológica, mas decorre diretamente da teoria econômica da organização industrial. O Estado passa a atuar como garantidor da concorrência onde ela é possível e como proprietário ou regulador direto onde ela não é.

A combinação entre concorrência generalizada e controle público do poder de mercado permite compatibilizar a trajetória social ótima com uma trajetória econômica igualmente ótima. Ao eliminar rendas monopolistas e reduzir a necessidade de impostos distorcivos sobre o trabalho e a produção, esse arranjo institucional cria condições para financiar políticas universais de forma sustentável. O desenvolvimento humano deixa, assim, de ser percebido como custo ou obstáculo ao crescimento econômico. Ao contrário, a universalização das capacidades passa a constituir o próprio fundamento da eficiência econômica de longo prazo. O desenvolvimento humano e o desempenho econômico deixam de ser objetivos em tensão e passam a integrar uma mesma estratégia institucional.

Evidência internacional comparada

O argumento desenvolvido ao longo do artigo encontra respaldo empírico consistente em um conjunto amplo e diverso de países que, apesar de trajetórias históricas distintas, adotaram arranjos institucionais convergentes na promoção do desenvolvimento humano. Esses países implementaram políticas públicas reparadoras de forma universal, estruturaram sistemas econômicos fortemente competitivos e submeteram setores de elevado poder de mercado a controle público direto ou equivalente. O padrão observado não é regional nem cultural, mas funcional e institucional. Trata-se de evidência relevante, porque demonstra que a compatibilização entre capacidades universais e eficiência econômica não é uma construção teórica abstrata, mas uma realidade observável em diferentes contextos nacionais.

O Reino Unido constitui referência histórica fundamental nesse processo, ao estabelecer precocemente a separação entre provisão universal de capacidades sociais e funcionamento competitivo da economia. A criação de um sistema nacional de saúde universal, a expansão da educação pública e a estatização de setores como energia, transporte e água foram acompanhadas pela preservação de mercados competitivos na indústria e nos serviços. Embora reformas posteriores tenham alterado a forma institucional desses serviços, o princípio da universalidade permaneceu, demonstrando que a universalização das capacidades não exige a supressão do mercado, mas sua organização funcional.

Os países nórdicos, Suécia, Noruega, Dinamarca e Finlândia, oferecem o exemplo mais acabado de políticas reparadoras universais combinadas com elevada eficiência econômica. Nesses países, saúde, educação, proteção social e previdência foram estruturadas como direitos universais, financiados por bases fiscais amplas e estáveis. Ao mesmo tempo, a concorrência foi preservada como regra nos setores produtivos, com forte repressão à formação de rendas monopolistas. Esses países são frequentemente classificados como Estados grandes, mas sua característica central é a ausência de captura rentista.

Na Europa continental, Alemanha e França seguiram trajetórias institucionais distintas, mas convergentes quanto aos princípios fundamentais aqui discutidos. Ambos estruturaram sistemas universais de saúde, educação e proteção social, ao mesmo tempo em que mantiveram forte regulação ou controle público sobre setores estratégicos e de infraestrutura. A concorrência foi preservada na indústria e nos serviços, com coordenação institucional relevante, rejeitando tanto o laissez-faire quanto o estatismo generalizado. O desenvolvimento humano foi tratado como infraestrutura econômica, não como política assistencial.

Entre os países anglo-saxões fora da Europa, Canadá, Austrália e Nova Zelândia adotaram modelos de universalismo social combinados com economias abertas e altamente competitivas. A provisão universal de saúde e educação coexistiu com mercados de trabalho relativamente flexíveis e forte política de concorrência. Esses países limitaram a tributação distorciva sobre o trabalho e reprimiram o poder de mercado em setores-chave, reforçando a robustez internacional do padrão identificado.

No Leste Asiático, Japão e Coreia do Sul demonstram que a universalização das capacidades pode preceder ou acompanhar estratégias de crescimento acelerado. A rápida expansão da educação universal e da saúde pública criou bases sólidas para inserção produtiva competitiva. O Estado exerceu controle direto ou indireto sobre setores estratégicos, especialmente infraestrutura, energia e crédito, tolerando o poder de mercado privado apenas de forma transitória e funcional.

Casos como Singapura e Hong Kong mostram variações institucionais do mesmo princípio. Nesses contextos, o Estado manteve controle estratégico sobre terra, habitação e infraestrutura, ao mesmo tempo em que promoveu intensa concorrência nos setores produtivos. A provisão de capacidades básicas foi amplamente universalizada, ainda que por mecanismos institucionais específicos. O elemento central não é o grau de intervenção estatal, mas o controle do poder de mercado.

A China representa um caso singular em escala, mas convergente em lógica institucional. O Estado manteve controle direto sobre setores de elevado poder de mercado, como energia, finanças e transporte, enquanto promoveu intensa concorrência em manufaturas e exportações. A expansão rápida de capacidades básicas, sobretudo educação e saúde, acompanhou o processo de crescimento, confirmando a separação funcional entre concorrência e monopólio.

Os Estados Unidos, por sua vez, revelam uma particularidade institucional relevante para a análise do desenvolvimento humano. O país construiu historicamente um sistema de capacidades majoritariamente implícito, baseado menos em políticas públicas universais explícitas e mais na combinação entre mercado de trabalho dinâmico, educação pública descentralizada e mecanismos privados de provisão social. Esse arranjo mostrou-se funcional enquanto a economia manteve elevada capacidade de absorção produtiva e a integração social ocorreu predominantemente por meio do emprego e da mobilidade econômica. Contudo, transformações recentes tornaram mais visível a necessidade de políticas de capacidades diretas, especialmente em saúde, educação e integração social, cuja universalização implicaria custos fiscais claros e permanentes, introduzindo incertezas quanto à sustentabilidade do sistema implícito vigente.

Conclusão

Conclui-se que, em conjunto, os países analisados demonstram que o desenvolvimento humano sustentável não resulta de escolhas ideológicas específicas, mas de um arranjo institucional preciso e recorrente. A universalização das capacidades ao longo do ciclo de vida, a preservação da concorrência como regra geral nos setores produtivos e o controle público do poder de mercado aparecem sistematicamente como elementos centrais dessas experiências bem-sucedidas. A repetição desse padrão em contextos históricos, culturais e políticos distintos confere robustez empírica à tese desenvolvida no artigo, indicando que o desenvolvimento deixa de ser uma construção retórica quando se ancora em instituições coerentes com seus objetivos normativos. O mau uso do IDH ocorre justamente quando esses princípios são ignorados, seja pela adoção de políticas públicas focalizadas e fragmentadas, seja pela tolerância a estruturas econômicas rentistas que comprometem a eficiência e a coesão social. O desenvolvimento humano, entendido como expansão efetiva das capacidades, passa assim a ser institucionalmente verificável, desde que políticas universais sejam financiadas por arranjos econômicos que preservem incentivos, limitem a apropriação privada de rendas e garantam sustentabilidade fiscal de longo prazo.

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Marco Aurélio Bittencourt. Professor do Instituto Federal de Brasília – IFB , na área de gestão e negócios. Doutorado em Economia pela Unb.

Email: 0171969@etfbsb.edu.br 

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Desenvolvimento Humano e IDH

Josefina Guedes

Introdução

A política de defesa comercial contemporânea deve ser compreendida não como um conjunto fragmentado de instrumentos reativos, mas como uma arquitetura sistêmica de regulação do comércio internacional, estruturada em torno de princípios multilaterais, margens legítimas de autonomia regulatória e mecanismos técnicos de correção de distorções de mercado. Antidumping, medidas compensatórias e salvaguardas configuram instrumentos complementares, acionados conforme a natureza da distorção identificada.

A centralidade da Organização Mundial do Comércio (OMC) permanece elemento estruturante desse arranjo, delimitando o policy space legítimo dos Estados. O Acordo Mercosul–União Europeia insere-se nesse contexto, adotando postura prudencial e conservadora em matéria de defesa comercial, especialmente quando comparado a outros acordos do Mercosul, como aqueles firmados com a EFTA e com Singapura.

Antidumping e Subsídios no Acordo Mercosul–UE

O Acordo Mercosul–União Europeia reafirma integralmente os direitos e obrigações previstos nos Acordos Antidumping e de Subsídios da OMC. Não há inovação material que restrinja o uso desses instrumentos, tampouco criação de obrigações WTO-plus. A previsão do princípio do lesser duty reflete prática já consolidada na União Europeia e compatível com o marco multilateral.

Para o Brasil, a preservação dessa flexibilidade é essencial diante da exposição de setores industriais a práticas desleais de comércio, especialmente em cadeias globais intensivas em bens intermediários.

Salvaguardas Globais e Bilaterais

No que se refere às salvaguardas, o acordo mantém clara distinção entre medidas globais — exclusivamente regidas pelo Acordo de Salvaguardas da OMC — e salvaguardas bilaterais, estas últimas aplicáveis de forma transitória e com limites estritos. Tal desenho normativo reforça a previsibilidade sem eliminar a capacidade de resposta a surtos de importação.

A comparação com os acordos Mercosul–EFTA e Mercosul–Singapura evidencia que o Mercosul–UE opta por menor densidade técnica, privilegiando a preservação do espaço regulatório.

Quadro Comparativo – Defesa Comercial

Elemento	Mercosul–UE	Mercosul–EFTA	Mercosul–Singapura
Antidumping e Subsídios	Reafirmação integral das regras da OMC; lesser duty	Regras OMC com maior detalhamento procedimental	Regras OMC com ênfase em cooperação
Salvaguardas Bilaterais	Previstas, com período transitório e limites estritos	Previstas, com maior densidade técnica	Previstas de forma simplificada
Salvaguardas Globais	Exclusivamente OMC	Exclusivamente OMC	Exclusivamente OMC
Solução de Controvérsias	Defesa comercial excluída do DSC	Exclusão parcial	Exclusão com consultas reforçadas
Grau de Aprofundamento	Conservador / prudencial	Moderado	Técnico-funcional

Conclusão

A análise evidencia que o Acordo Mercosul–União Europeia não estabelece um regime WTO-plus em defesa comercial. Suas disposições reafirmam o arcabouço multilateral, preservando a autonomia regulatória dos Estados.

Acordos preferenciais não substituem a OMC, mas operam como instrumentos complementares. Para o Brasil, a efetividade da defesa comercial dependerá da coordenação entre governo, indústria e academia, especialmente diante dos riscos enfrentados por setores como aço, químicos, automotivo e bens intermediários.

Bibliografia

• ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC). Agreement on Implementation of Article VI of the GATT 1994 (Anti-Dumping Agreement).
• ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC). Agreement on Subsidies and Countervailing Measures.
• ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC). Agreement on Safeguards.
• BRASIL. Decreto nº 8.058, de 26 de julho de 2013.
• CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA (CNI). Manual do Acordo de Parceria Mercosul–União Europeia.
• UNIÃO EUROPEIA. Regulation (EU) 2016/1036.

UNIÃO EUROPEIA. Regulation (EU) 2016/

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Josefina Guedes. Foundadora-diretora da GBI Consultoria Internacional, membro do Conselho de Relações Internacionais da FIRJAN, Vice-presidente da Central Florida Brazilian & American Chamber of Commerce0 CFBACC, e diretora da Associação de Comércio Exterior do Brasil – AEB.

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O apoio da CNI ao acordo do Mercosul com a União Europeia

Katia Rocha

A Aneel lançou recentemente a Tomada de Subsídios nº 23/2025, cujo objeto é a avaliação de experiências internacionais na valoração dos custos e benefícios da micro e minigeração distribuída (MMGD) e das alternativas regulatórias para a implementação do art. 17 da Lei nº 14.300/2022. O referido dispositivo estabelece que, encerrado o período de transição, as unidades de MMGD participantes do Sistema de Compensação de Energia Elétrica (SCEE) passarão a se submeter a regras tarifárias definitivas, a serem definidas pela ANEEL.

O SCEE foi concebido originalmente como um instrumento de estímulo à difusão tecnológica da geração distribuída. Nesse modelo, a energia elétrica injetada na rede pelo consumidor-gerador é compensada integralmente com a energia posteriormente consumida da rede, em base volumétrica (kWh por kWh).

Na prática, esse mecanismo de compensação integral (net metering) faz com que cada quilowatt-hora gerado localmente seja creditado pelo mesmo valor da tarifa final paga pelo consumidor. Assim, o crédito recebido incorpora, além do componente de geração, parcelas relativas ao uso das redes de distribuição e transmissão (TUSD/TUST) e encargos setoriais, muitos dos quais financiam políticas públicas por meio da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE).

Esse desenho tarifário resulta em subsídio cruzado porque os custos fixos e comuns da rede, que permanecem necessários para garantir confiabilidade, atendimento e segurança do sistema, não são eliminados pela geração distribuída, mas deixam de ser pagos proporcionalmente pelos consumidores que aderem à MMGD. Como esses custos precisam ser recuperados para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro das distribuidoras, eles acabam sendo realocados para a base remanescente de consumidores, que inclui residências, comércios, pequenas indústrias e consumidores de baixa renda sem capacidade de investir em sistemas próprios de geração.

Trata-se, portanto, de um dos processos regulatórios mais relevantes e complexos da atual agenda setorial, não apenas pelo impacto econômico envolvido, mas sobretudo pelo desafio institucional de reconciliar incentivos à geração distribuída com os princípios estruturantes da regulação tarifária:  eficiência econômica, modicidade tarifária, isonomia e adequada sinalização de custos.

Apenas em 2025, esses custos atingiram cerca de R$ 16 bilhões, podendo ultrapassar R$ 120 bilhões até 2030, conforme estimativas do Subsidiômetro da Aneel e análises da Controladoria-Geral da União. Para efeito de comparação, o custo da tarifa social de energia elétrica no mesmo ano foi da ordem de R$ 6,6 bilhões, evidenciando a magnitude e o caráter regressivo do subsídio implícito associado ao modelo de compensação integral. Além do impacto financeiro direto, o net metering gera distorções nos sinais locacionais e temporais de preços, afetando decisões de investimento e padrões de consumo, comprometendo, por fim, a modicidade tarifária.

É nesse contexto que os recentes relatórios da Agência de Cooperação dos Reguladores da Energia (ACER), dedicado a tarifas de rede, flexibilidade, resposta da demanda e mercado varejista, oferecem um referencial particularmente útil ao debate brasileiro, ao analisar como sistemas maduros, igualmente pressionados pela expansão da geração distribuída, enfrentaram os limites econômicos e distributivos do net metering.

Um ponto central desses relatórios é a defesa inequívoca da causalidade de custos como princípio estruturante da regulação tarifária. A experiência europeia demonstra que regimes de compensação volumétrica, ao permitirem a compensação indistinta de kWh injetados e consumidos, independentemente do horário ou da localização, neutralizam sinais essenciais de preço. Ao não distinguir energia de rede (tarifas volumétricas) nem refletir custos temporais e locacionais, esses modelos enfraquecem a eficiência alocativa, induzem decisões de investimento ineficientes e transferem custos para consumidores sem geração própria de forma regressiva.

Esse entendimento está ancorado nas melhores práticas internacionais ao estabelecer que as tarifas de rede devem ser transparentes, custo-refletivas e livres de subsídios cruzados injustificados, assegurando que todos os usuários contribuam de forma proporcional pelos custos da infraestrutura que utilizam. É essa diretriz que sustenta, na prática, a progressiva substituição do net metering por modelos de compensação financeira (net billing) na União Europeia.

Os relatórios da ACER deixam claro que a separação explícita entre energia e uso da rede (unbundling) é condição necessária para preservar incentivos à MMGD sem comprometer a sustentabilidade econômica do sistema. A energia injetada deve ser remunerada conforme seu valor econômico, frequentemente preços horários de mercado, enquanto o consumo da rede deve arcar com os custos correspondentes à infraestrutura utilizada. Esse realinhamento não elimina incentivos, mas torna explícitos custos que hoje permanecem ocultos na tarifa.

Outro ponto central é a superestimação dos benefícios médios da MMGD. Redução de perdas, postergação de investimentos e alívio de congestionamentos são efeitos locais e temporais, que não se materializam de forma uniforme. Isenções tarifárias amplas tendem a inflar esses benefícios e a subestimar custos sistêmicos, ampliando subsídios implícitos. A experiência internacional aponta para tarifas mais granulares e custo-refletivas como alternativa para corrigir essas distorções.

Essa discussão dialoga diretamente com o debate brasileiro sobre modernização tarifária e tarifas horárias, como o tratado na Consulta Pública nº 046/2025. A experiência europeia mostra que estruturas tarifárias bem desenhadas são instrumentos mais eficazes, e menos regressivos, de valorização da MMGD do que regimes de compensação volumétrica. Parte relevante da valoração dos benefícios pode e deve ocorrer via tarifa, reduzindo discricionariedade regulatória e aumentando previsibilidade para agentes e consumidores.

Os relatórios da ACER também evidenciam a interação entre MMGD, flexibilidade e custos crescentes de rede. Em sistemas com alta penetração de solar distribuída, a coexistência entre sobreoferta diurna e picos de demanda no início da noite exige investimentos adicionais em potência firme, armazenamento e reforços de rede. Regimes de net metering, ao incentivarem a maximização da geração sem considerar o momento sistêmico, tendem a agravar essa assimetria e elevar o custo total do sistema.

Do ponto de vista distributivo, o alerta é ainda mais relevante. Subsídios cruzados embutidos na tarifa corroem a confiança dos consumidores e criam tensões sociais difíceis de sustentar politicamente. Em países como o Brasil, marcados por elevada desigualdade de renda e forte participação da baixa tensão no consumo total (cerca de 60%), a manutenção de subsídios cruzados e regressivos compromete a legitimidade da transição energética. Incentivos à MMGD precisam ser compatibilizados com mecanismos de proteção social focalizados, e não financiados de forma difusa por consumidores que não têm condições de aderir à tecnologia.

Mais do que um debate tarifário ou tecnológico, a discussão sobre MMGD é, em última instância, um tema de governança regulatória. Subsídios implícitos, incorporados de forma opaca à estrutura tarifária, fragilizam a transparência, dificultam o controle social e reduzem a capacidade do regulador de avaliar a efetividade das políticas públicas. Quando incentivos são diluídos na tarifa, perde-se clareza sobre quem financia a transição, com quais objetivos e por quanto tempo.

A experiência internacional aponta no sentido oposto: separar tarifa de política pública, tornar explícitos custos e benefícios, definir critérios objetivos de focalização e estabelecer mecanismos periódicos de avaliação e revisão. Essa abordagem fortalece a previsibilidade regulatória, reduz litigiosidade e aumenta a confiança dos consumidores, elementos centrais para a sustentabilidade institucional do setor elétrico e competitividade do país.

Nesse sentido, a Tomada de Subsídios nº 23/2025 representa uma oportunidade estratégica para a Aneel aprimorar não apenas a regulação da MMGD, mas o próprio modelo de governança tarifária do setor elétrico brasileiro.

Ao alinhar incentivos à causalidade de custos, limitar subsídios cruzados regressivos e reforçar a transparência decisória, o regulador contribui para um ambiente mais eficiente, socialmente legítimo e coerente com as melhores práticas internacionais. Mais do que arbitrar disputas distributivas no curto prazo, trata-se de fortalecer as bases institucionais de uma transição energética justa, previsível e sustentável no longo prazo.

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Katia Rocha. Diretora do Instituto “Mulheres na Regulação” e Pesquisadora do Ipea. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br.

As opiniões expressas nesta publicação são de exclusiva responsabilidade de seus autores e não refletem, necessariamente, a posição institucional.

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Adriana da Costa Fernandes

Rubem Alves foi feliz quando, em seu livro “Ostra Feliz Não Faz Pérola”, asseverou que “são os que sofrem que produzem a beleza para parar de sofrer.”

O mundo atual vivencia um novo ponto de virada. Os homens são confrontados a refletir sobre valores, crenças e condutas diante de crassos processos provenientes de um contexto autocrático crescente que pode vir a modificar por completo o cenário geopolítico.

No sensacional livro “Autocracia S.A.”, Anne Applebaum aborda a busca de algumas lideranças nacionais pela estabilização de uma nova ordem mundial, com objetivos compartilhados, escorados por tecnologias e táticas, visando, em específico, a perpetuação do poder, em detrimento das conhecidas ideias liberais e dos direitos humanos. Trata-se da reconfiguração de alguns dos piores cenários históricos de extremismos. De sua readaptação aos tempos presentes e da coordenação de esforços pela manutenção de regimes autoritários.

Outros dois livros jogam luz sobre temas enfrentados e debatidos, mas ainda não essencialmente introjetados quando se trata de condutas e ações. O disruptivo “Tecnofeudalismo – O Que Matou o Capitalismo” do Economista e Ex-Ministro das Finanças da Grécia, Yanis Varoufakis e o esclarecedor “A Sociedade do Cansaço” de Byung-Chul Han.

Com abordagens diferentes, ambos tratam de nuances desse cenário conturbado e instável pós-pandêmico. Da consolidação do poder digital global e seus impactos nas relações de produção, na subjetividade do ser e no direito, reforçando a necessidade de construção de um novo olhar. Alerta-se sobre a ineficiência da centralidade do Estado nacional diante dos desafios dessa nova ordem autocrática, destacando o monopólio de dados, a autoexploração individual e a erosão de direitos fundamentais em escala transnacional.

Em “Tecnofeudalismo”, Varoufakis infere que o capitalismo foi superado, em sua concepção original Marxista, pelo regime atual no qual mercados e lucros deixam de configurar pilares centrais econômicos, sendo substituídos por plataformas digitais enquanto “feudos na nuvem”. Não se considera mais as Big Techs apenas como empresas inseridas em mercados competitivos. Tornam-se, exponencialmente, “senhores de infraestruturas digitais”. Controladores do acesso à informação, a perfis e influenciadores (preditiva e diretamente) das ações dos consumidores e das relações sociais. Auferem renda através da intermediação e do monopólio da atenção. O homem se transforma em refém de sua própria criação. Os efeitos do invento começam a repercutir sobre a psiquê dos inventores, agora dependentes de regras impostas por algoritmos e de termos de uso unilaterais.

Em “A Sociedade do Cansaço”, Byung-Chul Han descreve o rito de passagem da sociedade disciplinar e repressora do século XX, baseada em proibições e coerção (conforme descrito por Michel Foucault), para a chamada sociedade de desempenho. O sujeito passa a se reconhecer como auto empreendedor, a conviver com a concepção de essencial produtividade e com uma ilimitada positividade. Encontra-se exausto em uma época onde trabalha mais e ganha menos, quando poderia viver o inverso. Diante destes efeitos colaterais do discurso motivacional de tempos digitais, as instituições e organizações mudaram sistemas de punição, hierarquias e a mecânica concorrencial. Pautam-se no impulsionamento de positividades eficientes e da superação constante de limitações. Como prêmio, o reconhecimento social.

O autor aponta, ainda, a instalação da “violência neural” como nova forma de organização coercitiva onde o indivíduo vigia a si mesmo cada vez mais intensamente. Instalou-se a onda do “eu consigo” e do “yes, we can“, gerando o aumento significativo de doenças como depressão, transtornos de personalidade, hiperatividade e burnout. Enfrenta-se coletivamente o chamado “infarto da alma” (colapso psíquico resultado da excessiva exigência de desempenho e produtividade). Via de consequência, a tendência é de afastar-se o que for considerado estranho, ainda que sem hostilidade ou efetivo perigo, mas, tão somente, por ser considerado “peso” em sendo diferente. O efeito é, portanto, antagônico ao defendido constitucionalismo pluralista enquanto relevante conceito democrático.

Vale lembrar novamente Rubem Alves quando indica que não se deve mostrar o poema a um não poeta, afinal, desejam apenas a confirmação de velhas ideias, amando as repetições e odiando o que perturba a sua paz.

É latente que mudanças profundas de paradigmas estão emergindo fortemente. Alguns países têm surpreendido pela adoção de posicionamentos autocentrados, até mesmo antidemocráticos, e arriscados aos olhos do mundo. O poder das plataformas digitais atua de dentro para fora do indivíduo, que acaba por se auto explorar em nome da defendida liberdade e de suposta necessária autorrealização através da otimização contínua. Enquanto isso, cidadãos desavisados mantém-se inertes e submersos em joguinhos sem propósito que subliminarmente atuam em suas esferas psíquicas fortalecendo discursos. É nítido o incentivo à métricas e autoavaliações articuladas com dispositivos digitais de controle, como as redes sociais, aplicativos de produtividade. São cada vez mais comuns ambientes de trabalho gamificados (lastreados em pontuação, níveis, desafios, missões e rankings, em prol de recompensas simbólicas ou materiais). A pessoa converte-se em mero “sujeito de desempenho”. O cansaço deixa de ser um fenômeno psicológico e vira consequência estrutural do poder econômico e informacional.

Nesse quadro, o Constitucionalismo Global, sob vertente Humanista Digital, representa mais do que apenas um mecanismo de defesa contra arbitrariedades, igualmente, um importante esforço teórico e normativo na defesa dos direitos humanos e de essenciais princípios constitucionais, como dignidade, liberdade, igualdade e limitação de poder. A teoria representa a manutenção de efetivas garantias, propondo o desenvolvimento de aprimorados preceitos,  princípios e processos convergentes, aptos a serem replicados em cartas constitucionais, legislação interna, políticas de plataformas e decisões jurisdicionais, ainda que respeitando-se as especificidades locais. Defende-se, assim, a atualização democrática e a maior definição de direitos e limites, segundo a compreensão de um ambiente planetário pautado em sobrevivência e a premente convivência comum.

O decorrer do tempo digital tende a indicar ao homem contemporâneo o quão urgentemente há voltar a si mesmo, inclusive, resgatando necessários espaços de pausa, reflexão e preservando seu direito à desconexão, ao ócio e à proteção contra vigilância ubíqua.

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Adriana da Costa Fernandes. Advogada com expertise em Direito Público e em Direito Privado, com foco especial em Regulatório, Administrativo, Conatitucional e Ambiental, mas igualmente em Cível Estratégico, Consumidor e RELGOV, tendo atuado em mercados e segmentos relevantes, em grandes empresas, nacionais e multinacional, em associação setorial, em agências reguladoras, em escritórios AA e consultoria. Mestranda em Direito Constitucional, Pós-graduanda em Direito Civil, com MBA em Marketing, Especializações em Energia Elétrica, RELGOV, Processo Civil e Fundamentos da Arbitragem, além de contar com várias Certificações em instituições de renome em Legal, Finanças, Marketing, Business, Gestão e Liderança e Bioética.

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Adriana da Costa Fernandes

Andrey Vilas Boas de Freitas

Introdução: por que a CMED importa para o antitruste

A substituição da Resolução CMED nº 02/2004 pela Resolução CMED nº 03/2025 representa uma mudança relevante não apenas no campo da regulação econômica de preços, mas também na arquitetura concorrencial do mercado farmacêutico brasileiro. Embora editada no âmbito da Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos, a nova norma produz efeitos diretos sobre variáveis tradicionalmente analisadas pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica, como barreiras à entrada, contestabilidade, diferenciação de produtos, inovação dinâmica e exercício de poder de mercado.

Este artigo sustenta que a Resolução CMED nº 03/2025 deve ser compreendida como um instrumento de regulação estrutural complementar à política antitruste, capaz de influenciar condutas e estruturas de mercado de forma prospectiva. A análise propõe uma leitura integrada entre regulação de preços e defesa da concorrência, destacando riscos, oportunidades e desafios institucionais.

2. O modelo anterior e seus efeitos concorrenciais

A Resolução CMED nº 02/2004 foi concebida em um contexto de elevada preocupação com o exercício unilateral de poder de mercado em segmentos farmacêuticos protegidos por patentes e caracterizados por barreiras estruturais à entrada, notadamente de natureza jurídica, regulatória e informacional. Tratava-se de mercados com baixa contestabilidade, nos quais a concorrência potencial era limitada por custos irrecuperáveis elevados (sunk costs), longos prazos de desenvolvimento e registro, e assimetrias de informação entre empresas, prescritores, consumidores e o próprio Estado.

Nesse ambiente, a disciplina concorrencial tradicional mostrava-se insuficiente para conter a extração de rendas monopolísticas. A regulação de preços foi, então, desenhada como um mecanismo de intervenção ex ante, assumindo o papel de regulação substitutiva da concorrência, no sentido clássico da literatura antitruste: em mercados nos quais a rivalidade efetiva e potencial é estruturalmente limitada, o controle administrativo de preços atua como instrumento direto de proteção do bem-estar do consumidor.

O modelo adotado privilegiava mecanismos administrativos de contenção preventiva de preços máximos, internalizando, de forma regulatória, preocupações típicas da política concorrencial, como a limitação do poder de mercado e a prevenção de preços excessivos. Sob essa lógica, o preço regulado funcionava como um teto concorrencial artificial, reduzindo o espaço para condutas exploratórias em mercados concentrados e pouco contestáveis.

Do ponto de vista antitruste, contudo, os efeitos desse arranjo foram ambivalentes. Embora eficaz na mitigação do exercício abusivo de poder de mercado, o modelo produziu impactos relevantes sobre a eficiência dinâmica, conceito central na análise concorrencial de mercados intensivos em inovação. Ao tratar de forma relativamente homogênea produtos com distintos níveis de valor terapêutico, segurança ou conveniência, a regulação tendeu a achatar diferenças econômicas relevantes, enfraquecendo a rivalidade dinâmica e os incentivos à inovação incremental eficiente.

Além disso, a rigidez categorial e a limitada sofisticação analítica da norma dificultavam a distinção entre inovação incremental pró-competitiva e estratégias defensivas potencialmente excludentes. Na ausência de critérios claros para avaliar ganhos de eficiência, práticas como lançamentos sucessivos de apresentações ou extensões de linha podiam tanto ser desestimuladas indevidamente quanto, paradoxalmente, utilizadas como instrumentos de elevação de custos dos rivais (raising rivals’ costs), ao explorar assimetrias regulatórias e informacionais.

Esse desenho institucional mostrou-se adequado em um estágio inicial de organização do mercado farmacêutico brasileiro, no qual o principal desafio concorrencial era conter abusos evidentes de poder de mercado em ambientes de baixa contestabilidade. Com a evolução tecnológica, a crescente complexidade dos produtos e a diversificação das estratégias empresariais, entretanto, suas limitações tornaram-se progressivamente mais evidentes. A regulação passou a enfrentar dificuldades para lidar com mercados nos quais a concorrência se manifesta menos por preço e mais por qualidade, diferenciação, inovação e eficiência dinâmica, exigindo uma reconfiguração do papel da regulação econômica em maior sintonia com os fundamentos contemporâneos da política antitruste.

3. A Resolução CMED nº 03/2025 como reorganização concorrencial do mercado

A Resolução CMED nº 03/2025 promove uma inflexão institucional relevante ao deslocar o eixo da regulação econômica de um modelo predominantemente centrado em controle rígido e uniforme de preços para uma abordagem mais baseada em valor, evidência e proporcionalidade regulatória. Sob a ótica do antitruste, esse movimento representa uma reaproximação substantiva entre regulação econômica e lógica concorrencial, ao reconhecer que, em mercados farmacêuticos complexos, a competição se estrutura não apenas em torno do preço, mas também de múltiplas dimensões não-preço.

Esse deslocamento permite enquadrar a nova norma em uma moldura analítica de concorrência por mérito, segundo a qual vantagens competitivas legítimas decorrem de eficiências reais, inovação, qualidade superior e melhor desempenho do produto, e não de estratégias artificiais de exclusão. Ao incorporar explicitamente critérios de valor terapêutico, segurança, conveniência, adesão e eficiência sistêmica, a Resolução CMED nº 03/2025 passa a diferenciar resultados concorrenciais oriundos de mérito econômico daqueles decorrentes de exploração de assimetrias regulatórias ou informacionais.

A nova norma reconhece que a rivalidade entre medicamentos ocorre por meio de competição por qualidade (quality competition), diferenciação vertical e horizontal e inovação incremental cumulativa, elementos centrais da concorrência por mérito em setores intensivos em conhecimento. Ao exigir evidência técnica e clínica para o reconhecimento desse valor, a regulação atua como um mecanismo institucional de validação de mérito concorrencial, reduzindo assimetrias de informação e disciplinando estratégias empresariais à luz de ganhos verificáveis de eficiência.

Esse arranjo fortalece a eficiência dinâmica, na medida em que preserva incentivos à inovação incremental legítima — melhorias graduais de formulação, administração, segurança ou adesão — sem conferir proteção regulatória automática a diferenciações meramente formais. Ao fazê-lo, a CMED contribui para evitar que práticas de evergreening sem ganhos reais de eficiência sejam confundidas com inovação por mérito, alinhando a regulação de preços à lógica antitruste de distinção entre condutas competitivas e excludentes.

Sob essa moldura, a regulação de preços deixa de operar como simples instrumento de contenção ex ante e passa a desempenhar função estruturalmente pró-competitiva, ao criar incentivos assimétricos proporcionais ao valor demonstrado. A política regulatória passa, assim, a reforçar a concorrência por mérito, premiando empresas que competem por meio de inovação, qualidade e eficiência, ao mesmo tempo em que limita a possibilidade de extração de rendas baseadas exclusivamente em poder de mercado ou em barreiras artificiais.

Ao alinhar a regulação econômica a uma lógica de concorrência por mérito, a Resolução CMED nº 03/2025 reforça a complementaridade institucional entre CMED e política antitruste, oferecendo um arcabouço regulatório que contribui para a organização concorrencial do mercado farmacêutico, em sintonia com os objetivos de eficiência, inovação e bem-estar do consumidor.

4. Inovação incremental: eficiência, diferenciação e riscos excludentes

4.1 Inovação incremental como estratégia concorrencial legítima

Ao tipificar de forma detalhada as modalidades de inovação incremental, a Resolução CMED nº 03/2025 promove uma inflexão relevante ao legitimar estratégias de diferenciação vertical e horizontal fundadas em mérito, desde que sustentadas por evidência técnica, clínica ou farmacoeconômica verificável. Essa opção regulatória reduz o risco de que produtos economicamente distintos sejam tratados de forma homogênea, situação que, em modelos rígidos de controle de preços, tende a distorcer incentivos à inovação e a neutralizar a rivalidade dinâmica.

Sob a ótica concorrencial, a diferenciação baseada em valor demonstrado permite distinguir vantagens competitivas decorrentes de eficiência real daquelas obtidas por meio de estratégias artificiais de exclusão. Em particular, a exigência de demonstração de ganhos efetivos de benefício terapêutico, segurança, conveniência ou adesão funciona como um filtro institucional contra práticas de exclusão estratégica, ao limitar a possibilidade de que inovações meramente formais sejam utilizadas como instrumentos de prolongamento indevido de poder de mercado.

Essa distinção é central para a análise antitruste de condutas associadas a evergreening. Na ausência de critérios claros de mérito, lançamentos sucessivos de apresentações, associações ou variações de forma farmacêutica podem operar como mecanismos indiretos de elevação dos custos dos rivais (raising rivals’ costs), ao explorar assimetrias regulatórias, confundir prescritores e compradores públicos ou induzir a segmentação artificial do mercado relevante. Ao condicionar o reconhecimento regulatório a evidência de ganhos reais de eficiência, a Resolução CMED nº 03/2025 reduz o espaço para esse tipo de estratégia excludente.

Nesse sentido, a nova norma contribui para alinhar a regulação de preços à lógica da concorrência por mérito, ao discriminar positivamente inovações incrementais eficientes e, simultaneamente, desincentivar condutas que buscam restringir a rivalidade por meio de barreiras artificiais, em vez de competição por qualidade, inovação ou eficiência. A regulação passa, assim, a atuar como elemento complementar à política antitruste, mitigando riscos de exclusão estratégica sem comprometer incentivos legítimos à inovação.

Ao reforçar essa separação analítica entre mérito concorrencial e exclusão estratégica, a Resolução CMED nº 03/2025 oferece um arcabouço mais consistente para a coordenação entre regulação econômica e defesa da concorrência, contribuindo para a organização de mercados farmacêuticos mais contestáveis, inovadores e orientados ao bem-estar social.

4.2 O papel da CMED como filtro pró-competitivo

Ao exigir a demonstração de benefício clínico, farmacoeconômico ou de adesão terapêutica, a CMED passa a exercer função análoga a um filtro institucional de eficiência, conceito central tanto na análise concorrencial quanto na avaliação de condutas potencialmente excludentes. Esse filtro opera ao condicionar o reconhecimento regulatório — e, consequentemente, a possibilidade de diferenciação econômica — à comprovação de ganhos reais e verificáveis de eficiência, alinhando a regulação de preços à lógica da concorrência por mérito.

Sob a ótica antitruste, esse mecanismo reduz significativamente o risco de que diferenciações meramente formais ou estratégicas sejam utilizadas como barreiras artificiais à entrada ou à expansão de concorrentes. Ao impedir que extensões de linha, novas apresentações ou modificações marginais sejam automaticamente reconhecidas como economicamente distintas, a regulação limita o espaço para estratégias de exclusão estratégica, inclusive aquelas baseadas na elevação indireta dos custos dos rivais (raising rivals’ costs), seja por meio da complexificação do ambiente regulatório, seja pela indução de segmentações artificiais do mercado relevante.

Nesse sentido, a regulação de preços deixa de ser concorrencialmente neutra e passa a atuar como um instrumento disciplinador de estratégias de mercado, ao diferenciar condutas competitivas baseadas em eficiência e inovação legítima daquelas orientadas à preservação ou ampliação de poder de mercado sem contrapartida social. A CMED passa, assim, a influenciar não apenas o nível de preços, mas também o tipo de competição que se estabelece no mercado farmacêutico, favorecendo a rivalidade baseada em mérito e reduzindo incentivos a estratégias defensivas de exclusão.

Ao desempenhar esse papel, a Resolução CMED nº 03/2025 reforça a complementaridade entre regulação econômica e política antitruste, funcionando como um mecanismo ex ante de qualificação da concorrência que contribui para mercados mais contestáveis, eficientes e alinhados ao bem-estar do consumidor.

5. Documento Informativo de Preços (DIP) e assimetrias concorrenciais

O fortalecimento do Documento Informativo de Preços (DIP) como instrumento central da análise regulatória produz implicações diretas e relevantes para a política antitruste, especialmente quando analisado à luz do conceito de contestabilidade de mercados. Ao elevar o padrão informacional exigido para o reconhecimento regulatório e a formação do preço, a CMED atua na redução de assimetria de informação, elemento-chave para que a entrada potencial exerça efeito disciplinador sobre o comportamento das firmas incumbentes.

Em mercados mais informados e transparentes, a possibilidade de entrada — ainda que apenas potencial — tende a limitar o exercício de poder de mercado, aproximando o resultado observado daquele que prevaleceria em um ambiente competitivo. Ao melhorar a comparabilidade entre alternativas terapêuticas e aumentar a previsibilidade do processo decisório, o DIP contribui para reduzir incertezas regulatórias e informacionais, elementos que afetam diretamente a avaliação de risco por potenciais entrantes. Sob essa perspectiva, o fortalecimento do DIP pode ampliar a contestabilidade do mercado, mesmo em segmentos estruturalmente concentrados.

Por outro lado, a crescente sofisticação técnica do DIP pode elevar custos fixos e custos irrecuperáveis (sunk costs) associados à produção de evidência clínica e farmacoeconômica, impactando negativamente a decisão de entrada ou expansão, sobretudo para empresas de menor porte. Do ponto de vista antitruste, esse efeito pode reduzir a contestabilidade ao transformar requisitos regulatórios em barreiras à entrada de natureza econômica, enfraquecendo o papel disciplinador da concorrência potencial.

Nesse contexto, a introdução de modalidades simplificadas de DIP e a incorporação explícita do princípio da proporcionalidade regulatória tornam-se elementos centrais para preservar a contestabilidade dos mercados regulados. Ao calibrar as exigências conforme o grau de inovação, o impacto concorrencial e o risco regulatório do produto, a CMED mitiga o risco de efeitos excludentes indiretos, nos quais a regulação, ainda que neutra em intenção, reduz indevidamente a pressão competitiva exercida por entrantes potenciais.

Ao equilibrar elevação do padrão informacional com proporcionalidade e flexibilidade procedimental, a Resolução CMED nº 03/2025 contribui para a construção de mercados farmacêuticos mais contestáveis, nos quais a disciplina competitiva decorre não apenas da rivalidade efetiva, mas também da credibilidade da ameaça de entrada, em alinhamento com os fundamentos contemporâneos da política antitruste.

6. Previsibilidade regulatória, contestabilidade e poder de mercado

A Resolução CMED nº 03/2025 promove avanço institucional relevante ao estruturar com maior clareza os critérios de enquadramento regulatório, os prazos decisórios e as instâncias recursais, reduzindo zonas de indeterminação que, em mercados regulados, frequentemente funcionam como barreiras implícitas à entrada e à expansão. A clareza procedimental e a transparência decisória passam, assim, a desempenhar papel econômico relevante, ao afetar diretamente o cálculo de risco regulatório realizado pelos agentes econômicos.

Sob a ótica antitruste, a previsibilidade regulatória reduz não apenas incertezas jurídicas, mas também custos irrecuperáveis (sunk costs) de natureza regulatória, associados a atrasos, reenvios, disputas procedimentais e decisões discricionárias pouco previsíveis. Ao diminuir a incerteza quanto ao tempo, ao custo e ao resultado do processo regulatório, a nova norma contribui para tornar a entrada e a expansão mais viáveis, fortalecendo a contestabilidade dos mercados, inclusive em segmentos estruturalmente concentrados.

Em mercados mais contestáveis, a disciplina competitiva decorre não apenas da rivalidade efetiva, mas também da credibilidade da ameaça de entrada, conforme destacado pela teoria antitruste. Mesmo na presença de estruturas concentradas, a possibilidade realista de entrada ou expansão de rivais tende a limitar o exercício de poder de mercado, reduzindo incentivos a práticas exploratórias ou excludentes. A previsibilidade regulatória, nesse contexto, atua como elemento central para a efetividade dessa disciplina concorrencial.

Ao reforçar a contestabilidade por meio de regras claras e procedimentos estáveis, a Resolução CMED nº 03/2025 contribui para mitigar o risco de exercício abusivo de poder de mercado em mercados farmacêuticos regulados, funcionando como instrumento complementar à política antitruste. A regulação deixa de ser apenas um mecanismo de controle ex ante de preços e passa a integrar a arquitetura institucional que condiciona estrutura, conduta e desempenho do mercado, em alinhamento com os objetivos de eficiência, inovação e bem-estar do consumidor.

7. Compras públicas, CAP e coordenação com a política concorrencial

A consolidação do Coeficiente de Adequação de Preços (CAP) e sua articulação explícita com as compras públicas reforçam o papel da CMED como instrumento de coordenação entre regulação econômica e política de defesa da concorrência, especialmente em mercados nos quais o Estado exerce poder significativo como demandante. Sob a ótica da teoria econômica, trata-se de contextos nos quais o Estado pode assumir posição de comprador dominante ou mesmo de monopsônio, influenciando não apenas o nível de preços, mas também a estrutura de incentivos à entrada, à permanência e à rivalidade entre fornecedores.

Na literatura antitruste, o poder de compra do Estado apresenta natureza ambivalente. Por um lado, pode gerar ganhos de eficiência estática, ao pressionar preços e ampliar o acesso. Por outro, quando exercido de forma descoordenada ou excessivamente assimétrica, pode produzir efeitos concorrenciais adversos, como redução de incentivos à entrada, eliminação de fornecedores marginais, concentração excessiva da oferta e desestímulo ao investimento em inovação. Em mercados farmacêuticos fortemente dependentes da demanda pública, esses riscos são particularmente relevantes.

Nesse contexto, o CAP atua como um mecanismo de disciplina concorrencial bilateral, ao limitar tanto a extração oportunista de rendas por fornecedores com poder de mercado quanto o exercício potencialmente distorcivo do poder de compra estatal. Ao reduzir a possibilidade de discriminação de preços abusiva entre setor público e privado, o CAP mitiga estratégias que poderiam levar à segmentação artificial de mercados, ao cross-subsidization opaco ou à exclusão indireta de concorrentes menos capazes de absorver variações abruptas de preço.

Além disso, a articulação do CAP com as compras públicas contribui para enfrentar riscos concorrenciais típicos de licitações e aquisições governamentais, amplamente reconhecidos pela prática antitruste, tais como:

• acomodação estratégica e redução de rivalidade em mercados recorrentes de fornecimento público;
• fechamento de mercado por meio de contratos excessivamente concentrados ou recorrentes;
• barreiras à entrada decorrentes de exigências financeiras ou de escala incompatíveis com a estrutura do mercado;
• coordenação tácita ou explícita entre fornecedores, favorecida pela previsibilidade da demanda pública;
• estratégias de preços seletivos ou predatórios em licitações, seguidas de recomposição de margens em segmentos menos regulados.

Ao disciplinar o nível de preços admissível nas aquisições públicas, o CAP contribui para preservar um grau mínimo de rivalidade concorrencial sustentável, evitando tanto a compressão excessiva de margens — que poderia levar à saída de agentes eficientes — quanto a captura de contratos públicos por fornecedores com maior poder econômico ou capacidade de absorver perdas temporárias.

Essa dimensão é particularmente sensível em um setor no qual o Estado atua simultaneamente como regulador, comprador e formulador de políticas públicas, acumulando funções que podem gerar incentivos contraditórios se não adequadamente coordenadas. Ao integrar o CAP à lógica regulatória da CMED, a Resolução nº 03/2025 contribui para alinhar objetivos de acesso, sustentabilidade fiscal e manutenção de mercados concorrenciais no médio e longo prazo, reduzindo riscos de falhas concorrenciais associadas tanto ao poder de mercado dos ofertantes quanto ao poder de compra do Estado.

Sob essa perspectiva, o CAP deixa de ser apenas um instrumento de contenção de preços e passa a operar como elemento de governança concorrencial das compras públicas, reforçando a complementaridade entre regulação econômica e política antitruste em mercados farmacêuticos regulados.

8. Implicações institucionais para o CADE

A Resolução CMED nº 03/2025 amplia de forma significativa a necessidade de diálogo interinstitucional estruturado entre a CMED e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica. Ao adotar uma lógica de precificação baseada em valor, evidência e proporcionalidade, as decisões regulatórias passam a produzir efeitos que extrapolam o controle administrativo de preços e incidem diretamente sobre variáveis centrais da análise antitruste, como definição de mercado relevante, avaliação de poder de mercado e exame de condutas unilaterais e estratégias de diferenciação.

Do ponto de vista concorrencial, critérios regulatórios de precificação influenciam a forma como produtos são percebidos como substitutos próximos ou diferenciados, afetando a delimitação de mercados relevantes sob as dimensões de produto e, em alguns casos, de canal (mercado institucional versus mercado privado). Ao reconhecer ou rejeitar diferenciações com base em mérito demonstrado, a CMED interfere, ainda que indiretamente, na estrutura de incentivos à segmentação de mercado e na avaliação da intensidade da rivalidade entre medicamentos concorrentes.

Além disso, decisões de precificação regulada podem alterar a capacidade de exercício de poder de mercado, ao influenciar margens, estratégias de posicionamento e viabilidade econômica de determinadas linhas de produto. Sob essa perspectiva, a regulação econômica passa a atuar como fator relevante na análise de condutas unilaterais, inclusive na avaliação de práticas de diferenciação, exclusão estratégica, elevação de custos dos rivais ou exploração de poder de mercado residual em segmentos menos contestáveis.

Para o CADE, a nova norma oferece subsídios analíticos relevantes, como dados padronizados, critérios explícitos de valoração, racionalidades técnicas e evidências produzidas no âmbito do DIP, que podem enriquecer análises concorrenciais e reduzir assimetrias informacionais típicas do setor farmacêutico. Ao mesmo tempo, impõe novos desafios institucionais, exigindo atenção sistemática aos efeitos concorrenciais indiretos da regulação econômica, isto é, à forma como regras e decisões regulatórias moldam incentivos, estruturas de mercado e estratégias empresariais.

Nesse contexto, a coordenação entre CMED e CADE torna-se elemento central para evitar tanto lacunas regulatórias quanto sobreposições disfuncionais entre regulação de preços e defesa da concorrência. A efetividade do novo modelo dependerá, em grande medida, da capacidade das instituições de dialogar de forma contínua, compartilhando informações, racionalidades e preocupações concorrenciais, de modo que a regulação econômica funcione como complemento — e não substituto ou obstáculo — da política antitruste.

À luz de experiências internacionais consolidadas de coordenação entre reguladores setoriais e autoridades de defesa da concorrência — como aquelas observadas na União Europeia, nos Estados Unidos e no âmbito da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico — recomenda-se o fortalecimento de mecanismos formais e estáveis de cooperação entre CMED e CADE. Esses modelos apontam para a eficácia de instrumentos como: (i) acordos institucionais de cooperação que estabeleçam fluxos regulares de troca de informações técnicas e dados econômicos, preservados os regimes de confidencialidade; (ii) a previsão de pareceres concorrenciais não vinculantes da autoridade antitruste em processos regulatórios com impacto potencial sobre estrutura de mercado, diferenciação de produtos ou compras públicas, a exemplo do diálogo existente entre a Comissão Europeia e autoridades regulatórias nacionais; (iii) a elaboração de guidelines ou orientações conjuntas sobre a interface entre regulação econômica e concorrência, prática recomendada pela OCDE para reduzir riscos de inconsistência regulatória; e (iv) a realização de avaliações ex post de impacto concorrencial da regulação, inspiradas em experiências do Reino Unido e da União Europeia, com vistas a ajustes dinâmicos do arcabouço normativo. A adoção desses instrumentos contribuiria para institucionalizar um diálogo contínuo e tecnicamente qualificado, reforçando a complementaridade entre regulação de preços e política antitruste e alinhando o Brasil às melhores práticas internacionais de governança concorrencial em mercados regulados.

Considerações finais

A Resolução CMED nº 03/2025 representa um salto qualitativo na arquitetura da regulação econômica do mercado farmacêutico brasileiro, ao alinhar a política de preços a uma concepção mais sofisticada de concorrência, fundada nos princípios da eficiência dinâmica, da concorrência por mérito e da proporcionalidade regulatória. Ao substituir um modelo excessivamente rígido e defensivo, centrado quase exclusivamente na contenção ex ante de preços, a nova norma reconhece explicitamente a complexidade concorrencial do setor farmacêutico e a multiplicidade de dimensões relevantes da competição.

Nesse novo paradigma, a regulação de preços deixa de operar como um simples mecanismo de limitação administrativa do poder de mercado e passa a desempenhar função mais ampla de organização concorrencial do mercado, influenciando incentivos à inovação incremental, à diferenciação legítima, à entrada potencial e à rivalidade efetiva entre agentes econômicos. A incorporação de critérios de valor terapêutico, evidência clínica e farmacoeconômica, bem como a estruturação de procedimentos mais previsíveis e proporcionais, permite que a regulação discrimine positivamente estratégias baseadas em mérito, ao mesmo tempo em que limita práticas defensivas ou excludentes não sustentadas por ganhos reais de eficiência.

Sob a ótica antitruste, a Resolução CMED nº 03/2025 contribui para fortalecer a contestabilidade dos mercados farmacêuticos, inclusive em segmentos estruturalmente concentrados ou fortemente dependentes da demanda pública. Ao reduzir assimetrias de informação, qualificar decisões de compra pública e privada e disciplinar estratégias de diferenciação, a norma reforça mecanismos de disciplina competitiva que não dependem exclusivamente da rivalidade efetiva, mas também da credibilidade da ameaça de entrada e expansão de concorrentes eficientes.

Ao mesmo tempo, o novo modelo evidencia que regulação econômica e política de defesa da concorrência não são esferas estanques, mas dimensões complementares de uma mesma arquitetura institucional. Decisões regulatórias de precificação passam a produzir efeitos relevantes sobre definição de mercados relevantes, avaliação de poder de mercado, análise de condutas unilaterais e funcionamento das compras públicas. Isso impõe a necessidade de uma atuação coordenada e tecnicamente integrada entre CMED e autoridades antitruste, sob pena de que ganhos regulatórios sejam neutralizados por efeitos concorrenciais indiretos não antecipados.

Os desafios do novo arranjo, portanto, não são triviais. A sofisticação do modelo regulatório aumenta a exigência técnica, pode elevar custos fixos e requer atenção permanente aos riscos de barreiras regulatórias excessivas, exclusão indireta de concorrentes eficientes e impactos assimétricos sobre empresas de menor porte. Esses riscos, contudo, não decorrem do reconhecimento do valor ou da inovação incremental em si, mas de uma eventual aplicação descalibrada da norma, dissociada de uma leitura concorrencial sensível à estrutura e à dinâmica dos mercados.

Nesse sentido, o verdadeiro teste da Resolução CMED nº 03/2025 não reside em sua formulação normativa, mas na capacidade institucional de implementá-la de forma consistente, transparente e coordenada, preservando proporcionalidade regulatória, sensibilidade concorrencial e aprendizado institucional contínuo. Quando bem aplicada, a nova regulação tem potencial para funcionar como complemento virtuoso da política antitruste, contribuindo para mercados farmacêuticos mais inovadores, contestáveis e orientados ao interesse público. Quando mal calibrada, pode, ao contrário, reproduzir distorções que a própria reforma buscou superar.

Em última análise, a Resolução CMED nº 03/2025 oferece uma oportunidade relevante para o Brasil avançar em direção a um modelo de governança regulatória mais moderno, no qual regulação econômica, defesa da concorrência e política de saúde atuem de forma coordenada. O aproveitamento pleno dessa oportunidade dependerá menos de novos textos normativos e mais da capacidade das instituições de dialogar, aprender e ajustar suas práticas à luz dos efeitos concretos observados no mercado.

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Andrey Vilas Boas de Freitas. Economista, advogado, mestre em Administração, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) desde 1996.

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CMED

Mauro Grinberg

Este artigo, isento de pretensões doutrinárias, tem por objetivo demonstrar que a necessidade – tendo como pressuposta sua importância – da demonstração da cadeia de custódia nas provas produzidas no processo administrativo sancionador do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

A análise da cadeia de custódia não pode prescindir da constatação de sua efetiva aplicação no processo penal. Com efeito, o Código de Processo Penal (CPP), em seu artigo 158-B, descreveu a cadeia de custódia da prova como o “rastreamento do vestígio” probatório e estabelece as suas etapas:

“I – reconhecimento: ato de distinguir um elemento como de potencial interesse para a produção da prova pericial;

lI – isolamento: ato de evitar que se altere o estado das coisas, devendo isolar e preservar o ambiente imediato, mediato e relacionado aos vestígios e local do crime;

III – fixação: descrição detalhada do vestígio conforme se encontra no local do crime ou no corpo de delito, e a sua posição na área de exames, podendo ser ilustrada por fotografias, filmagens ou croqui, sendo indispensável a sua descrição no laudo pericial produzido pelo perito responsável pelo atendimento;

IV – coleta: ato de recolher o vestígio que será submetido à análise pericial, respeitando suas características e natureza;

V – acondicionamento: procedimento por meio do qual cada vestígio encontrado é embalado de forma individualizada, de acordo com suas características físicas, químicas e biológicas, para posterior análise, com anotação de data, hora e nome de quem realizou a coleta e o acondicionamento;

VI – transporte: ato de transferir o vestígio de um local para o outro, utilizando as condições adequadas (embalagens, veículos, temperatura, entre outras), de modo a garantir a manutenção de suas características originais, bem como o controle de sua posse;

VII – recebimento: ato formal de transferência da posse do vestígio, que deve ser documentado com, no mínimo, informações referentes ao número de procedimento e unidade de polícia judiciária relacionada, local de origem, nome de quem transportou o vestígio, código de rastreamento, natureza do exame, tipo do vestígio, protocolo, assinatura e identificação de quem o recebeu;

VIII – processamento: exame pericial em si, manipulação do vestígio de acordo com a metodologia adequada às suas características biológicas, físicas e químicas, a fim de se obter o resultado desejado, que deverá ser formalizado em laudo produzido por perito;

IX – armazenamento: procedimento referente à guarda, em condições adequadas, do material a ser processado, guardado para realização de contraperícia, descartado ou transportado, com vinculação ao número do laudo correspondente;

X – descarte: procedimento referente à liberação do vestígio, respeitando a legislação vigente e, quando pertinente, mediante autorização judicial”.

Antes, no art. 158-A, o CPP já definira: “Considera-se cadeia de custódia o conjunto de todos os procedimentos utilizados para manter e documentar a história cronológica do vestígio coletado em locais ou em vítimas de crimes, para rastrear sua posse e manuseio a partir de seu reconhecimento até o descarte”. E o par. 3° define que “vestígio é todo objeto ou material bruto, visível ou latente, constatado ou recolhido, que se relaciona à infração penal”.

Vale lembrar que esses dispositivos foram incluídos no CPP pela Lei 13.964/2019. Isso mostra que ainda não houve tempo para a produção de jurisprudência consistente.

Assim, não é qualquer elemento que serve como prova nem qualquer elemento que pode ser objeto de perícia. Isto está claro no processo penal. Resta-nos examinar a sua possível aplicação no processo administrativo sancionador do Cade.

E nem se diga que o processo do Cade carece de características que levem à necessidade do uso da perícia. Bem ao contrário, até para analisar o mercado relevante de, por exemplo, determinados produtos químicos, amostras podem ter que ser analisadas, passando por todo o procedimento acima descrito. Também as provas digitais, com suas múltiplas possibilidades de alterações, devem passar pela cadeia de custódia. Esta é, sim, aplicável ao processo do Cade.

Explica Rafael Serra Oliveira que “o registro da cadeia de custódia tem a finalidade de autenticar (ou garantir a “mesmidade”) o elemento e a fonte de prova apresentados no processo, especialmente quando não forem produzidos e coletados na presença e com a intervenção das partes”[1].

O mesmo autor aponta o reconhecimento da cadeia de custódia da prova no direito norte-americano, constando da Regra 901 do art. IX do “Federal Rules of Evidence”[2]. Aqui poderia ser dito que não se pode aplicar lei estrangeira; mas o argumento resta sem sentido quando se constata a aplicação disseminada, pelo Cade, da chamada “regra per se”, criação jurisprudencial norte-americana que não consta do direito brasileiro.

Há aqui um princípio, que é o de selecionar a prova, aperfeiçoando-a, de modo a não haver condenação como resultado de prova que possa ter sido manipulada ou de alguma forma alterada. E, como princípio, deve a cadeia de custódia ser respeitada e seguida no processo do Cade. Com efeito, expõe Odete Medauar que “no direito administrativo, os princípios revestem-se de grande importância. Por ser um direito de elaboração recente e não codificado, os princípios auxiliam a compreensão e consolidação de seus institutos”[3].

De fato, Alexandre Cordeiro bem pondera: “O direito administrativo sancionador( …) possui o mesmo núcleo conceitual do direito penal. Parte da doutrina defende a unidade do poder punitivo do Estado, do qual decorrem tanto o direito penal quanto o poder sancionador administrativo. Trata-se da Teoria Unitária Ado Poder Punitivo Estatal (…)”, sendo que o autor ressalta que “essa teoria não ignora a existência de características distintas entre os ilícitos penais e administrativos, especialmente em face do bem jurídico tutelado e das consequências que cada ramo pode gerar”[4].

Estamos aqui diante do processo materialmente penal, como destaca Marília Barros Xavier: “Chamamos de processos materialmente penais ou processos sancionadores em sentido amplo as formas processuais nas quais se realize o ius puiniendi, tendo em vista o Direito Administrativo Sancionador”[5] Então, como consequência, tem-se que, aplicando-se a regra da cadeia de custódia para o Direito Penal, é fácil concluir que o mesmo deve ocorrer com o Direito Materialmente Penal.

Não por acaso, a Portaria 82/2014, da Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça trata da obrigatoriedade da observância da cadeia de custódia no seu âmbito.

Mais importante ainda para o escopo deste artigo é o Guia de Leniência Antitruste do Cade que, no início do item 27.b, contém o seguinte: “É importante que os proponentes do acordo de leniência tomem cuidados técnicos durante a coleta das evidências. Usualmente, o proponente deve registrar a cadeia de custódias dos documentos eletrônicos e físicos que serão submetidos ao Cade, ou seja, a história cronológica da evidência, apresentando informações específicas dos responsáveis pela coleta”.

Obviamente, acolhido o princípio no caso dos processos iniciados por acordos de leniência, não há como negar a aplicação do mesmo princípio aos processos não iniciados por acordos de leniência, até porque, nos dois casos, o polo ativo é exercido pela mesma autoridade. A negativa não só não faz sentido como fere até mesmo o bom senso. Sem dúvida estamos diante da aplicação do princípio da razoabilidade, sendo que Irene Patrícia Nohara e Thiago Marrara entendem que “a razoabilidade analisa basicamente o equilíbrio entre meios e fins, especialmente no tocante à adequação dos meios tendo em vista a aptidão para atingirem determinadas finalidades”[6].

Aplica-se aqui o art. 2º da Lei 9.784/1999, também conhecida como Lei do Processo Administrativo: “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, os princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”. Dentre todos, destaca-se o princípio da razoabilidade, por si suficiente para a exigência da cadeia de custódia da prova no processo administrativo sancionador do Cade. Tal princípio é conceituado por Fábio Pallaretti Calcini como “um standard de justiça a ser aferido pelo Poder Judiciário, quando do éontrole dos atos estatais, visando o cumprimento dos valores fundantes do ordenamento jurídico, com base ideal de justiça num determinado tempo e espaço”[7].

Assim, não basta conceituar o que constitui prova nem apresenta-la aos autos; em se tratando de documentos, inclusive e sobretudo eletrônicos, além de qualquer outro sujeito a perícia, é preciso que seja demonstrada a cadeia de custódia para que o documento possa ser recebido como prova plena.

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[1] “Cadeia de Custódia no Processo Penal”, RT, SP, 2025, pg. 92/93

[2] Obra citada, pg. 93/94

[3] “Direito Administrativo Moderno”, RT, SP, 2015, pg. 148

[4] “Teoria Normativa da Culpabilidade no Direito Antitruste”, Jota, 09/08/2017.

[5] “0 Modelo Brasileiro de Direito Administrativo Sancionador”, Forum, Belo Horizonte, 2023, pg. 84.

[6] “Processo Administrativo”, RT, SP, 2018, pg. 106.

[7] “O Princípio da Razoabilidade”, Millenium, Campinas, 2003, pg. 14.

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Mauro Grinberg, ex-Conselheiro do Cade e Procurador (aposentado) da Fazenda Nacional, é advogado em São Paulo, especializado em Direito Concorrencial.

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Marco Aurélio Bittencourt

Há um traço comum nos textos e nas cabeças que pretendem “entender” o Brasil: explicam com rigor o funcionamento das instituições, mas compreendem pouco o mecanismo real da dominação que recorrentemente, por obrigação de sua construção, freia oportunidades libertadoras. A ciência política nacional produziu vasta literatura sobre presidencialismo de coalizão, fragmentação partidária, governabilidade, negociação política e mediação institucional. O problema nunca esteve na descrição, geralmente detalhada, tecnicamente correta e empiricamente rica. Mas no ponto onde quase todos esses textos param: não identificam que a dominação político-econômica se sustenta porque as normas democráticas, embora formalmente existentes, não são efetivamente cumpridas ou são minadas por dispositivos infraconstitucionais cuidadosamente desenhados. Essa omissão não é acidental; decorre de uma escolha analítica. A dominação passa a ser tratada como efeito colateral inevitável da complexidade democrática, diluída em expressões como “custos da governabilidade”, “realismo político” ou “imperfeições institucionais”. Com isso, o problema é deslocado do plano normativo para um plano gerencial de matiz precariamente tecnocrática. A política deixa de ser o espaço de limitação do poder e passa a ser vista como mera acomodação de interesses. A inversão é decisiva: em vez de perguntar por que as normas não são cumpridas, pergunta-se como governar apesar disso. A imprensa e o parlamento operam como instrumentos centrais dessa dominação: uma pelo controle das cabeças eleitoras e o outro pelo controle formal da democracia.

A fragmentação partidária é um exemplo didático desse mecanismo dual. Ela é descrita exaustivamente por meio do número de partidos, dos incentivos eleitorais e das dificuldades de coordenação, mas raramente se afirma que se trata de uma fragmentação legal e arbitrária, produzida por escolhas institucionais específicas. O caso mais evidente é o Senado, cuja composição ignora o critério populacional e impõe igualdade formal entre unidades desiguais, criando um sistema de veto regional estruturalmente dissociado da soberania popular. Essa engenharia política abre janelas permanentes à captura do Estado, pois dilui responsabilidades e amplia o poder de barganha de elites regionais sob o manto federativo. Essa distorção não é neutra. O Norte e o Nordeste podem, e o fazem de forma recorrente, controlar o comando do Senado, constituindo um elemento de veto altamente previsível e funcional às elites nacionais. Não é irrelevante que a alternativa unicameral, talvez a mais racional para um reencontro democrático baseado na equivalência do voto, tenha sido abafada por um plebiscito rigidamente controlado. Experiências históricas de centralização normativa bem-sucedida, como no regime monárquico constitucional, demonstram que a figura institucional proba é condição funcional para conter sistemas contaminados por múltiplos centros de dominação; condição que permanece atual e necessária diante da urgência institucional contemporânea.

O mesmo ocorre com a negociação política, frequentemente celebrada como virtude democrática. Negociar, em si, não é o problema. Pelo contrário, em geral a única solução. O problema surge quando a negociação substitui a regra consagrada, quando direitos fundamentais viram moeda de troca e quando políticas públicas deixam de ser obrigações normativas para se tornarem produtos de barganha reles. Nesse cenário, a política já não decide dentro da lei: decide sobre o alcance da própria lei. É nesse ponto de inflexão constitucional que a democracia começa a ser esvaziada sem precisar ser formalmente rompida.

Não por acaso, o descumprimento das normas costuma ser tratado como falha operacional. Fala-se em dificuldades de implementação, limitações administrativas e gargalos institucionais. Pouco se admite que, em muitos casos, o descumprimento é estratégico. Normas fiscais, regras orçamentárias, princípios constitucionais e dispositivos de controle existem, mas são seletivamente aplicados. Essa seletividade constitui a principal janela da dominação: permite que o poder econômico atue dentro da legalidade formal, mas fora da legalidade material. Revela-se, assim, a perversidade central do sistema: a lei vale para todos quando não atinge prejudicialmente os poderosos e não vale para eles, os poderosos, quando são eles os transgressores. Perigosamente crítico é o caso quando juízes se tornam abertamente algozes da injustiça.

A análise comparativa torna essa limitação ainda mais evidente. Países que conseguiram reduzir drasticamente a captura do Estado não o fizeram por criatividade política ou arranjos institucionais exóticos, mas por algo muito mais simples, porém, politicamente, muito mais difícil: fecharam as principais janelas da dominação e da impunidade seletiva. Isso exige regras claras, aplicação uniforme da lei, financiamento político rigidamente controlado, transparência real e intolerância institucional à exceção permanente. As distorções persistem, mas sob limites que efetivamente as contêm. A Finlândia é exemplar nesse sentido. Não por políticas públicas isoladas, mas por um ambiente normativo em que regras não são sugestões. O orçamento é rastreável, a igualdade perante a lei é efetiva e a informalidade não é tolerada como método de governo. Conflitos e interesses continuam a existir, mas não capturam o Estado de forma recorrente e desestruturadora do ambiente democrático. Onde a norma é cumprida, o poderoso também se curva à lei e a segmentação social torna-se quase imperceptível ao tecido social. Evidente que o regime parlamentar unicameral está na raiz da sustentação dessa mudança exitosa.

A diferença fundamental, portanto, não é cultural nem moral, mas normativa. Onde as normas são efetivas, a política disputa escolhas dentro de limites claros; onde são flexíveis, disputa-se o próprio alcance da regra. No Brasil, essa segunda lógica prevalece. Talvez por isso tantos textos expliquem tanto e avancem tão pouco: tratam a política como problema de administrar complexidade, quando o problema central é impedir que a complexidade sirva de álibi para a dominação. Sem fechar as janelas institucionais da captura do Estado, não há reforma, pacto ou negociação virtuosa que se sustente.

O Brasil não carece de diagnósticos sofisticados; carece de uma pergunta simples, quase sempre evitada: por que regras democráticas existem, mas não valem para todos? A ela se soma outra, ainda mais incômoda: por que direitos constitucionais nunca são cumpridos de forma definitiva? A persistência da pobreza, em afronta direta à dignidade humana, é a prova inconteste de que o descaso com o povo brasileiro não é falha do sistema, mas parte do seu funcionamento. A mudança reparadora certamente exigirá empenho e persistência popular.

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Marco Aurélio Bittencourt. Professor do Instituto Federal de Brasília – IFB , na área de gestão e negócios. Doutorado em Economia pela Unb.

Email: 0171969@etfbsb.edu.br 

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Marco Aurélio Bittencourt

O debate contemporâneo sobre crescimento econômico e desigualdade tem sido marcado por uma tensão recorrente entre diagnósticos otimistas e resultados empíricos persistentes. Embora o avanço tecnológico e o aumento da produtividade tenham ampliado a capacidade produtiva das economias modernas, seus efeitos distributivos mostram-se cada vez menos benignos. Este artigo parte da hipótese de que o crescimento econômico atual, quando baseado predominantemente em ganhos de produtividade poupadores de trabalho e operando em mercados fortemente segmentados, pode reproduzir uma dinâmica estrutural análoga ao modelo malthusiano clássico, embora remeta à figura de Schumpeter e ao seu conceito de destruição criativa. Em relação a Schumpeter, contudo, a diferença é dupla: o “afinamento” da base tecnológica e da estrutura produtiva, de um lado, e a concentração persistente dos ganhos do crescimento, de outro. Em Malthus, no lugar da pressão populacional sobre recursos naturais, observa-se a pressão da oferta de trabalho de baixa produtividade sobre um conjunto restrito de  oportunidades formais e bem remuneradas. Em Schumpeter, inovações acontecem não apenas com aumento da lucratividade, mas com concentração de renda.

Na formulação original de Thomas Malthus, qualquer elevação temporária do padrão de vida acima do nível de subsistência era anulada, no longo prazo, por mecanismos de ajustes naturais  que restabeleciam a pressão populacional sobre os meios de subsistência. O resultado era a impossibilidade de progresso distributivo duradouro. Ao reinterpretar esse modelo à luz da economia contemporânea, o elemento central não é mais o crescimento da população, mas a expansão persistente da oferta de trabalho deslocada do setor formal e de produtividade relevante em direção a segmentos de baixa produtividade. O salário de subsistência reaparece não como limite biológico, mas como patamar social mínimo associado à informalidade crônica, à instabilidade ocupacional e à ausência de proteção institucional além desse mínimo essencial.

Essa releitura moderna de Malthus dialoga diretamente com a contribuição de Thomas Pikety, especialmente com a observação de que, quando o retorno do capital cresce mais rapidamente do que a economia como um todo, a desigualdade tende a se ampliar, r > g. Essa expressão analítica r>g retrata exatamente esse afinamento da estrutura física e econômica, com o consequente rebaixamento salarial médio. O crescimento econômico pode ocorrer sem absorção proporcional de trabalho, elevando lucros e rendimentos do capital, enquanto mantém salários estagnados ou comprimidos em amplos segmentos da força de trabalho. A produtividade cresce, mas seus frutos concentram-se. Nesse contexto, o crescimento não apenas deixa de reduzir a desigualdade, como pode agravá-la ao expulsar trabalhadores do setor formal com produtividade relevante e ampliar a concorrência em ocupações de baixa produtividade e significantemente inferior ao do setor formal.

O mecanismo é relativamente simples. O progresso técnico reduz a demanda por trabalho em atividades formais intensivas em mão de obra, ao mesmo tempo em que cria poucos postos altamente qualificados e intensivos em capital. Trabalhadores deslocados, sem capacidade imediata de reabsorção nos setores de maior produtividade, migram para a informalidade ou para serviços de baixa complexidade. A oferta de trabalho nesses segmentos cresce mais rapidamente do que sua produtividade, comprimindo salários e deteriorando condições de trabalho. O resultado é uma segmentação persistente do mercado de trabalho, na qual ganhos agregados de produtividade não se traduzem em melhoria distributiva generalizada.

Diante desse diagnóstico, costuma-se argumentar que mecanismos corretivos como educação, requalificação profissional, políticas ativas de emprego, instituições trabalhistas e redistribuição fiscal seriam capazes de neutralizar essa dinâmica. Contudo, tais mecanismos não operam automaticamente, nem em escala suficiente para conter a pressão estrutural do sistema. Do ponto de vista analítico, um mecanismo automático pressupõe reação endógena a desequilíbrios, continuidade no tempo e intensidade proporcional ao choque. Educação, políticas de emprego e redistribuição dependem de decisões políticas deliberadas, alocação orçamentária e coordenação institucional e foco no problema relevante. Sua implementação é necessariamente mediada por disputas políticas, sujeita a descontinuidades e limitada por restrições fiscais e administrativas.

Mesmo quando se abstrai da ausência de automatismo, esses instrumentos enfrentam limites objetivos de escala. A hipótese de que educação e requalificação possam absorver sistematicamente trabalhadores deslocados implicaria supor uma elevada elasticidade da demanda por trabalho qualificado nos setores de maior produtividade. Essa suposição é incompatível com a natureza do progresso técnico contemporâneo, caracterizado por viés poupador de trabalho e baixa elasticidade entre produto e emprego. Setores intensivos em tecnologia expandem produção e lucros sem expansão proporcional do emprego, de modo que o número de postos compatíveis cresce mais lentamente do que a oferta de trabalhadores qualificados; o que nos leva a postular uma certa ineficiência nas políticas públicas educacionais ubiquamente, já que esse fenômeno  se reproduz algures e alhures.

A evidência empírica estilizada reforça esse argumento. Em diversos contextos, inclusive no Brasil, períodos de crescimento econômico não são acompanhados por redução estrutural da informalidade ou dos gastos sociais, sugerindo que essa não constitui fricção transitória, mas “equilíbrio” persistente. O aumento contínuo da escolaridade média não resulta em convergência salarial proporcional, indicando, no mínimo, descompasso entre a formação de capital humano e a estrutura produtiva. Políticas redistributivas mostram-se eficazes na redução da pobreza extrema e na estabilização do consumo, mas não alteram o mecanismo gerador da desigualdade, atuando sobre seus efeitos e não sobre suas causas estruturais.

Outro elemento central é a defasagem temporal. A difusão tecnológica, a automação e a reorganização produtiva operam em horizontes curtos, frequentemente de poucos anos. Educação, requalificação e reformas institucionais produzem efeitos apenas no médio ou longo prazo quando bem implementadas, quer temporalmente, quer em sua forma. Quando forças estruturais atuam de forma contínua e rápida, enquanto os mecanismos corretivos são lentos e politicamente mediados, a capacidade de neutralização é necessariamente limitada. Mesmo políticas bem desenhadas tendem a mitigar efeitos marginais, sem alterar o equilíbrio de longo prazo caracterizado por informalidade persistente e desigualdade cumulativa. Essa dinâmica inovativa não se relaciona à duração da inovação necessariamente, mas à introdução de novas inovações.

Essa dinâmica econômica produz externalidades sociais e institucionais relevantes, especialmente no caso brasileiro. A informalidade estrutural reduz o custo de oportunidade da ilegalidade, favorecendo a expansão de economias paralelas e a territorialização da violência; situação potencialmente grave na  presença de impunidade ubíqua. Ao mesmo tempo, a combinação de alta informalidade, complexidade regulatória e baixa capacidade orçamentária estatal criam incentivos objetivos à corrupção sistêmica. Cumprir a lei torna-se caro e incerto, enquanto burlá-la passa a ser funcional. Esses fenômenos não são desvios morais isolados, mas resultados previsíveis de um ambiente institucional mal ajustado.

Mais profundamente, a persistência de crescimento excludente e informalidade crônica corrói os fundamentos da democracia. Democracias pressupõem cidadania econômica mínima, expectativa de mobilidade e confiança institucional; trata se, em última instância, do ensinamento central de Amartya Sen acerca das capacitações. Quando amplos contingentes da população permanecem em estado permanente de instabilidade e desalento, a confiança nas regras do jogo se deteriora. A desigualdade deixa de ser apenas distributiva e torna se institucional, alimentando radicalização política e rejeição às mediações democráticas.

No Brasil, esse processo de ausência de políticas públicas reparadoras manifesta-se como captura do sistema político por meio de seus próprios mecanismos democráticos. Eleições regulares e instituições formais convivem com um equilíbrio político de baixa qualidade, no qual reformas estruturais são sistematicamente adiadas. Incentivos eleitorais de curto prazo, fragmentação partidária, informalidade persistente e judicialização excessiva dificultam a correção endógena do sistema.

Nesse contexto, o Senado Federal desempenha papel central. Ao representar de forma igualitária unidades federativas profundamente desiguais, o Senado converte assimetrias econômicas regionais em poder político desproporcional de veto. A recorrente dominância de sua presidência por coalizões do Norte e Nordeste não deve ser interpretada como desvio regionalista, mas como resultado previsível de incentivos objetivos. Estados mais dependentes de transferências federais tendem a resistir a reformas fiscais duras e a regras automáticas que reduzam discricionariedade. O Senado opera, assim, como mecanismo institucional de preservação de um equilíbrio distributivo e federativo que garante sobrevivência fiscal regional no curto prazo, mas dificulta correções estruturais no plano nacional.

A discussão sobre a adoção de um sistema unicameral surge nesse contexto como sintoma do esgotamento funcional do bicameralismo brasileiro, e não como solução imediata. Um arranjo unicameral poderia reduzir vetos estruturais, aumentar responsabilização política e simplificar o processo decisório, mas enfrentaria obstáculos constitucionais e federativos quase intransponíveis, além de riscos de centralização excessiva. A própria emergência desse debate reforça o diagnóstico de que o problema não reside na ausência de democracia, mas na persistência de um equilíbrio institucional capturado.

A conclusão que se impõe é que a sociedade não escolhe entre intervir ou não intervir, mas entre assumir explicitamente os custos de corrigir um modelo de crescimento excludente ou aceitar implicitamente um ajuste desigual como mecanismo estrutural do sistema. No Brasil, a inação não é neutra. Seus custos manifestam se como violência crônica, corrupção sistêmica e erosão da confiança democrática. Se a informalidade se consolida como estado estacionário e a desigualdade se torna cumulativa, a pressão por ruptura deixa de ser ideológica e passa a ser consequência lógica de um sistema incapaz de se reformar por dentro. A alternativa mais realista não está em rupturas abruptas, mas na construção gradual de regras adaptativas e arranjos institucionais capazes de conter a dinâmica excludente sem corroer a democracia que se pretende preservar.

O problema central dessa dinâmica reside no fato de que o afinamento tecnológico da estrutura produtiva cria uma pressão permanente por mecanismos compensatórios de natureza pública. Contudo, essa compensação não pode se dar nem pela interferência direta no funcionamento do mercado, nem pela simples concessão de subsídios aos agentes negativamente afetados, sob pena de agravar distorções, reduzir eficiência e comprometer a própria dinâmica de crescimento.

A principal contribuição deste artigo consiste, portanto, em identificar o afinamento tecnológico da estrutura produtiva e econômica como a característica distintiva do padrão contemporâneo de inovação, diferenciando-o tanto da lógica malthusiana original quanto da destruição criativa schumpeteriana. Esse afinamento reduz de forma persistente a base de geração de emprego e renda, desloca a distribuição funcional em favor do capital e fornece um microfundamento tecnológico claro para a recorrência da relação r > g, usualmente tratada de forma descritiva na literatura. Ao fazê-lo, o artigo mostra que a pressão por mecanismos compensatórios não decorre de falhas pontuais de mercado ou de escolhas políticas equivocadas, mas emerge endogenamente do próprio processo inovativo. Ao mesmo tempo, evidencia-se que essa compensação não pode ser realizada nem por interferência direta no funcionamento dos mercados, nem por subsídios distributivos aos agentes negativamente afetados, sob pena de cristalizar distorções e comprometer a eficiência dinâmica. O problema central desloca-se, assim, para o campo do desenho institucional: como lidar com os efeitos distributivos de um processo tecnológico que afina estruturalmente a economia, gera concentração de renda e pressiona as instituições democráticas, sem recorrer a soluções que neguem o próprio funcionamento do sistema econômico que lhes dá origem.

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Marco Aurélio Bittencourt. Professor do Instituto Federal de Brasília – IFB , na área de gestão e negócios. Doutorado em Economia pela Unb.

Email: 0171969@etfbsb.edu.br 

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Saiba mais sobre os autores tratam do tema crescimento econômico:

Amartya Sen

Thomas Piketty

Joseph Alois Schumpeter

Adriana da Costa Fernandes

O homem, como ser gregário por natureza, requer a troca verbal e física com outros de sua espécie e com o ambiente a fim de exprimir quem de fato é, o que pensa, deseja, sente e, até mesmo, percebe sobre si mesmo. Desta interação, acaba por deixar sua marca pessoal no mundo.

No estabelecimento desse ritmo de inputs e outputs é que se estabelece o fluxo de comunicação. Surge o diálogo. Fomentando a troca de ideias ou opiniões com o propósito de se chegar a um entendimento. A premissa de sua eficácia é que não se estabeleça o chamado “diálogo de surdos”, quando nenhum dos interlocutores se disponha, de fato, a ouvir o outro.

O exercício da comunicação interpessoal se aprimora a partir do estabelecimento corajoso, inteligente e aprofundado desse diálogo. Permitindo a ampliação de visões e a transformação de conceitos arraigados, bem como a expansão do pensamento individual e coletivo. Trazendo maior claridade à razão. Nesta esteia, é alargada a estrada do raciocínio, estabelecendo-se uma nova cadeia lógica, dotada de pensamentos com origens diferenciadas.

Platão considera o pensamento, em si próprio, como o diálogo da alma consigo mesma. Onde o objetivo deste diálogo interno vem a ser a transição entre o mundo das aparências (sensível) e o mundo inteligível das formas (Ideias). Um conceito de importância essencial na construção de um mundo humano habituado  conviver com as diferenças.[1]

Michel Foucault, por sua vez, descreve o poder como relacional, surgindo em e através das relações. Descreve esse fenômeno como “relações de força” e “ação sobre uma ação”, significando que o poder não se aplica exclusivamente aos indivíduos, mas efetivamente emerge de suas interações uns sobre os outros. Tornando-o uma rede extensa, difusa, dinâmica e capilar que conecta e atravessa os indivíduos e suas ações. Rede esta sem centro, nem periferia, mas onde o poder está em toda a parte.[2]

Peter Häberle propõe a construção de uma política constitucional pluralista, voltada à consecução do “Princípio da Paz” e de um estado cooperativo. Em sua  interpretação, Raùl Gustavo Ferreyra compreende que vida e cognição foram impostas ao homem de forma a permitir a coexistência ou a existência com outros indivíduos. Reunindo a totalidade ou a maioria de cidadãos, de forma mais potente que sua singularidade inalienável. Trata, assim, de uma união majoritária, onde o principal conflito a ser resolvido em uma comunidade seja não prejudicar o outro. Tendo na justiça um objetivo inescapável e subsequente.[3]

Em linha, Jürgen Habermas defende o conceito de “Democracia Participativa”, baseada na interação cidadã por meio da linguagem, do consenso, da organização social  e, sobretudo, da necessária e extensiva participação popular na atividade normativa. Em afinidade com o conceito de “Direito das Prestações” de Häberle.[4]

José Gomes Canotilho, na mesma direção, relembra outros autores que abordam o “Direito que Aprende” e entendendo que uma Constituição Dirigente se revela por meio de uma ordem aberta, na linha preconizada por Häberle.[5]

Na seara da Economia, Thomas Piketty, citando a desigualdade das riquezas e a contraposição de forças em operatividade (convergência e divergência) [6] permite ao interlocutor a criação de um paralelo relativo aos elementos intrínsecos de um profícuo diálogo. Convergências como responsáveis pela aproximação de ideias e a difusão do conhecimento, inclusive, na interligação entre países. Divergências, entretanto, inquietantes, operando em sentido inverso, aumentando as desigualdades. Ora destacando que isto, ao certo, quando não aplicados os conceitos de deliberação efetiva e cooperação defendidos anteriormente.

O diálogo consistente permite, portanto, o estabelecimento de pontes de pensamento e de canais essenciais de interlocução, evitando ilhas de isolamento humanas. Auxiliando, ainda, na queda de barreiras vitais para algumas organizações, em sentido de protocooperação sustentável. O objetivo, ao certo, há de estar no atingimento de metas mais elevadas, no incremento do potencial de inovação e na soma de propósitos retos e mais transparentes.

É nesse contexto, que a assunção de posturas e procedimentos deliberativos, assim como, a observância de diretrizes de compliance, de conformidades mais atuais de regulamentação de mercado e a aproximação de posturas internacionais positivas possibilitam o encontro de uma poderosa janela de oportunidade voltada para a revisão de valores sociais e individuais capaz de construir e fomentar um norte cada vez mais estável internamente e entre o Brasil e o mundo.

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[1] PLATÃO. Sofista. http://vidainteligentenaescolaenarede.blogspot.com/2014/05/o-sofista-platao-trecho-selecionado.html?m=1

[2] KESER, Emre. Foucault: Power. Key Concept.  Em Critical Legal Thinking. https://criticallegalthinking.com/2024/08/27/foucault-power/?utm_source=perplexity

[3] FERREYRA, Raùl Gustavo. Sobre o Princípio da Paz. A Cultura da Paz. O Tópico da Teoria Constitucional Universal. Em Org. MENDES, Gilmar Ferreira. Coord. DA NÓBREGA, Guilherme Pupe. ROBL FILHO, Ilton Norberto. CORREIA, Atalá. Estudos de Uma Sociedade Aberta. Belo Horizonte: Casa do Direito, 2025, p. 16, 17 e 18.

[4] FERNANDES, Adriana da Costa. Estado Social Prestacional Climático: De Häberle a Habermas. Em Org. MENDES, Gilmar Ferreira. Coord. DA NÓBREGA, Guilherme Pupe. ROBL FILHO, Ilton Norberto. CORREIA, Atalá. Estudos de Uma Sociedade Aberta. Belo Horizonte: Casa do Direito, 2025, p. 152, 153 e 154.

[5] Ibidem, p. 149.

[6] PIKETTY, Thomas. O Capital no Século XXI. Rio de Janeiro: Intrínseca, 2014.

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Adriana da Costa Fernandes. Advogada com expertise em Direito Público e em Direito Privado, com foco especial em Regulatório, Administrativo, Conatitucional e Ambiental, mas igualmente em Cível Estratégico, Consumidor e RELGOV, tendo atuado em mercados e segmentos relevantes, em grandes empresas, nacionais e multinacional, em associação setorial, em agências reguladoras, em escritórios AA e consultoria. Mestranda em Direito Constitucional, Pós-graduanda em Direito Civil, com MBA em Marketing, Especializações em Energia Elétrica, RELGOV, Processo Civil e Fundamentos da Arbitragem, além de contar com várias Certificações em instituições de renome em Legal, Finanças, Marketing, Business, Gestão e Liderança e Bioética.

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Adriana da Costa Fernandes

Leia também o artigo “Diálogo cooperativo internacional: avanços e retrocessos”:

Diálogo cooperativo internacional: avanços e retrocesso

Atualizado em 15.12.2025 às 17h28

Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt

Quem se lembra quando viajar de avião era chique, as mulheres iam de salto alto, e as refeições tinham talheres de aço, guardanapo de pano e vinhos caros? Como o valor do bilhete era proibitivo, possivelmente poucos se recordarão. Apenas a elite, quiçá, pois era a única a ter esse privilégio. O preço era único. Vendia-se um combo com 5 itens incluídos: transporte, serviços a bordo, escolha do assento, despacho de duas malas (à época, de 36kg cada, hoje, de 23kg) e a mala de mão dentro do avião. Não havia mala com rodinhas, mas sim carregador de bagagem nos aeroportos. O que mudou desta época para os dias de hoje, para além da extinção desta profissão? O que dizer acerca de discriminar preço neste segmento e do Projeto de Lei (PL) que tramita no Senado?

Para responder a essas perguntas vale lembrar que a nova fase da aviação civil começou nos anos 2000, quando surgiram, no mundo, as companhias low cost. Para ampliarem o número de passageiros, estas empresas passaram a cobrar em separado o serviço de despachado de malas e o de transporte. Foi o caso da britânica Flybe, em 2006, e de diversas outras (AirAsia, Ryanair, Wizz Air, Vueling, easyJet, Scoot etc.), tornando essa separação uma regra internacionalmente aceita. A consequência foi o acesso de mais pessoas ao serviço aéreo, devido à redução do preço do transporte. No Brasil, dos 5 serviços mencionados, a Resolução n^o400/ANAC de 13/dez/2016 permitiu a cobrança em separado da escolha antecipada do assento e das bagagens despachadas. No preço do transporte, assim, seguia incluindo os serviços a bordo, o assento indicado pela companhia e a bagagem de 10kg levada pelo passageiro na cabine.

Interessante notar que a indústria de malas, observando as transformações no setor, adequou-se à nova realidade, passando a fabricar malas com rodinhas, o que permitiu ao passageiro dispensar o carregador de bagagem. Joseph Shumpeter chamaria essa mudança de destruição criadora.

O despacho de bagagem, em particular, implica em custos relevantes: ter infraestrutura aeroportuária específica, mão de obra para manuseio, risco de extravio, seguros e combustível adicional decorrente do aumento de peso da aeronave. Cobrar separadamente permite às empresas maior transparência tarifária, melhor segmentação de clientes e o incentivo a comportamentos mais eficientes (como a redução do volume transportado). Esse é, aliás, um princípio geral, aplicável a qualquer outro tipo de serviço ofertado por uma empresa.

O argumento econômico central é o da discriminação de preços por tipo de consumidor (discriminação de preços de segundo grau). Neste caso, a empresa separa os consumidores por sua sensibilidade ao preço (elasticidade-preço) dos serviços ofertados, resultando numa precificação mais eficiente, pois cada passageiro passa a pagar pelo que efetivamente deseja consumir e o custo do serviço é rateado somente pelos que o usam. Em setores de alta concorrência e custos elevados, como o transporte aéreo, essa separação permite alinhar preços, custos e preferências individuais. Essa diferenciação, portanto, gera maior eficiência alocativa, aproximando o preço do custo de cada serviço, o que amplia o acesso ao transporte aéreo ao reduzir o preço de entrada.

Quando os serviços são vendidos em combo, em contrapartida, há subsídio cruzado. Por exemplo, passageiros que viajam apenas com bagagem de mão pagam por aqueles que despacham malas, pois os custos são compartilhados por todos. Ao desagregar os serviços, as companhias eliminam esse subsídio e permitem que consumidores mais econômicos – como viajantes de negócios, jovens ou pessoas com menor renda (i.e., passageiros mais elásticos ao preço) – paguem menos.

Além disso, a segmentação dos serviços deixa todos os agentes econômicos em situação igual ou melhor a de outrora: as companhias aéreas, com lucro igual ou maior; os passageiros-elite, com as mesmas possibilidades anteriores; e os novos clientes, com o regozijo de utilizar o transporte aéreo comercial. Os economistas chamam essa situação de Pareto improvement, que ocorre quando todos os partícipes ficam com bem-estar ao menos igual à situação anterior. A racionalidade econômica, assim, mostra que a política é adequada.

A precificação separada também estimula a diversidade na oferta de serviços. As companhias aéreas podem oferecer diferentes classes tarifárias, desde opções básicas, que atendem consumidores extremamente elásticos ao preço, até pacotes mais completos, para àqueles que preferem conveniência e conforto, mais inelásticos ao preço. No fim, os consumidores agradecem.

Essa política de preços, consequentemente, aumenta a demanda geral, o que também favorece a economia. Para além da visão microeconômica, assim, do ponto de vista macro, ao permitir que mais pessoas tenham acesso ao transporte aéreo, outros setores econômicos saem fortalecidos, tais como: turismo, serviços, eventos e comércio.

Dito isso, em outubro de 2025, a Gol, uma das três principais companhias aéreas brasileiras, anunciou que passaria a cobrar pela bagagem de mão, seguindo a regulação internacional, que apresenta ao consumidor um menu de serviços e tarifas associadas. A classe mais barata, por exemplo, daria acesso ao transporte e a uma pequena bagagem.

Talvez, em razão de uma comunicação truncada por parte da Gol, houve imediata reação. O presidente da Câmara dos Deputados, Hugo Motta, em 21/10/25 “pediu urgência” para o PL 5.041/25 (PL das bagagens), apresentado em 08/10/25 pelo dep. Da Vitória, que estabelece a gratuidade obrigatória de bagagem de mão ao passageiro aéreo. Pedir urgência significa permitir que o PL seja votado diretamente no Plenário, sem análise das comissões temáticas. Assim ocorreu e o PL foi aprovado. Pior: diversas emendas foram aceitas, inclusive a de voltar a gratuidade da bagagem despachada de 23kg. Hoje o PL se encontra no Senado, aguardando o despacho na Secretaria Legislativa, que designará um relator. O texto passará pela Comissão de Infraestrutura ou de Assuntos Econômicos antes de ser votado no Plenário do Senado. É o momento, portanto, de esclarecer aos parlamentares de que o PL vai ao encontro dos interesses dos brasileiros.

Cobrar a passagem aérea segmentada em serviços não é apenas uma prática comercial internacionalmente estabelecida, mas também uma escolha baseada em eficiência econômica. Trata-se de um arranjo que corrige distorções, amplia possibilidades de escolha e fortalece a concorrência, tornando o transporte aéreo mais acessível e sustentável no longo prazo.  Países que adotaram esse modelo experimentaram expansão de rotas regionais e maior conectividade entre cidades menores, o que contribuiu para a integração e dinâmica econômica.

Num país de dimensões continentais, como o Brasil, desta forma, mais pessoas passariam a viajar, com efeitos amplamente positivos. Diante do exposto, recomenda-se, respeitosamente, ao Senado o arquivamento do PL 5.041/25.

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Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt. Ex-conselheira CADE, ex-secretária adjunta Seae/MF, ex-secretária da economia de Goiás. Doutora em Economia pela EPGE/FGV, visiting scholar por Columbia, presidente da MSgas e presidente da ABDE

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Cristiane Alkmin Junqueira Schmidt