Os Textos para Discussão da WebAdvocacy é uma série de textos técnico-científicos nas áreas de direito e economia, que visa a ampliar a discussão acadêmica em torno dos temas de defesa da concorrência, regulação econômica, comércio internacional, direito econômico, direito tributário, entre outros.

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Ficha catalográfica

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Voos regulares por pequenas aeronaves

Raul Sandoval Cerqueira

Cicero Rodrigues de Melo Filho

Flavia Martins de Farias

Luiz Carlos Avellar Jr

Roberta De Roode Torres

Introdução

A INFRA S.A. realizou tomada de subsídios por meio de formulário eletrônico e contato telefônico com operadores de serviços aéreos de menor porte que operam sob o regulamento RBAC 135 – Operações de transporte aéreo público com aviões com configuração máxima certificada de assentos para passageiros de até 19 assentos e capacidade máxima de carga paga de até 3.400 kg (7.500 lb), ou helicópteros – os chamados operadores de táxi aéreo.

A tomada de subsídios foi realizada para identificar as possíveis barreiras à operação 135 em voos regulares com venda de assentos, considerando aspectos inerentes ao modelo de negócios, aeronaves, locais de operação, recursos necessários à operação, infraestrutura, mercado e demanda, dificuldades regulatórias e operacionais, custo dos combustíveis, tributos, direitos dos passageiros e, por fim, regras de segurança no embarque e desembarque.

Apenas operadores com mais de uma aeronave foram consultados, resultando em um universo de 91 operadores. Desse universo, 11 respostas válidas foram registradas com importantes achados em relação ao tema das operações aéreas regionais.

Ressalta-se que a segurança é fator vital para as operações aéreas e, ao se buscar conhecer barreiras e entraves para operações 135 regulares com venda de assentos, o objetivo é fomentar a integração desse serviço em um país continental com mais de 210 milhões de habitantes (IBGE, 2025), mantido o rigor necessário nos aspectos de certificação e fiscalização de serviços aéreos, segurança operacional (safety) e segurança contra atos ilícitos (security) inerentes a esses serviços.

1 Referencial e contextualização

Os elementos que constituem o sistema de transporte aéreo nacional seguem em constante evolução.

A estruturação do setor de transporte aéreo no Brasil remonta a 1941, com a criação do Ministério da Aeronáutica pelo Decreto-Lei nº 2.961. Desde então, a regulação do setor passou por transformações significativas, acompanhando a evolução do cenário econômico e institucional do país.

Diante desse cenário, destaca-se o Decreto nº 99.1779/1990, fundamentado no princípio constitucional da liberdade individual, com a finalidade de fortalecer a iniciativa privada, revogando restrições a rotas e tarifas, seguindo pela reorganização institucional do setor com a criação da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), em 2005 (Lei n°11.182/2005) e em 2011 com a criação da SAC (Lei nº 12.462/2011).

Recentemente, mudanças normativas permitiram aos operadores regidos pelo RBAC 135 a operação de voos regulares com aeronaves de até 19 assentos. Inicialmente, a Resolução ANAC nº 526/2019 introduziu essas mudanças, as quais foram definitivamente implementadas, em sua forma atual, pela Resolução ANAC nº 700/2023.

A Resolução ANAC nº 700, de 24 de janeiro de 2023, oficializou a permissão definitiva para a venda avulsa de assentos em operações de táxi-aéreo, entre outras medidas, destacam-se os principais pontos:

• Venda Individual de Lugares: Torna permanente a autorização para que empresas de táxi-aéreo comercializem assentos individualmente, em vez de apenas o fretamento da aeronave completa.
• Revogação de Limitações: Revoga os artigos 6º e 8º da anterior Resolução nº 576/2020, removendo caraterísticas de “projeto experimental” e consolidando a modalidade no mercado.
• Objetivo de Mercado: Visa impulsionar novos modelos de negócio e aumentar a acessibilidade ao transporte aéreo em regiões menos atendidas pela aviação comercial regular.

Contudo, a expectativa de que parte expressiva das empresas de Táxi Aéreo passasse a realizar operação de transporte aéreo regular com venda de assentos não se concretizou.

Das 146 empresas existentes (Brasil, 2025) que detêm frotas operadas sob esse regulamento, atualmente apenas 2 constam com registros no sistema SIROS (Brasil A. N., 2025) com tais operações.

Essa condição suscitou o questionamento que fundamentou a realização desse trabalho:

“Quais os fatores são barreiras à operação de voos regulares com venda de assentos por aeronaves RBAC 135?”

2 Metodologia

2.1 Universo da pesquisa

A totalidade das empresas operadoras RBAC 135 foi identificada diretamente no site da ANAC (Brasil A. N.–A., 2025).

Em seguida, estabeleceram-se critérios de elegibilidade para a pesquisa, considerando o objetivo a ser alcançado, a fim de limitar o universo apenas àquelas que apresentassem condições mínimas de operar rotas regulares com venda de assentos, de forma sintética:

• expurgadas as empresas que constavam no Registro Aeronáutico Brasileiro com o Tipo de pouso “Helicóptero” ou que só dispunham de helicópteros em sua frota.
• expurgadas as empresas que detinham apenas aeronaves de mais de 19 assentos ou menos de 5 assentos.
• mantidas apenas as empresas que dispunham de aeronaves com validade e sem cancelamento no RAB.

Isso limitou o universo da pesquisa a 91 empresas, as quais respondem por uma frota informada total de 393 aeronaves.

2.2 Elaboração do questionário

2.2.1 Caracterização

As questões iniciais, de 1 a 5, foram elaboradas com vistas a caracterizar a empresa, em termos de sua frota, possíveis restrições de infraestrutura para operar, regiões do país em que opera e os objetivos empresariais atuais ou de curto prazo.

2.2.2 Hipóteses

Por meio de painel de especialistas (Nogueira & Fuscaldi, 2018), foram apontadas hipóteses com potencial para responder à questão proposta, as quais foram os fundamentos para todo o questionário construído (Hill & Hill, 1998). As hipóteses consideradas foram:

• Recursos – Indisponibilidade de pessoal qualificado: pilotos, tripulantes e mecânicos;
• Infraestrutura – Deficitária ou inadequada nos aeroportos de pequeno porte;
• Mercado – Demanda insuficiente ou desconhecida, custos operacionais elevados, dificuldade de venda de passagens no varejo;
• Operacionais – Direito dos passageiros, meteorologia, segurança;
• Regulatórias – Custos regulatórios para atender aos requisitos de aeronaves, pilotos, tripulantes, tarifas.

Para as questões de 6 a 10, utilizou-se a abordagem de questão com múltiplos itens onde o respondente poderia escolher 1 ou mais itens e, ainda, acrescentar um item a ser descrito por ele.

Já a questão número 11, subdividida de 11.1 a 11.5, foi elaborada usando-se a metodologia de escala tipo Likert, com o emprego de 5 possíveis respostas variando de “Discordo totalmente” a “Concordo totalmente” com a afirmação do título da questão. Tal abordagem permitiu reiterar itens anteriormente respondidos e captar a intensidade da opinião. Ainda, o uso de 5 possíveis respostas permitiu a posição de neutralidade, sem forçar a escolha.

Por fim, a questão 12 oportunizou mais uma vez ao respondente, o posicionamento livre sobre o tema, com um comentário final.

É importante destacar que as perguntas abertas visavam a captação de possíveis hipóteses não apontadas pelo painel de especialistas.

2.3 Aplicação do questionário

O questionário foi implementado no sistema GoogleForms, possibilitando preenchimento e resposta on-line, o que permitiu a coleta direta dos dados informados.

Em seguida, foi divulgado na imprensa, tendo sido repercutido em vários veículos de comunicação de ampla distribuição do setor. A equipe realizou campanhas de contatos com os respondentes reiterando a importância da pesquisa para o setor.

Todas as 91 empresas do universo pesquisado foram contatadas no período120 dias a partir da divulgação inicial ocorrida em 18 de agosto de 2025.

3 Respostas ao questionário

3.1 Número de respostas recebidas

Do total de 91 respostas esperadas, foram recebidas 11 respostas. Essa condição não permite eliminar ou confirmar plenamente as hipóteses levantadas, entretanto traz rica coleção de dados que reforçam ou enfraquecem tais hipóteses.

3.2 Conteúdo das respostas recebidas

3.2.1 Identificação da empresa

3.2.1.1 Questão aplicada

A questão 1 solicitava a informação do CNPJ do respondente, a fim de proporcionar condição de verificação de validade da sua resposta, com o compromisso de manter sigilo para não identificação dos respondentes conforme orientado no próprio formulário.

3.2.1.2 Respostas obtidas

Todas as 11 respostas recebidas foram confirmadas como válidas nesse critério.

3.2.2 Frota operacional

3.2.2.1 Questão aplicada

Informações sobre a frota operacional foram solicitadas na questão 2 e seus subitens, sendo:

“2. Frota operacional sob RBAC 135 com 5 ou mais assentos. (Informe a seguir a quantidade de aeronaves com 5 ou mais assentos por categoria)”

3.2.2.2 Respostas obtidas

Cada um dos respondentes buscou informar de forma sintética a frota disponível, segue na Tabela 1 a frota informada.

Tabela 1 Frota informada

Tipo de aeronave	Quantidade informada
Monomotor turboélice (ex.: Caravan)	33
Bimotor turboélice (ex. King air C90)	25
Jatos (ex.: Phenon 100/300)	12
Outros tipos	5
Frota dos respondentes	75

Além das aeronaves Cessna 208B capazes de acomodar até 10 passageiros, os respondentes relatam a disponibilidade de outras aeronaves com capacidade para 6 ou mais passageiros, tais como as aeronaves Cessna C90 A, C402, King Air, Super King Air e os jatos Learjet 45, Global express, Phenon e GulfStream.

3.2.3 Modelo de negócios

3.2.3.1 Questões aplicadas

As questões 3, 4 e 5 endereçaram aspectos relativos ao modelo de negócios da empresa, sendo:

• “3.  Tipo de pista de pouso e decolagem utilizada nas operações RBAC 135 (Selecione a opção que melhor representa as pistas utilizadas):”
• “4. Regiões de operação (Marque as regiões onde realiza operações RBAC 135):”
• “5.  Objetivos atuais ou de curto prazo (Selecione os serviços realizados ou planejados):”

3.2.3.2 Respostas obtidas

A maioria dos respondentes (73%) informa que opera em pistas públicas ou privadas pavimentadas (Figura 1).

Figura 1 Tipo de pista em que informaram operar os respondentes

63,6% dos respondentes operam no país todo e a região mais atendida por eles é a região Norte, com 90,9% dos respondentes (Figura 2).

Figura 2 Região do país em que operam os respondentes

Todos os respondentes afirmam que operam transporte de passageiros sob demanda. Apenas 4 respondentes possuem objetivo atual ou de curto prazo de operar voos regulares de passageiros com venda de assentos. Um dos respondentes informou atuar no ramo de Artigos perigosos (Figura 3).

Figura 3 Objetivos atuais ou de curto prazo dos respondentes

3.2.4 Dificuldades para operar voos regulares com venda de assentos

3.2.4.1 Questões aplicadas

Endereçando as hipóteses propostas, foram aplicadas as seguintes questões:

• “6.  Dificuldades relacionadas a recursos – Quais recursos representam entraves para operações regulares com venda de assentos?”
• “7.  Dificuldades relacionadas à infraestrutura – Quais aspectos de infraestrutura estão ruins e prejudicam as operações regulares com venda de assentos?”
• “8.  Dificuldades relacionadas ao mercado – Quais fatores de mercado impactam negativamente o transporte regular de passageiros com venda de assentos?”
• “9.  Dificuldades operacionais – Quais aspectos operacionais representam entraves ao transporte regular de passageiros com venda de assentos?”
• “10.  Dificuldades regulatórias – Quais aspectos regulatórios representam entrave para o transporte regular de passageiros com venda de assentos?”

3.2.4.2 Respostas obtidas

A disponibilidade de mecânicos, de tripulação e de aeronaves foi indicada como entrave para operação regular com venda de assentos (Figura 4).

Destaca-se a importância da opção “Outro”, a qual permitiu a resposta aberta e resultou na coleta das seguintes observações:

• “Alto valor de tarifas de pouso e decolagem, alto valor para acionamento de balizamento, atendimento e auxílio rádio, valor absurdamente altos para entrada de ambulâncias e vans. Falta de controle sobre os valores de tarifas praticados pelos aeroportos, principalmente os privatizados”.
• “A operação sob demanda exige alta flexibilidade e disponibilidade de pessoal técnico e sistemas”.
• “Peças, mecânicos, oficina, manutenção em pátio”.
• “Burocracia da ANAC”.
• “Dificuldades comerciais – preço da passagem superior ao poder de compra da população”.

Figura 4 Dificuldades relacionadas a recursos

73% dos respondentes pontuam que as pistas e pátios, os sistemas de navegação e a disponibilidade de combustíveis são os principais fatores ligados à infraestrutura e que prejudicam as operações (Figura 5). Na opção “Outro” foram feitos os seguintes registros:

• “A operação em aeródromos menores pode apresentar limitações de infraestrutura”.
• “Alguém aí em Brasília já perguntou quantos postos de gasolina AVGÁS tem no estado do Amazonas?? Somente 1 (um)”.
• “Cercas e procedimentos IFR”.

Figura 5 Dificuldades relacionadas a infraestrutura

90% dos respondentes apontam os custos elevados e 82% a dificuldade de venda de passagens como entraves ao voo regular com venda de assentos. 74% dos operadores indicam baixa demanda como um problema a operação regular com venda de assentos (Figura 6). Na opção “Outro” houve os seguintes registros:

• “O modelo sob demanda enfrenta os desafios de escala e acesso ao público em geral”.
• “Dificuldade de vendas remotas principalmente”.

Figura 6 Dificuldades relacionadas ao mercado

64% dos respondentes apontam as exigências de órgãos públicos, seguida de 55% dos respondentes apontando as regras de segurança das operações e 46% indicando as condições meteorológicas como questões que representam entraves ao voo regular com venda de assentos (Figura 7). Na opção “Outro”, tem-se os registros:

• “Muita exigência de fiscalização da ANAC e interdição com frequência de aeronaves, impossível trabalhar, muita perseguição”.
• “Atender às resoluções 400 e 280 da ANAC”.

Figura 7 Dificuldades operacionais

73% dos respondentes indicam os altos custos para cumprir as exigências em solo, manter as aeronaves regulares, manter a tripulação regular e manter as certificações e autorizações como entrave às operações regulares com venda de assentos (Figura 8). Foram registrados na opção “Outro”:

• “Falta apoio dos órgãos e tarifa muito alta”.
• “Tarifas aeroportuárias muito alto para pequenas aeronaves como um todo”.
• “Não há dificuldades regulatórias significativas”.

Figura 8 Dificuldades regulatórias

3.2.5 Avaliação dos fatores por escala de intensidade

3.2.5.1 Questões aplicadas

A fim de complementar as respostas anteriormente fornecidas e, como mencionado, obter informação acerca da importância do fator, foi elaborada a questão 11 e seus subitens 11.1 a 11.5, como segue:

“11. Avaliação de possíveis barreiras ao transporte regular de passageiros com venda de assentos (escala de 1 a 5)

11.1. “Direitos dos passageiros e judicialização são barreiras”

11.2. “Regras de segurança no embarque/desembarque são barreiras”

11.3. “O custo dos combustíveis é uma barreira.”

11.4. “Baixa demanda é uma barreira”.

11.5. “Impostos são uma barreira.”

3.2.5.2 Respostas obtidas

As respostas recebidas apontam as questões de Direitos dos passageiros e regras de segurança no embarque e desembarque como problemas para a realização de voos regulares com venda de assentos, entretanto observa-se que os respondentes não indicaram o grau máximo para esses itens, o que o ocorreu nos demais itens. Esses itens abordados nas questões 11.1 e 11.2 respectivamente (Figura 9 e Figura 10).

Figura 9 Avaliação de importância: Direitos dos passageiros

Figura 10 Avaliação de importância: Regras de segurança no embarque/desembarque

Por sua vez, 100% dos operadores indicam custo dos combustíveis como problema. (Figura 11)

Figura 11 Avaliação de importância: Custo dos combustíveis

A baixa demanda é outro fator apontado como barreira significativa pela maioria dos respondentes (Figura 12).

Figura 12  Avaliação de importância: Baixa demanda

E os tributos também são apontados como barreira significativa (Figura 13)

Figura 13 Avaliação de importância: Impostos

3.2.6 Captação de outras hipóteses ou direcionamentos dos respondentes

3.2.6.1 Questão aplicada

A última questão é de resposta aberta, para que comentários livres fossem apresentados, considerando já estar o respondente contextualizado por toda a pesquisa previamente respondida. A questão é como segue:

“12. Comentário final

Na sua opinião, o que seria necessário e suficiente para viabilizar operações regulares de transporte de passageiros com venda de assentos?”

3.2.6.2 Respostas obtidas

Importantes comentários foram apresentados e serão abaixo colecionados por tema:

Mercado e Operação

• “O necessário e suficiente para viabilizar operações regulares com venda de assentos deve se basear em três pontos: qualificação de tripulantes, condições técnicas da aeronave e processos regulatórios simplificados.”
• “O grande problema do transporte regular com a venda de assentos é que se tem um custo operacional X. Para fazer frente a esses custos o valor por assento de uma aeronave de 6 lugares por exemplo é muito alto e quando não se vende todos os assentos ou não se tem a certeza da venda de todos os assentos, o risco do investimento é muito alto, fazendo com que esse nicho não seja atrativo para as empresas operadoras no RBAC 135”.

Impostos e Infraestrutura

• “Redução de impostos, disponibilidade de combustível nos aeroportos, Pista com maiores extensões (1800m ou mais)”.

Proposta de simplificação regulatória:

• “A comprovação de proficiência de pilotos e manutenção da aeronavegabilidade já garante os requisitos de segurança operacional. Não faz sentido abrir múltiplos processos paralelos na ANAC para habilitar operações que já são previstas na certificação da aeronave (ex.: voos internacionais em jatos executivos certificados e equipados)”.
• “Uma unificação e racionalização dos processos seria suficiente para assegurar segurança e, ao mesmo tempo, reduzir burocracias redundantes, mantendo o foco no que realmente importa: a conformidade técnica e a segurança de voo”.
• “Só queremos que a ANAC deixe a gente trabalhar, estamos trabalhando com medo e o tempo todo se escondendo para não ser interpelado pela ANAC, se e que alguém nos houve aí em cima do alto escalão”.
• “ANAC não interferir nas operações (muito grave), emitir bloco de notas fiscais para recolher impostos para cada vôo ou semanal ou mensal, ou notas digitais”.
• “Políticas menos restritivas para empresas homologadas e fiscalização contra o transporte regular e compartilhamento”.

Programa de incentivo

• “Seria necessário um programa de incentivo à aviação regional, com subsídios para combustível e redução de impostos”.
• “Incentivos fiscais e subsídios para empresas regionais, talvez uma possível flexibilização para operações de pequeno porte sob RBAC 135”.
• “A dificuldade maior é o risco de investir em uma operação que não dê retorno. Se o Estado se dispuser a assumir parte desse risco, bancando uma ocupação mínima da aeronave que permita ao menos evitar prejuízos, a aviação regional se torna viável”.

Comentários amplos

• “Investimentos em infraestrutura aeroportuária em regiões remotas, sistemas informatizados acessíveis pra gestão de vendas e reservas, torna mais fácil o acesso com a demanda, além de políticas públicas que promovam a aviação regional como alternativa ao transporte terrestre (normalmente mais comum e de fácil acesso)”.
• “Como responsável pela # EMPRESA #, vejo que entre os grandes gargalos temos o alto custo das operações como um todo, isso quando comparado com a renda do brasileiro médio é uma barreira de acesso ao transporte aéreo. Quanto menor o avião (característica dos taxis-aéreos) maior o custo unitário do assento, isso acaba impactando a demanda. Somado a isso, dificuldades com logística de combustível e o péssimo estado do lado ar da maioria dos aeroportos brasileiros e sua deficiência latente de falta de procedimentos IFR piora o cenário. Também gostaria de chamar a atenção a verdadeira máfia que surgiu com o advento das empresas EPTA a prestação de serviço, chegando a cobrar valores como 2500,00 para um atendimento de uma aeronave. É completamente inviável e sem nexo algum. O que se tem hoje é mafioso e limita as empresas aéreas. O assunto é longo, minha sugestão principal é fazer um grande evento em Brasília para debatermos sobre o transporte aéreo”.

4 Análise

4.1 Características das empresas

As empresas respondentes abrangem uma frota de 75 aeronaves, o que corresponde a 19% da frota total das empresas escopo da pesquisa. A maioria dessas empresas opera em todo o território nacional e em pistas públicas ou privadas, pavimentadas ou não. Menos da metade dos respondentes tem objetivo atual ou de curto prazo de operar voos regulares de passageiros.

5.2 Hipóteses iniciais

No tocante às hipóteses propostas inicialmente como possíveis barreiras à operação regular por operadores 135, as respostas recebidas reforçam as seguintes hipóteses:

• Pouca disponibilidade de recursos, tais como mão de obra especializada de Mecânicos, Tripulação e Pilotos, bem como a pouca disponibilidade de aeronaves;
• Infraestrutura deficitária nos aeroportos de pequeno porte, em especial no que diz respeito a pista e pátios, abastecimento de combustíveis e sistemas de navegação e comunicação;
• Questões inerentes ao mercado, em especial, os custos operacionais elevados e a dificuldade de venda;
• Requisitos e encargos operacionais, com destaque às exigências dos órgãos públicos;
• Custos regulatórios altos para manter a certificação, a tripulação e as aeronaves.

É interessante observar que todos os respondentes, na questão em escala de significância, classificaram o custo dos combustíveis como item relevante.

Embora de forma um pouco diferente da questão direta, na questão em escala de significância sobre a baixa demanda ser um fator relevante, a maioria aponta que sim, é uma barreira a essas operações.

Somando-se ao apontamento acerca dos custos operacionais, a maioria aponta na escala de relevância que os impostos são uma barreira também.

Por outro lado, as respostas recebidas enfraquecem hipóteses no sentido de que não seriam grandes problemas a este tipo de operação os seguintes fatores:

• Disponibilidade de equipes de solo;
• Infraestrutura de terminais de passageiros e serviços de atendimento;
• O conhecimento da demanda e a competição com o transporte terrestre ou com as grandes companhias de transporte aéreo;
• Demandas relacionadas a direitos dos passageiros e segurança contra atos ilícitos.

Quanto a direitos dos passageiros, a resposta em escala de significância reforça o entendimento de que não seria um fator preponderante, não havendo nenhuma resposta de grau “5”, ou seja, “concordo totalmente” e a maioria das respostas foi na opção 3, “Neutro”, ou 4 “concordo parcialmente”.

De maneira similar, se tem a resposta em escala de significância para as regras de segurança no embarque/desembarque, sendo a maioria das respostas na opção “3” (neutro) e o restante abaixo de “3”, com exceção de uma resposta de grau “5”.

5.3 Novas hipóteses apontadas por respondentes

As respostas abertas não apresentaram hipóteses novas, porém complementaram e detalharam as hipóteses iniciais, de forma interessante, cabendo destacar:

Infraestrutura:

• Há um apontamento específico sobre a escassez de postos de abastecimento de AVGAS no estado do Amazonas. Dificuldades com cercas e elementos para procedimentos IFR. Necessidade de pistas mais extensas, a partir de 1800m.

Mercado:

• Há apontamentos quanto aos altos custos de tarifas de pouso e decolagem, acionamento de balizamento, atendimento e auxílio rádio, EPTA e entrada de ambulâncias e vans nos aeroportos.
• Risco financeiro da operação de aeronaves de poucos assentos.
• Sugestão de programa de incentivo com flexibilização de requisitos, subsídios e redução de impostos. Sugestão de sistema informatizado acessível para a gestão de vendas e reservas

Custos regulatórios:

• Sobreposição de processos regulatórios referentes a aeronavegabilidade e operações.

5.4 Consolidação e endereçamento dos apontamentos

4.4.1 Entraves à operação

Primeiramente cabe comentário a respeito das características das empresas, observam-se indícios de que a migração de um operador de táxi aéreo para o mercado de aviação regular mostra-se como um possível entrave.

Tais operadores não disporiam dos recursos para mapeamento de demanda, precificação e venda tão avançados como operadores aéreos tradicionais.

Nota-se a percepção de que o risco de oferta de assentos superior à demanda seria muito alto no caso das pequenas aeronaves.

As dificuldades informadas para a operação regular com venda de assentos passam por fatores como demanda desconhecida, custos de combustíveis, custos regulatórios e tributos, mas também abrangem questões como disponibilidade de tripulantes, mecânicos e dificuldade de venda.

4.4.2 Hipóteses para encaminhamento de soluções

As operações de transporte regular de passageiros com venda de assentos por aeronaves menores, em especial as abrangidas pelo RBAC 135, poderiam ser um importante complemento à matriz aérea nacional, transportando passageiros, de forma viável, em localidades atualmente não alcançadas pela dinâmica operacional das companhias aéreas que operam no país.

Entretanto, diversos são os fatores considerados como entraves para essas operações, como apresentado anteriormente.

Parte dos respondentes aponta que um programa de incentivos seria necessário para viabilizar essas operações, em conjunto com simplificação de procedimentos, redução de custos e redução de tributos.

É de conhecimento geral que soluções como programa de incentivos são utilizadas em outros países, como forma de prover o transporte aéreo a localidades não alcançadas pela operação comercial, como exemplificado na Tabela 2.

Tabela 2 Programas de incentivo às rotas regionais em outros países

País	Nome do Programa	Principais Características	Referência Legal (Início)
Estados Unidos	Essential Air Service (EAS)	Fornece subsídios para garantir o serviço aéreo comercial regular em pequenas comunidades que, de outra forma, não o teriam.	Deregulation Act of 1978 (Lei de Desregulamentação de 1978)
Índia	Regional Connectivity Scheme (RCS) – UDAN (Ude Desh Ka Aam Naagrik)	Conecta aeroportos subatendidos/não atendidos por meio de incentivos financeiros, tornando as viagens aéreas acessíveis. Inclui subsídios de Viability Gap Funding (VGF) e concessões de tarifas.	Regional Connectivity Scheme (RCS) Notification (Dezembro de 2016)
Austrália	Remote Aviation Access Programme (RAAP)	Apoia a aviação remota onde não é comercialmente viável, mas é essencial (serviços de saúde, transporte de carga e passageiros). Consiste em subprogramas como RASS e RAU.	Documentação oficial do programa (RASS Guidelines)
Canadá	Airports Capital Assistance Program (ACAP)	Fornece fundos federais para ajudar aeroportos elegíveis a financiar projetos de capital para manter e melhorar a segurança, como pistas e equipamentos de combate a incêndio.	Transport Canada Regulations

O sistema do transporte aéreo nacional está estruturado de tal forma que propicia ambiente para a introdução de medidas regulatórias de incentivo ao mercado, considerando meios diversos, podendo endereçar especificamente os pontos de dificuldades a serem sanadas.

Tomando-se como referência a metodologia de análise de riscos, geralmente utilizada em contratos de concessão, avaliou-se, de forma preliminar, um conjunto de medidas com a finalidade de incentivar a operação pretendida, endereçando os entraves e dificuldades anteriormente apontados.

Essa análise foi construída visando a operação em rotas de menor demanda atualmente não atendidas pelo mercado de aviação comercial regular e seu resultado encontra-se na Tabela 3.

Tabela 3 Matriz de riscos: Operações regulares com venda de assentos por pequenas aeronaves

Risco	Responsabilidade	Medida proposta
Novos entrantes e aumento excessivo da oferta de assentos	Estado	Acesso limitado ao programa de fomento. Acesso limitado à rota aérea inclusa no programa.
Dificuldade na precificação	Estado e operador	Regulação de tarifas nas rotas inclusas no programa. Utilização de metodologia de precificação baseada em custos. Vedação à utilização de precificação dinâmica.
Venda a varejo e consolidação de passageiros	Estado	Agência terceirizada, responsável pela venda dos assentos para todo o programa.
Demanda	Estado e operador	Compensação para suportar risco de demanda em percentual a ser estabelecido. Sincronizar voos com as operações regulares dos hubs regionais.
Meteorologia	Estado e operador	Compensação para suportar dias de operação inviável a ser definido por rota.
Infraestrutura de suporte a tripulantes e passageiros	Estado e Operador	Convênio com infraestrutura local para redução de custos incorridos no suporte a passageiros e tripulantes.
Direitos dos passageiros	Estado e Operador	Seguro com cobertura para danos incorridos por passageiros.
Custo de insumos necessários à operação: Combustíveis, lubrificantes e demais consumíveis utilizados rotineiramente na operação.	Estado e Operador	Reajuste tarifário mediante aumento de custos dos insumos. Aquisição centralizada de suprimentos para o programa.
Efeitos adversos de variação cambial	Estado e Operador	Reajuste tarifário mediante aumento de custos dos insumos. Aquisição centralizada de suprimentos para o programa. Financiamento facilitado para a aquisição de aeronaves e peças.
Altos investimentos em aeronaves	Estado e Operador	Financiamento facilitado para a aquisição de aeronaves e peças.
Equipamentos, peças de reposição e demais recursos para operação	Operador	Financiamento facilitado para a aquisição de aeronaves e peças.
Segurança da aviação contra atos ilícitos	Operador
Segurança operacional da aviação	Operador
Regulação federal da aviação civil	Operador
Disponibilidade de tripulantes e equipes de solo	Operador

Elaboração própria.

Por fim, tendo em vista a nova dinâmica federativa da tributação, imposta pela Reforma Tributária, a qual impacta diretamente na concessão de benefícios fiscais estaduais, adotar mecanismos de incentivos fiscais poderá resultar em programa de caráter efêmero, por isso sugere-se a priorização de outras formas de incentivo.

Conclusões

Tem-se a ciência de que uma investigação mais ampla seria o ideal para se ter conclusões específicas e confirmação ou negação de hipóteses acerca das barreiras à operação 135 em voos regulares com venda de assentos, todavia as informações coletadas nesta tomada de subsídios permitiram entendimentos preliminares e que podem contribuir ao direcionamento de políticas públicas para o setor.

A identificação de possíveis fatores impeditivos à operação regular por operadores de táxi aéreo propiciou o desenvolvimento de propostas preliminares de soluções regulatórias que poderiam se somar em um programa com vistas a implementação das operações, o que se encontra sumarizado na Tabela 3.

Espera-se que essa análise preliminar contribua para o debate acerca da regulação do transporte aéreo no que diz respeito às rotas de menor demanda, as quais respondem por grande parte dos voos regionais. Tais rotas constituem o desafio a ser enfrentado para se ampliar a abrangência da malha aérea e prover transporte aéreo a regiões que muito se beneficiariam deste modo.

Propostas para novos estudos no tema

Muitas são as questões ainda não respondidas acerca do transporte aéreo regional nas rotas aéreas que margeiam as grandes rotas-tronco, cada passo na direção de se determinar medidas que fomentem essas operações é um importante insumo para o crescimento da malha aérea nacional.

Dentre essas possibilidades, citam-se:

• O emprego de simulações computacionais nas rotas nos diversos mercados que compõem a aviação regional não atendida pelas operações tradicionais com vistas a realizar estudos econômicos complementares e modelar cenários com diferentes combinações de medidas possíveis.
• Estudo da estrutura de custos operacionais relacionados às operações de rotas regionais com pequenas aeronaves, a possibilidade de geração de receitas e o impacto de medidas regulatórias sobre os resultados dessas operações.
• Realização de pesquisas com amostras ampliadas e análise comparativa internacional.

Referências bibliográficas

(Brasil), A. N. (2019). Resolução nº 526, de 6 de agosto de 2019. Aprova emendas aos Regulamentos Brasileiros da Aviação Civil nos 01, 119, 121 e 135. . Diário Oficial da União.

(Brasil), A. N. (2023). Resolução nº 700, de 2023. Dispõe sobre requisitos operacionais e de segurança para transporte aéreo. . Diário Oficial da União.

(Brasil), A. N. (2025). Regulamento Brasileiro da Aviação Civil – RBAC nº 135. Operações de transporte aéreo público com aviões de até 19 assentos e helicópteros. . Diário Oficial da União.

Brasil. (1941). Decreto-Lei nº3.300, de 6 de junho de 1941. Dispõe sobre a organização da aviação civil no Brasil. Diário Oficial da União, Seção 1, n.129, p.1.

Brasil. (1990). Decreto nº 99.1779, de 1990. Regulamenta dispositivos relativos à aviação civil. Diário Oficial da União, Seção1, n. 33, p.2.

Brasil. (2005). Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005. Cria a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Seção 1, n. 186, p.1.

Brasil, A. N. (03 de 07 de 2025). Sistema SIROS. Fonte: SIROS – Sistema de Registro de Operações: https://siros.anac.gov.br/SIROS/view/registro/frmConsultaVoos

Brasil, A. N.–A. (03 de 07 de 2025). ANAC. Fonte: Empresas aéreas 135 – Especificações Operativas: https://www.gov.br/anac/pt-br/assuntos /regulados/empresas-aereas/especificacoes-operativas/rbac-135-taxi-aereo

Hill, M. M., & Hill, A. (1998). A construção de um questionário. Dinâmia. Centro de Estudos sobre a Mudança Socioeconômica. Fundação para Ciência e Tecnologia – FCT.

Nogueira, V. G., & Fuscaldi, K. d. (2018). Painel de especialistas e Delphi: Métodos complementares na elaboração de estudos de futuro. Guia Orientador. Brasília, DF: Embrapa.

Os Textos para Discussão da WebAdvocacy é uma série de textos técnico-científicos nas áreas de direito e economia, que visa a ampliar a discussão acadêmica em torno dos temas de defesa da concorrência, regulação econômica, comércio internacional, direito econômico, direito tributário, entre outros.

Os textos para discussão da WebAdvocacy estão disponíveis para leitura na plataforma no link: Textos para Discussão.

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Corpo editorial

Editor:

Elvino de Carvalho Mendonça

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Eduardo Molan Gaban – Doutor em direito

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Ficha catalográfica

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da WebAdvocacy – Direito e Economia.

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Inteligência artificial e a democratização do direito: o papel do Prompt Engineering na tradução do juridiquês

Herval Madeira Forny e Lorenzo Martins Pompílio da Hora

Resumo

A linguagem jurídica, tradicionalmente caracterizada pela alta complexidade técnica e pelo uso do “juridiquês”, representa uma barreira significativa ao acesso à justiça e à compreensão do Direito pela sociedade civil. Com a ascensão da Inteligência Artificial Generativa e dos Modelos de Linguagem de Grande Escala (LLMs), surgem novas possibilidades para a democratização da informação jurídica. O presente artigo analisa o papel do Prompt Engineering (Engenharia de Comandos) como ferramenta mediadora na simplificação da escrita jurídica, visando torná-la acessível ao público leigo sem prejuízo ao rigor científico. A metodologia adotada consiste em uma pesquisa exploratória de natureza qualitativa, baseada em revisão bibliográfica e análise documental, com foco na eficácia de técnicas como Chain-of-Thought (Cadeia de Pensamento) e Few-shot Prompting. Os resultados indicam que, embora a IA funcione como um “exosqueleto cognitivo” capaz de traduzir termos herméticos, a qualidade da entrega está intrinsecamente ligada à estruturação do comando (princípio GIGO^[1]) e à supervisão crítica humana para mitigar riscos de alucinações e vieses. Conclui-se que a aplicação estratégica do Prompt Engineering promove a transparência e a inclusão linguística, fortalecendo a atuação de advogados e profissionais liberais na era da advocacia 4.0.
Palavras-chave: Inteligência Artificial. Prompt Engineering. Juridiquês. Acessibilidade Jurídica. Modelos de Linguagem (LLMs).
 

Abstract

Legal language, traditionally characterized by high technical complexity and “legalese,” represents a significant barrier to access to justice and the understanding of Law by civil society. With the rise of Generative Artificial Intelligence and Large Language Models (LLMs), new possibilities for the democratization of legal information emerge. This article analyzes the role of Prompt Engineering as a mediating tool in simplifying legal writing, aiming to make it accessible to the lay public without compromising scientific rigor. The adopted methodology consists of qualitative exploratory research, based on bibliographic review and documentary analysis, focusing on the effectiveness of techniques such as Chain-of-Thought and Few-shot Prompting. The results indicate that, although AI acts as a “cognitive exoskeleton” capable of translating hermetic terms, the quality of the output is intrinsically linked to the command structuring (GIGO principle) and critical human supervision to mitigate risks of hallucinations and biases. It is concluded that the strategic application of Prompt Engineering promotes transparency and linguistic inclusion, strengthening the performance of lawyers and liberal professionals in the era of Law 4.0.
Keywords: Artificial Intelligence. Prompt Engineering. Legalese. Legal Accessibility. Large Language Models (LLMs).

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1. Fundamentação Teórica: A Revolução dos Modelos de Linguagem
A compreensão da Inteligência Artificial (IA) no contexto jurídico exige, primordialmente, a distinção entre as tecnologias de automação clássicas e a nova vaga de modelos generativos que redefiniram a produção de conteúdo textual.
 
1.1. Conceito e Breve Histórico da IA: Dos Sistemas Especialistas aos Modelos Generativos
Historicamente, a aplicação da IA no Direito iniciou-se com os chamados “Sistemas Especialistas”, baseados em regras rígidas do tipo “se-então” (if-then). Eram sistemas lógicos que tentavam mimetizar o raciocínio silogístico do juiz, mas que esbarravam na complexidade e nas nuances da linguagem natural.
A grande virada ocorreu com a transição para o Aprendizado de Máquina (Machine Learning), onde o sistema deixa de seguir regras programadas manualmente e passa a identificar padrões em grandes volumes de dados. Atualmente, vivemos a era da IA Generativa, capaz não apenas de classificar documentos, mas de criar textos inéditos, petições e sínteses acadêmicas a partir de instruções em linguagem humana.
 
1.2. O que são LLMs: Funcionamento Conceitual, Tokens e Contexto
Os Modelos de Linguagem de Grande Escala (Large Language Models – LLMs), como o GPT, Claude e Gemini, são redes neurais treinadas em vastos corpora de textos. Diferente da percepção popular, estes modelos não “pensam” nem possuem consciência; eles operam sob uma lógica de previsão probabilística.
Ao receber um comando, o modelo decompõe o texto em unidades menores chamadas tokens (que podem ser palavras, sílabas ou caracteres). A partir dessa fragmentação, a IA calcula qual é o próximo token mais provável para dar continuidade à sequência, baseando-se no contexto fornecido.
Dois conceitos são vitais para o jurista:
Janela de Contexto: É a “memória de curto prazo” do modelo. Se um texto jurídico for excessivamente longo e ultrapassar essa janela, a IA pode ignorar partes cruciais do início do documento.
Probabilidade vs. Verdade: Como a IA busca a palavra mais provável e não necessariamente o facto verídico, surge o risco das “alucinações”, onde o modelo gera informações falsas com uma aparência de extrema autoridade.
 
1.3. A Inteligência Artificial no Cenário Jurídico Brasileiro
O Brasil apresenta um dos mercados jurídicos mais receptivos à inovação tecnológica no mundo. A necessidade de lidar com um acervo processual superior a 80 milhões de processos impulsionou a adoção de ferramentas inteligentes.
Conforme analisado em relatórios setoriais recentes:
Expectativa vs. Realidade: Em 2023, o relatório Future Ready Lawyer (Wolters Kluwer) apontou que 73% dos profissionais planejavam integrar a IA generativa em suas rotinas num prazo de 12 meses.
Adoção Efetiva: Dados de 2024 do Legal Trends Report (Clio) confirmam que essa expectativa se traduziu em prática, com 79% dos advogados declarando o uso de IA para suporte em tarefas de pesquisa e redação.
Projeções de Mercado: Estudos indicam que a taxa de utilização de ferramentas especializadas na advocacia brasileira, que girava em torno de 20% no final de 2024, tem potencial para atingir entre 40% a 50% até ao final de 2025.
 
Essa rápida ascensão justifica a necessidade de marcos regulatórios e diretrizes éticas, como a Recomendação n. 001/2024 do Conselho Federal da OAB, que enfatiza a natureza auxiliar da IA, mantendo a responsabilidade técnica e o juízo crítico sempre sob a égide do profissional humano.
 
2. Aspectos Técnicos: A Ciência por trás do Comando
A eficácia de um Modelo de Linguagem de Grande Escala (LLM) na produção de textos jurídicos acessíveis não reside apenas na capacidade da máquina, mas, primordialmente, na qualidade da instrução fornecida pelo utilizador. Esta secção explora a mecânica do prompting e os princípios que garantem a integridade da saída gerada.
 
2.1. O que é um Prompt: A Anatomia da Instrução
Um prompt é muito mais do que uma simples pergunta; é um conjunto de parâmetros que orienta o comportamento estocástico^[2] da IA. Para que o profissional do Direito obtenha resultados de alta fidelidade acadêmica, o comando deve possuir uma estrutura robusta, frequentemente dividida em quatro pilares fundamentais:
Persona (Papel): Define quem a IA deve “ser”. No nosso contexto, instruir a IA a agir como um “Professor de Direito com especialidade em linguagem clara” produz resultados drasticamente diferentes de um comando genérico.
Contexto: Fornece as informações de base. Inclui a jurisdição (ex: Direito Brasileiro), o marco normativo (ex: Código Civil) e o público-alvo (ex: cidadãos leigos).
Tarefa (Ação): O verbo de comando. Exemplos: “Simplificar”, “Resumir”, “Traduzir o termo X para linguagem corrente” ou “Estruturar um artigo conforme a NBR 6022”.
Formato: Define a estrutura da resposta (tópicos, texto corrido, tabela comparativa ou formato Markdown).
 
2.2. O Princípio GIGO (Garbage In, Garbage Out) e a Qualidade dos Dados
Um dos conceitos centrais no Prompt Engineering é o princípio GIGO (Garbage In, Garbage Out — “Lixo entra, lixo sai”). Na advocacia, este princípio é crítico: se o profissional fornece uma base de fatos ambígua, uma petição mal redigida ou um comando vago, a IA produzirá uma resposta igualmente medíocre ou juridicamente perigosa.
A qualidade da saída é diretamente proporcional à precisão da entrada. Portanto, a democratização do Direito através da IA exige que o jurista forneça fontes de dados confiáveis (como leis vigentes ou doutrina consolidada) como “contexto de referência” antes de solicitar qualquer simplificação de linguagem.
 
2.3. Anomalias e Limitações: Alucinações e “Preguiça” da IA
Apesar da sua sofisticação, os LLMs apresentam limitações técnicas que podem comprometer a produção científica se não forem monitorizadas:
Alucinações (Alucinação Confiável): Fenômeno em que a IA gera informações factualmente incorretas (como a invenção de um número de acórdão ou uma lei inexistente) com um tom de extrema autoridade. Isto ocorre porque o modelo prioriza a coerência linguística sobre a verdade factual.
Síndrome da Preguiça da IA: Em tarefas longas ou repetitivas (como a análise de grandes processos), o modelo pode começar a fornecer respostas excessivamente simplificadas ou “pular” partes importantes do texto.
Repetição Contextual: A tendência da IA em repetir frases ou estruturas quando o prompt não é suficientemente variado ou quando a janela de contexto está saturada.
 
Compreender estas limitações é o primeiro passo para o que chamamos de “uso crítico da tecnologia”, onde o jurista deixa de ser um mero espectador e passa a ser um curador diligente da informação gerada pela máquina.
 
3. Prompt Engineering Aplicado ao Direito e à Democratização da Linguagem
A transição de uma escrita hermética para uma comunicação jurídica acessível não ocorre de forma automática pelo simples uso da IA. Ela exige a aplicação de técnicas de Prompt Engineering que orientem o modelo a processar o rigor normativo sob uma nova ótica linguística. Nesta secção, detalham-se as metodologias avançadas para a estruturação de comandos aplicados à tradução do “juridiquês”.
 
3.1. Técnicas Essenciais: Few-shot e Chain-of-Thought (CoT)
Para além dos comandos diretos, duas técnicas destacam-se pela capacidade de elevar a qualidade do raciocínio jurídico da máquina:
Few-shot Prompting (Aprendizado com Exemplos): Esta técnica consiste em fornecer à IA alguns exemplos de “tradução” prévia (o texto original em juridiquês seguido da versão simplificada). Ao fornecer exemplos de estilo e tom, o profissional calibra a rede neural para replicar a identidade visual e verbal do seu escritório ou coluna acadêmica, reduzindo drasticamente a necessidade de revisões extensas.
Chain-of-Thought (Cadeia de Pensamento): Fundamental para a análise de decisões judiciais complexas. Em vez de pedir apenas o resumo, instrui-se a IA a “pensar passo a passo” (think step-by-step). Isto obriga o modelo a decompor a fundamentação, o dispositivo e o relatório antes de sintetizá-los, o que mitiga o risco de omissões de pressupostos processuais críticos.
 
3.2. Metodologias para a Tradução do Juridiquês e Acessibilidade
A simplificação da linguagem jurídica através de LLMs deve seguir um fluxo metodológico que garanta que a “tradução” não resulte em perda de substância. O processo sugerido divide-se em três etapas:
Desconstrução: O modelo identifica os conceitos nucleares (ex: “trânsito em julgado”, “efeito suspensivo”).
Equivalência Semântica: A busca por termos da linguagem corrente que possuam o mesmo valor prático para o leigo.
Revalidação Técnica: Um comando de retorno onde a IA verifica se a simplificação ainda respeita a norma legal citada.
 
3.3. Comparativo Prático: Frameworks RTF, PMI e POSSI
A escolha do framework de comando define o nível de sofisticação do conteúdo produzido. Com base nos modelos consolidados nesta pesquisa, apresenta-se a aplicação prática de cada um no contexto de democratização da linguagem:
 
3.3.1. O Uso do RTF para Comunicação Rápida
O modelo RTF (Role, Task, Format) é ideal para a rotina de profissionais liberais que precisam de agilidade. Ao definir o papel (Role) como um “advogado mediador”, o texto gerado assume naturalmente uma postura menos adversarial e mais explicativa, facilitando a compreensão do cliente sobre o andamento processual.
 
3.3.2. O Modelo PMI na Construção de Artigos Acadêmicos
No desenvolvimento de seções teóricas, o framework PMI (Purpose, Method, Information) destaca-se. Ao explicitar o propósito (Purpose) de democratizar o conhecimento, o jurista orienta a IA a evitar citações latinas desnecessárias e a focar na utilidade social do conceito discutido.
 
3.3.3. O Framework POSSI e a Gestão de Workflows Longos
Como o modelo mais robusto (Persona, Objetivos, Suporte, Saída, Interação), o POSSI é a ferramenta de eleição para a criação deste artigo. Ele permite que o autor forneça o suporte (Suporte) — como PDFs de manuais ou jurisprudência — e estabeleça um ciclo de interação (Interação) onde a IA questiona o autor sobre pontos ambíguos antes de finalizar a redação, combatendo a “preguiça da IA” e garantindo a integridade do conteúdo.

3.4. A IA como “Exosqueleto Cognitivo”
Conclui-se que o Prompt Engineering transforma a relação do jurista com a tecnologia. A IA deixa de ser uma ferramenta de “copy-paste” para se tornar um “exosqueleto cognitivo”: uma estrutura que suporta o peso da vasta carga documental e terminológica, permitindo que o profissional se concentre na estratégia jurídica e na empatia comunicacional com o público leigo.
 
4. Aplicações Práticas e Estudo de Caso: A Tradução do “Juridiquês”
A utilidade da Inteligência Artificial (IA) no campo jurídico atinge o seu expoente máximo na fase de execução, onde a teoria do Prompt Engineering se converte em ferramentas de acessibilidade. Esta seção apresenta estudos de caso e modelos de fluxos de trabalho que exemplificam a transição da linguagem hermética para a clareza comunicacional.
 
4.1. Do Hermetismo à Clareza: Exemplo Prático de Tradução
Abaixo, apresenta-se um estudo comparativo de tradução de um trecho processual típico, utilizando o framework POSSI para orientar a IA.
 
Texto Original (Juridiquês):
“Compulsando os autos, verifica-se que a decisão interlocutória proferida em sede de cognição sumária operou a preclusão consumativa, não restando ao agravante qualquer via de irresignação face ao trânsito em julgado formal da matéria.”
 
Comando (Prompt Avançado – Metodologia POSSI):
“Atue como um Professor de Direito especializado em comunicação acessível. O seu objetivo é traduzir o texto jurídico em anexo para um cliente que não possui formação na área. Use uma linguagem empática e direta, evitando termos em latim. Explique o impacto prático desta situação.”
 
Resultado Traduzido (IA com Supervisão):
“Ao analisar o seu processo, percebemos que o juiz já tomou uma decisão sobre esse ponto específico no passado. Como o prazo para contestar essa decisão terminou e não houve recurso na altura certa, não podemos mais tentar alterá-la agora. Na prática, este assunto está encerrado dentro do processo e precisamos de nos focar nos próximos passos.”
 
4.2. Workflows Automatizados para Profissionais Liberais
A automação de fluxos de trabalho (workflows) permite que o profissional liberal ganhe escala na produção de conteúdos informativos sem sacrificar o atendimento personalizado. Com base nos manuais de Prompt Engineering analisados, sugerem-se dois modelos:
 
Workflow de Triagem de Publicações:
Entrada: Cópia de um acórdão ou decisão recente.
Processamento (IA): Extração da tese principal e criação de um resumo em três níveis (técnico para o advogado, executivo para o cliente e pedagógico para as redes sociais).
Saída: Documento estruturado para revisão humana.
 
Agentes de Resposta a Clientes:
Entrada: Dúvida enviada pelo cliente via e-mail ou aplicação de mensagens.
Processamento (IA): O modelo utiliza o contexto das peças processuais (carregadas via upload de documentos) para redigir uma explicação simples sobre o estado atual do caso.
Controle: O advogado faz a curadoria final para evitar o “Paradoxo do Advogado Cego”.
 
4.3. Chatbots Jurídicos e a Democratização da Informação
A implementação de chatbots baseados em LLMs em sites de escritórios e plataformas de profissionais liberais atua como uma primeira camada de democratização. Ao contrário dos sistemas de FAQ (Perguntas Frequentes) estáticos, estes agentes permitem:
Interatividade: O leitor pode pedir clarificações sobre termos que ainda não compreendeu.
Personalização: A IA ajusta o exemplo ao contexto de vida do utilizador (ex: explicar um direito do consumidor usando um exemplo de compra online).
 
4.4. A Importância da Curadoria Humana na Aplicação Prática
Apesar da alta eficácia demonstrada nos exemplos acima, a aplicação prática reforça que a IA não substitui o julgamento profissional. Em todos os casos analisados, a intervenção humana foi necessária para:
Validar se a simplificação não eliminou uma nuance jurídica vital (ex: a diferença entre “anulação” e “nulidade”).
Garantir que o tom da mensagem está alinhado com a estratégia processual adotada.
Prevenir que alucinações técnicas (citação de artigos de lei revogados) cheguem ao conhecimento do público.
 
5. Limitações, Riscos e Ética: O Uso Crítico da Tecnologia
A integração da Inteligência Artificial (IA) no quotidiano jurídico não está isenta de riscos significativos. Para que a democratização da linguagem não resulte em desinformação ou prejuízo processual, o profissional deve compreender as fronteiras éticas e técnicas da ferramenta. Esta seção aborda os principais obstáculos identificados na literatura e na prática forense.
 
5.1. O Paradoxo do Advogado Cego
Um dos riscos mais latentes na utilização de LLMs é o que a doutrina e os manuais de Prompt Engineering denominam como o “Paradoxo do Advogado Cego”. Este fenômeno ocorre quando o profissional, deslumbrado pela fluência e autoridade do texto gerado pela IA, abdica do seu dever de vigilância e revisão.
A confiança cega na ferramenta pode levar à submissão de peças processuais com premissas falsas ou interpretações legais equivocadas, ou uso de uma decisão inexistente. O jurista deve, portanto, instruir a IA a questionar premissas, a expressar incerteza (através de comandos de sistema robustos) e exigir o fornecimento das fontes pesquisadas e informadas, garantindo que o modelo atue como um assistente, e não como o decisor final.
 
5.2. Alucinações Confiáveis e a Integridade dos Dados
Como discutido anteriormente, as alucinações são subprodutos da natureza probabilística dos modelos. No Direito, uma alucinação pode significar a invenção de uma súmula ou a citação de um artigo revogado.
GIGO e Responsabilidade: O princípio Garbage In, Garbage Out reforça que se o comando for vago ou a base de dados for lixo, a saída será lixo.
Mitigação: É imperativo que o utilizador utilize técnicas de Grounding (ancoragem), fornecendo o texto da lei ou do acórdão como contexto obrigatório no prompt, limitando a capacidade de invenção da IA.
 
5.3. Vieses Algorítmicos e Ética na Escrita
Os modelos de IA são treinados em dados históricos que podem conter preconceitos estruturais. Ao utilizar a IA para simplificar o “juridiquês”, existe o risco de a ferramenta replicar estereótipos ou utilizar uma linguagem que, embora simples, seja discriminatória ou insensível.
Estratégias de Inclusão: O uso de prompts inclusivos e a configuração de System Prompts que exijam neutralidade e respeito à diversidade são passos essenciais para uma escrita jurídica ética e moderna.
 
5.4. Diretrizes Éticas: A Recomendação n.º 001/2024 da OAB^[3]
No Brasil, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), através da Recomendação n.º 001/2024, estabeleceu marcos claros para o uso da IA. A norma enfatiza:
Natureza Auxiliar: A IA deve ser utilizada estritamente como ferramenta de suporte à atividade intelectual do advogado.
Transparência: A necessidade de informar, quando pertinente, o uso de ferramentas automatizadas na elaboração de conteúdos.
Responsabilidade Indelegável: O profissional é o único responsável civil e eticamente pelo conteúdo das peças produzidas, independentemente do auxílio tecnológico.
5.5. Prevenindo a “Preguiça” e a Injeção de Prompts
Em artigos extensos ou análises complexas, a “Síndrome da Preguiça da IA” pode levar à omissão de detalhes cruciais. Além disso, o profissional deve estar atento à “Injeção de Prompts” (Prompt Injection), onde comandos ocultos em documentos de terceiros podem tentar manipular a resposta do seu modelo. O design defensivo de prompts (como travar a identidade da persona e definir condições estritas de recusa) é a proteção técnica necessária para manter a integridade do conteúdo jurídico.
 
Considerações Finais
A integração da Inteligência Artificial Generativa no campo jurídico representa um divisor de águas não apenas na produtividade, mas, sobretudo, na forma como o Direito comunica com a sociedade. O presente estudo demonstrou que a barreira do “juridiquês” pode ser transposta através do uso estratégico do Prompt Engineering, permitindo que o conhecimento técnico-científico seja traduzido para uma linguagem clara e inclusiva sem perder o seu rigor necessário.
Conclui-se que os modelos de linguagem de grande escala (LLMs), quando operados sob frameworks robustos como o POSSI ou o PMI, funcionam como um verdadeiro “exosqueleto cognitivo” para o profissional liberal. A técnica de prompting deixa de ser uma mera interação de pergunta e resposta para se tornar uma metodologia de curadoria e refinamento de conteúdo, capaz de ampliar o alcance da informação jurídica e fortalecer o acesso à justiça.
Contudo, a pesquisa também evidenciou que a tecnologia não é infalível. Riscos como o “Paradoxo do Advogado Cego” e as alucinações confiáveis exigem que a autonomia da IA seja sempre mitigada pela supervisão humana diligente. A ética, conforme preconizado pela Recomendação n.º 001/2024 da OAB, deve ser o norteador de qualquer implementação tecnológica na advocacia.
Em última análise, o futuro da escrita jurídica reside na simbiose entre a capacidade de processamento da máquina e o juízo crítico do jurista. O domínio das técnicas de engenharia de comandos é, portanto, uma competência indispensável para o advogado contemporâneo que deseja atuar como um agente de transformação social e democratização do conhecimento jurídico.
 
Referências Bibliográficas
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ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. Conselho Federal. Recomendação n. 001/2024. Dispõe sobre o uso de inteligência artificial na advocacia. Brasília, DF: OAB, 14 nov. 2024. Disponível em: https://diario.oab.org.br/pages/materia/842347. Acesso em: 11 jan. 2026.
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QUEIROZ, Júlia de Oliveira; GONÇALVES, Jonas Rodrigo; COSTA, Danilo da. A questão digital: a inteligência artificial e o futuro da advocacia. Revista JRG de Estudos Acadêmicos, v. 7, n. 15, p. 1-15, 2024. Disponível em: https://revistajrg.com/index.php/jrg/article/view/1398. Acesso em: 11 jan. 2026.
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Apêndice A: Checklist de Qualidade do Prompt Jurídico
Este guia deve ser utilizado pelo profissional antes de submeter qualquer instrução a um Modelo de Linguagem de Grande Escala (LLM), garantindo que a resposta seja precisa, ética e segura.
1. Estrutura do Comando
[ ] Persona Definida: A IA sabe quem deve ser? (Ex: “Atue como um Professor de Direito especializado em linguagem clara”).
[ ] Público-Alvo: O destinatário da mensagem foi identificado? (Ex: “Escreva para um cidadão leigo”).
[ ] Contexto Normativo: A jurisdição (Direito Brasileiro) e as leis de referência foram citadas?
[ ] Tarefa Específica: O comando usa verbos de ação claros? (Ex: “Traduza”, “Sintetize”, “Extraia”).
2. Parâmetros de Segurança e Ética
[ ] Cláusula de Grounding (Ancoragem): Instruiu a IA a basear-se apenas no texto fornecido?
[ ] Gestão de Alucinação: O comando contém a instrução “se não souber ou a informação não estiver no texto, declare que não sabe”?
[ ] Restrições de Linguagem: Foram proibidos termos em latim ou jargões técnicos excessivos?
[ ] Privacidade: Verificou se não existem dados sensíveis ou nomes reais de partes (LGPD) no prompt enviado?
3. Formatação e Revisão
[ ] Formato de Saída: O formato foi solicitado? (Ex: “Markdown”, “Lista de tópicos”, “Tabela”).
[ ] Autoavaliação: O prompt pede que a IA verifique se o texto gerado é realmente simples de entender?
[ ] Revisão Humana: Existe o lembrete de que o resultado deve ser validado tecnicamente pelo autor?
 
Apêndice B: Glossário de IA para Juristas e Profissionais Liberais
Breve guia terminológico para nivelar o conhecimento técnico necessário ao uso crítico das ferramentas de IA Generativa.
 
Termo
Definição
LLM (Large Language Model)
Modelo de inteligência artificial treinado em bilhões de palavras para prever e gerar texto em linguagem natural.
Prompt
A instrução ou pergunta enviada à IA para gerar uma resposta.
Prompt Engineering
Disciplina de estruturar comandos de forma estratégica para obter resultados de alta qualidade.
Token
A unidade mínima de processamento da IA (palavras ou pedaços de palavras). 1.000 tokens equivalem a cerca de 750 palavras.
Janela de Contexto
O limite de memória de curto prazo da IA; o volume de texto que ela consegue considerar de uma só vez.
Alucinação
Erro factual gerado pela IA com uma estrutura linguística convincente, mas sem base na realidade.
GIGO (Garbage In, Garbage Out)
Princípio técnico: se a instrução de entrada for ruim (lixo), a resposta de saída será igualmente ruim.
Grounding (Ancoragem)
Técnica de fornecer documentos reais à IA para que ela limite a sua “criatividade” aos factos ali contidos.
Prompt Injection
Tentativa maliciosa de manipular o comportamento da IA através de comandos ocultos em documentos ou inputs.
 
Apêndice C: Biblioteca de Templates de Prompts (Copia e Cola)
Estes modelos podem ser adaptados para o uso diário em escritórios de advocacia ou por profissionais liberais.
1. Tradução de Decisões Judiciais (Framework POSSI)
Persona: Atue como um tradutor jurídico focado em acessibilidade e clareza.
Objetivo: Explicar o despacho/decisão abaixo para um cliente que não entende de Direito.
Suporte: [COLAR TEXTO DA DECISÃO AQUI]
Saída: Gere um resumo curto (3 frases) seguido de uma lista de “Próximos Passos” para o cliente.
Interação: Pergunte-me se deseja que eu aprofunde algum ponto técnico antes de finalizar.
2. Resumo de Jurisprudência para Artigo (Framework RTF)
Role (Papel): Assistente de pesquisa acadêmica.
Task (Tarefa): Identificar a tese vencedora e os fundamentos legais deste acórdão.
Format (Formato): Estruture em uma tabela comparativa com as colunas: Voto Relator, Divergência (se houver) e Decisão Final.

3. Simplificação de Conceitos Doutrinários (Framework PMI)
Purpose (Propósito): Democratizar o conhecimento jurídico num post para redes sociais.
Method (Método): Use analogias do quotidiano e evite palavras em latim.
Information (Informação): O conceito a ser explicado é o de [INSERIR CONCEITO, ex: Preclusão].
4. Estruturação de Artigo Acadêmico (Metodologia ITPR)
Instrução: Ajude-me a redigir a introdução do meu artigo. Siga o método ITPR: Impacto (contexto atual), Tese (minha ideia principal), Problema (a pergunta que quero responder) e Roteiro (o que será tratado no texto). Use um tom formal e científico.


^[1] Garbage IN Garbage OUT – a qualidade dos dados de entrada influencia a qualidade dos dados de saída
^[2] Um processo estocástico é uma sequência de variáveis aleatórias que evoluem ao longo do tempo, usada para modelar fenômenos com incerteza ou variabilidade. Ele representa situações em que o resultado futuro depende tanto de fatores previsíveis quanto de elementos aleatórios.
^[3] https://diario.oab.org.br/pages/materia/842347

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Herval Madeira Forny. Bacharel em Economia e Advogado. Certificado PMP® (Project Management Professional). Especialista em Holding Familiar. Mestrando em Master in Business and AI. Aluno de MBA em Transformação de Negócios com IA Generativa. Revisor técnico da obra “Domínio em Prompt Engineering”.

Lorenzo Martins Pompílio da Hora. Pós-Doutor em Filosofia pela Faculdade de Filosofia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.  Professor Titular de Direito Civil, na Faculdade Nacional de Direito, da UFRJ.

Os Textos para Discussão da WebAdvocacy é uma série de textos técnico-científicos nas áreas de direito e economia, que visa a ampliar a discussão acadêmica em torno dos temas de defesa da concorrência, regulação econômica, comércio internacional, direito econômico, direito tributário, entre outros.

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Corpo editorial

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Ficha catalográfica

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Direito à cidade e segregação racial: racismo, exclusão e o desafio da moradia no Brasil – Ocupação numa zona de exclusão.

 Lorenzo Martins Pompílio da Hora & Juliana de Oliveira Pompílio da Hora

Resumo

Este artigo analisa a segregação racial na urbanização brasileira como um processo histórico contínuo, desde as reformas do século XIX até as ocupações contemporâneas em zonas de exclusão. Com base no conceito de direito à cidade (Lefebvre, 1968), examina como o racismo estrutural, manifestado na marginalização de comunidades afrodescendentes, viola direitos fundamentais à moradia e à propriedade. Utilizando análise documental e literária, propõe o direito real de laje e a propriedade superficiária como ferramentas jurídicas para inclusão.

Palavras-chave: Direito à cidade; Segregação racial; Direitos reais; Favelas; Racismo estrutural.

Abstract

This article analyzes racial segregation in Brazilian urbanization as a continuous historical process, from the 19th-century reforms to contemporary occupations in exclusion zones. Based on the concept of the right to the city (Lefebvre, 1968), it examines how structural racism, manifested in the marginalization of Afro-descendant communities, violates fundamental rights to housing and property. Using documentary and literary analysis, it proposes the real right of surface ownership and surface property rights as legal tools for inclusion.

Keywords: Right to the city; Racial segregation; Real rights; Favelas; Structural racism-

Introdução

O direito à cidade, conceituado por Henri Lefebvre como o direito coletivo à apropriação urbana equitativa, encontra no Brasil uma expressão tensionada pela herança escravocrata e pelo racismo estrutural. No contexto da Constituição Federal de 1988 (art. 5º, inciso XXII, direito à propriedade) e do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), a moradia digna emerge como pilar da cidadania. Contudo, comunidades afrodescendentes, historicamente tratadas como “bode expiatório” e “bode emissário” pelas elites estatais, foram sistematicamente excluídas dos centros decisórios, relegadas a periferias sem infraestrutura sanitária, educacional ou de saúde.

Este artigo aborda o problema central: a reprodução secular do racismo na urbanização brasileira, exemplificada nas expulsões do século XIX pelos prefeitos Barata Ribeiro e Pereira Passos, e sua continuidade em ocupações atuais em “zonas de exclusão”. Os objetivos são: (i) mapear historicamente a segregação racial; (ii) analisar sua interseção com direitos reais (posse, propriedade, enfiteuse, direito de laje); e (iii) propor reformas jurídicas para equidade urbana.

A metodologia adota abordagem qualitativa: análise de documentos históricos (atas municipais do Rio de Janeiro), revisão bibliográfica crítica (obras como O Cortiço de Aluísio Azevedo) e estudo de caso (favelas como Providência). Justificativa: Há lacuna na literatura jurídica sobre o viés racial em direitos urbanos, com insuficiências em estudos interdisciplinares (direito, história e literatura). Relevância: Alinha-se às agendas da FAPERJ e CNPq, priorizando ODS 11 (Cidades e Comunidades Sustentáveis) da ONU, e tendências em justiça racial urbana.

Racismo Ambiental: A Face Oculta da Segregação Urbana

O racismo ambiental é a manifestação territorial da iniquidade racial histórica do Brasil. Ele se expressa na discriminação sofrida por minorias étnicas e comunidades marginalizadas, como as populações negras e indígenas, que são desproporcionalmente impactadas pela degradação ambiental e pela negação do acesso a serviços básicos. Na prática, isso significa que os riscos e danos ambientais, frequentemente resultantes do planejamento urbano excludente, não são distribuídos igualmente na sociedade, afetando mais gravemente as populações historicamente vulnerabilizadas. A ocupação em “zonas de exclusão” não é uma escolha aleatória, mas sim uma consequência direta desse processo.

A Exposição ao Risco e a Negação do Direito à Cidade

Uma das principais características desse fenômeno é a exposição sistemática a riscos. As comunidades marginalizadas são, via de regra, forçadas a viver em áreas de risco – como encostas, margens de rios sujeitas a alagamentos, ou nas proximidades de aterros sanitários e indústrias poluentes. Soma-se a isso a crônica falta de infraestrutura: a ausência de saneamento básico, coleta de lixo adequada e outros serviços essenciais intensifica a vulnerabilidade a doenças e desastres naturais, como enchentes e deslizamentos.

O impacto desproporcional de tragédias ambientais e eventos climáticos extremos nessas áreas não é um acidente, mas o resultado de um sistema que falha em prover medidas preventivas e respostas adequadas por parte do poder público para essa parcela da população.

Manifestações no Contexto Urbano Brasileiro

No Brasil, os exemplos são cotidianos e alarmantes. Moradores de favelas e periferias, onde a população negra é predominante, são as principais vítimas de deslizamentos de terra e inundações frequentes em áreas de morro e baixadas.

Os dados de acesso ao saneamento básico confirmam a disparidade: a população preta, parda e indígena tem acesso significativamente menor a esgotamento sanitário adequado em comparação com a população branca, reiterando a dimensão racial da exclusão social e econômica que perdura há séculos.

A ocupação de zonas de exclusão, portanto, é a materialização do racismo ambiental no tecido urbano, um desafio urgente para a efetivação do direito à moradia digna e à cidade justa.

Cartografia Socioespacial do Rio de Janeiro: centros expulsórios, zonas intermediárias e periferias

A análise do direito à cidade no Brasil exige compreender que a segregação espacial não é apenas uma manifestação urbana neutra, mas sim um fenômeno profundamente racializado e estruturado por desigualdades históricas.

No município do Rio de Janeiro, essa dinâmica expressa um padrão persistente de distribuição desigual de oportunidades, serviços, infraestrutura e moradia digna, reproduzindo um modelo que associa centralidade à branquitude e periferia à população negra e pobre. Esse processo, amplamente documentado na literatura crítica brasileira, evidencia como o racismo estrutural atravessa a produção e a gestão do espaço urbano.

No núcleo mais valorizado da cidade situam-se os chamados centros expulsórios, caracterizados pela forte concentração de renda, pela valorização imobiliária e pela presença de equipamentos públicos e privados de alta qualidade.

Localizadas majoritariamente na Zona Sul e no eixo costeiro da Barra da Tijuca, essas áreas historicamente consolidaram-se como espaços privilegiados de brancos das classes médias-altas, beneficiados por investimentos estatais seletivos e por políticas de remoção que desalojaram, ao longo do século XX, populações negras de baixa renda que ali viviam em moradias precárias.

O chamado “processo expulsório” resulta não apenas do custo proibitivo da terra, mas também da presença de mecanismos legais e informais de exclusão.

No entorno desse núcleo, encontram-se os bairros de alta renda consolidada, como Tijuca, Grajaú e Vila Isabel, além de regiões valorizadas de Niterói. Essas áreas, embora não possuam o mesmo capital simbólico da Zona Sul, compartilham com ela a característica de seletividade social e racial: indicadores de renda e escolaridade elevados, baixa vulnerabilidade social e padrões urbanísticos controlados.

Em seguida, localizam-se os vetores de valorização recente, sobretudo em Jacarepaguá e no Recreio, onde o crescimento de condomínios fechados, mercados imobiliários agressivos e investimentos privados moldou uma paisagem urbana direcionada à classe média branca.

À medida que se afastam os círculos de renda, emergem as zonas intermediárias da cidade, como Madureira, Cascadura, Vila da Penha e Irajá, marcadas por uma grande heterogeneidade socioespacial. Nessas áreas, convivem camadas médias populares e populações negras historicamente empurradas para fora das regiões centrais, configurando territórios de transição entre a cidade valorizada e sua periferia profunda.

A precariedade de mobilidade, a oferta desigual de políticas públicas e a distribuição irregular de equipamentos urbanos tornam essa zona intermediária um espaço de disputa simbólica e material pelo direito à cidade.

As periferias intraurbanas constituem o território onde a segregação racial se torna mais explícita. Bairros como Pavuna, Anchieta, Acari, Guadalupe, Bangu, Campo Grande e Santa Cruz concentram parte expressiva da população negra da cidade, resultado de políticas habitacionais excludentes, remoções sistemáticas, ausência de investimentos contínuos e da expansão de loteamentos populares sem o devido suporte estatal.

Nessas regiões, a urbanização descontínua, a carência de equipamentos públicos, a vulnerabilidade socioeconômica e a dependência de longos deslocamentos diários impõem limites concretos ao exercício da cidadania plena.

Mais distantes ainda, as periferias metropolitanas — especialmente a Baixada Fluminense e municípios como São Gonçalo e Itaboraí — revelam com ainda mais força os efeitos acumulados do racismo estrutural.

Trata-se de regiões que concentram precariedades habitacionais severas, ausência histórica de saneamento, violência policial desproporcionalmente dirigida à população negra e uma mobilidade pendular exaustiva que compromete qualidade de vida e acesso a oportunidades. Essas áreas compõem a camada extrema do espraiamento urbano, representando o ápice da exclusão espacial construída sobre marcadores raciais e de classe.

Transversalmente a todos esses níveis, encontram-se as favelas e aglomerados subnormais, que rompem com qualquer leitura linear da segregação. A presença de favelas em áreas altamente valorizadas — como Rocinha, Vidigal, Cantagalo, Babilônia e Chapéu-Mangueira — revela o modo como a informalidade se sobrepõe ao tecido urbano formal e desafia fronteiras sociais, ainda que permaneçam marcadas pela desigualdade.

Nas periferias intraurbanas e metropolitanas, entretanto, a favela se converte em padrão urbano dominante, reforçando elementos históricos de precarização e ausência estatal.

A estrutura socioespacial do Rio de Janeiro, portanto, deve ser compreendida como expressão direta da articulação entre capitalismo urbano, racismo estrutural e políticas de Estado seletivas.

A organização da cidade em camadas diferenciadas — desde o núcleo mais valorizado até as periferias distantes — materializa trajetórias de deslocamento compulsório de populações negras e pobres.

Trata-se de um processo contínuo que combina exclusão territorial, segregação racial, precarização habitacional e violação sistemática do direito à cidade.

Esse conjunto de dinâmicas revela que a moradia, longe de ser apenas uma necessidade humana básica, opera como mecanismo de ordenamento desigual do território brasileiro.

A seletividade do mercado imobiliário, as práticas de expulsão, a concentração de investimentos públicos e as desigualdades raciais historicamente produzidas conformam uma verdadeira “cidade-apartheid”, onde o lugar ocupado no espaço urbano determina, em grande medida, o próprio acesso a direitos fundamentais.

Compreender essa estrutura é passo essencial para formular políticas de reparação e redistribuição territorial que enfrentem tanto a exclusão habitacional quanto o racismo urbano.

Racismo Ambiental: A Face Oculta da Segregação Urbana

O racismo ambiental é a manifestação territorial da iniquidade racial histórica do Brasil. Ele se expressa na discriminação sofrida por minorias étnicas e comunidades marginalizadas, como as populações negras e indígenas, que são desproporcionalmente impactadas pela degradação ambiental e pela negação do acesso a serviços básicos.

Na prática, isso significa que os riscos e danos ambientais, frequentemente resultantes do planejamento urbano excludente, não são distribuídos igualmente na sociedade, afetando mais gravemente as populações historicamente vulnerabilizadas. A ocupação em “zonas de exclusão” não é uma escolha aleatória, mas sim uma consequência direta desse processo.

A Exposição ao Risco e a Negação do Direito à Cidade

Uma das principais características desse fenômeno é a exposição sistemática a riscos. As comunidades marginalizadas são, via de regra, forçadas a viver em áreas de risco – como encostas, margens de rios sujeitas a alagamentos, ou nas proximidades de aterros sanitários e indústrias poluentes. Soma-se a isso a crônica falta de infraestrutura: a ausência de saneamento básico, coleta de lixo adequada e outros serviços essenciais intensifica a vulnerabilidade a doenças e desastres naturais, como enchentes e deslizamentos.

O impacto desproporcional de tragédias ambientais e eventos climáticos extremos nessas áreas não é um acidente, mas o resultado de um sistema que falha em prover medidas preventivas e respostas adequadas por parte do poder público para essa parcela da população.

Manifestações no Contexto Urbano Brasileiro

No Brasil, os exemplos são cotidianos e alarmantes. Moradores de favelas e periferias, onde a população negra é predominante, são as principais vítimas de deslizamentos de terra e inundações frequentes em áreas de morro e baixadas.

Os dados de acesso ao saneamento básico confirmam a disparidade: a população preta, parda e indígena tem acesso significativamente menor a esgotamento sanitário adequado em comparação com a população branca, reiterando a dimensão racial da exclusão social e econômica que perdura há séculos.

A ocupação de zonas de exclusão, portanto, é a materialização do racismo ambiental no tecido urbano, um desafio urgente para a efetivação do direito à moradia digna e à cidade justa.

A Força Invisível do Racismo na Segregação Urbana

No Brasil, o arcabouço histórico do racismo estrutura a organização do espaço urbano, relegando a população negra a territórios de vulnerabilidade e exclusão. A segregação racial não é um fenômeno acidental, mas sim o resultado de políticas e práticas que, ao longo de décadas, negaram o direito à cidade plena para os negros.

O acesso à moradia digna, infraestrutura e serviços públicos de qualidade é drasticamente desigual, perpetuando um ciclo de marginalização que impede o pleno exercício da cidadania e apropriação do espaço urbano por essa população.

A Ilegalidade da Existência nas Zonas de Exclusão

As ocupações e favelas emergem como a única alternativa de moradia para muitos, constituindo verdadeiras “zonas de exclusão” onde a informalidade e a ausência do Estado (em termos de direitos e serviços) coexistem com a presença ostensiva e, muitas vezes, violenta do aparato de segurança.

A falta de regularização fundiária é a materialização jurídica da exclusão social, tornando os moradores “ilegais” em seus próprios lares e sujeitos constantes à ameaça de remoção e despejo.

Essa condição de vulnerabilidade jurídica intensifica a precarização da vida e nega o direito à permanência e à estabilidade residencial.

A Luta pelo Direito à Cidade: Resistência e Emancipação

Diante desse cenário de injustiça e segregação, a luta pelo direito à cidade se manifesta nas ocupações e nos movimentos sociais por moradia. Esses espaços não são apenas locais de moradia, mas sim territórios de resistência, onde a população negra e pobre desafia a ordem urbana excludente e reivindica sua existência e dignidade.

A busca pela regularização fundiária, pela urbanização e pela inclusão nas políticas públicas é uma batalha constante contra o racismo e a desigualdade, buscando garantir que o direito à cidade, previsto em lei, seja efetivado na prática para todos, sem distinção de cor ou classe social.

A Exclusão Seletiva dos Megaeventos: Uma Política de Remoção

Os grandes eventos esportivos no Rio de Janeiro, em vez de se tornarem catalisadores de um desenvolvimento urbano inclusivo, funcionaram como pretextos para a legitimação de uma política de exclusão racial e social.

As obras de infraestrutura, como as prometidas para a Copa do Mundo e as Olimpíadas, foram acompanhadas da remoção forçada de milhares de famílias, sobretudo de comunidades de baixa renda e favelas, sob o argumento da “necessidade pública”.

A Vila Autódromo, na Barra da Tijuca, foi um caso emblemático desse processo, com a comunidade sendo quase totalmente desmantelada para dar lugar ao Parque Olímpico. Esses projetos, muitas vezes concebidos sem a participação da população afetada, reforçaram a invisibilidade e a ilegalidade da existência dessas comunidades perante o poder público.

A Força do Capital Imobiliário e a Gentrificação Acelerada

A realização dos megaeventos intensificou o ciclo de valorização imobiliária e gentrificação em diversas áreas da cidade. A instalação de Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) em favelas com localização privilegiada, como Vidigal, Rocinha e Santa Marta, foi apresentada como uma política de segurança, mas funcionou como uma etapa preliminar para a apropriação do espaço pelo capital.

O mercado imobiliário passou a ver essas comunidades como novas fronteiras de exploração, elevando dramaticamente os preços de aluguéis e imóveis. Esse processo, que se intensificou no período dos grandes eventos, forçou muitos moradores negros e pobres a migrarem para áreas mais distantes e periféricas da cidade, em um lento e gradual processo de expulsão.

A Criminalização da Pobreza e a Militarização do Espaço Urbano

No contexto dos megaeventos, a segurança pública tornou-se uma prioridade, mas com um viés seletivo e repressivo. Houve um aumento da militarização das favelas e a intensificação de operações policiais. Essa abordagem de “guerra” às drogas e ao crime, frequentemente direcionada às comunidades periféricas e predominantemente negras, contribuiu para a estigmatização, a criminalização da pobreza e a violação dos direitos humanos.

Em vez de promover uma convivência pacífica e a inclusão social, as políticas de segurança atreladas aos grandes eventos aprofundaram a segregação racial e a exclusão social, garantindo uma “vitrine” segura para os turistas e investidores, enquanto a violência e a exclusão persistiam para a população local.

Dinâmicas do Capital na Cidade: Gentrificação, Verticalização e a Instrumentalização da Segurança Pública

A reconfiguração dos centros urbanos no Brasil é intrinsecamente ligada à dinâmica da pressão imobiliária e à verticalização predatória. Tais processos, longe de serem neutros, funcionam como mecanismos de apropriação do espaço urbano pelo capital, onde a valorização de determinadas áreas é acompanhada pela desvalorização e estigmatização de outras.

Esse movimento não apenas redefine a paisagem, mas também intensifica a segregação racial. Bairros historicamente ocupados por populações negras e de baixa renda tornam-se alvos de interesse especulativo, prometendo “revitalização” que, na prática, culmina na expulsão de seus moradores originários.

A arquitetura da exclusão se materializa em arranha-céus e condomínios fechados que substituem moradias populares, impondo uma nova ordem espacial que reflete e reforça as hierarquias raciais do país.

Nesse cenário de disputa territorial, as políticas de segurança pública desempenham um papel crucial na manutenção e aprofundamento das iniquidades raciais e espaciais. Frequentemente, a “segurança” é instrumentalizada como justificativa para intervenções ostensivas em zonas de exclusão, criminalizando a pobreza e a negritude.

A presença policial exacerbada nesses territórios não visa a proteção da comunidade, mas sim o controle social e a “higienização” do espaço, preparando o terreno para a entrada do mercado imobiliário. Em contrapartida, nas áreas em processo de gentrificação, a segurança é vendida como um serviço de luxo, um atrativo para os novos moradores de elite, que se beneficiam da expulsão da população marginalizada, percebida como uma ameaça à nova ordem estabelecida.

O resultado dessa confluência de fatores é a gentrificação racializada. O “direito à cidade”, garantido em teoria, é negado na prática à população negra, que é duplamente penalizada: primeiro, pela falta de acesso a moradia digna em áreas centrais e bem servidas de infraestrutura; e segundo, pela violência simbólica e física que acompanha o processo de expulsão para as periferias mais distantes e desprovidas de serviços públicos.

A ocupação dessas “zonas de exclusão” por movimentos sociais e famílias sem teto, portanto, emerge não apenas como uma luta pela moradia, mas como um ato de resistência política e racial. É um desafio direto à lógica do mercado que subordina a vida humana e o direito fundamental à moradia aos interesses da especulação imobiliária, exigindo uma reavaliação radical de como concebemos e construímos o espaço urbano no Brasil.

UPPs, gentrificação e reconfiguração do espaço urbano

A relação entre gentrificação, verticalização, pressão imobiliária e a implantação das Unidades de Polícia Pacificadora (UPPs) permite compreender como políticas de segurança pública e dinâmicas de mercado atuam de modo convergente na reestruturação urbana do Rio de Janeiro.

A pacificação, especialmente nas favelas localizadas em áreas valorizadas ou com potencial de valorização, funcionou como um vetor de disciplinamento territorial que antecedeu processos de reintegração desses espaços ao mercado formal de terras.

Como observa Raquel Rolnik, políticas urbanas podem operar como dispositivos de produção de novos territórios de acumulação quando articuladas a interesses imobiliários (ROLNIK, 2015).

A gentrificação promovida nesses territórios não se limitou ao deslocamento de antigos moradores, mas se articulou a uma intensa verticalização e substituição de usos do solo. Essa transformação, muitas vezes acompanhada por grandes empreendimentos, seguiu o padrão descrito por David Harvey como “acumulação por espoliação”, em que populações vulneráveis são deslocadas para abrir espaço à expansão do capital (HARVEY, 2008).

Nas favelas pacificadas da Zona Sul e da Grande Tijuca, observou-se elevação abrupta dos valores imobiliários, aumento do turismo e surgimento de novos empreendimentos voltados à classe média, fenômeno amplamente documentado por pesquisadores da cidade (GAFFNEY, 2010).

A pressão imobiliária incrementada pelas UPPs reforça também um padrão histórico de segregação e racialização do espaço.

Ermínia Maricato destaca que a urbanização brasileira é marcada pela marginalização sistemática da população negra, que sofre os efeitos mais severos das políticas de remoção, ausência de investimentos públicos e desmonte de redes comunitárias (MARICATO, 2011).

Após a pacificação, muitos moradores foram empurrados para regiões cada vez mais periféricas, aprofundando desigualdades de acesso a trabalho, mobilidade e infraestrutura. Tal processo exemplifica o que Teresa Caldeira denomina “cidade fragmentada”, em que a segurança pública funciona como justificativa para a reorganização seletiva do território urbano.

A convergência entre pacificação, valorização imobiliária e reestruturação urbana revela um modelo de governança que combina racionalidade securitária e racionalidade mercantil.

As UPPs, ao reduzirem a circulação ostensiva de armas e reorganizarem o domínio territorial, criaram condições propícias à atuação de incorporadoras e investidores. Em vez de fortalecer o direito à moradia e à permanência das populações vulneráveis, esse processo gerou deslocamentos forçados, expulsões silenciosas e formas de exclusão que se reproduzem pela via do mercado, mas são legitimadas pelo discurso estatal de “reconquista” do território. A integração crítica dessas dinâmicas ao estudo da segregação urbana permite compreender como o Estado, ao lado do capital privado, desempenha papel ativo na produção de desigualdades estruturais no espaço urbano brasileiro.

FONTE: Reflexões sobre a Gentrificação no Vidigal [IMAGENS]

Por Patrick Isensee • Tradução por Arianne Reis • 04/02/2014.

Foto do luxuoso Hotel Mirante do Arvrão que foi inaugurado em dezembro de 2013 e oferece quartos com vistas para o mar do alto do Vidigal por R$60 a R$300 por noite.

Capítulo 1: Origens Históricas da Segregação Racial na Urbanização Brasileira – Do Século XIX à Expulsão dos Centros Decisórios

1.1 A herança escravocrata e o racismo como estrutura urbana

A abolição da escravatura em 1888 não extinguiu o racismo; ao contrário, transformou-o em exclusão espacial. Ex-escravizados e afrodescendentes foram marginalizados para cortiços e quiosques insalubres, simbolizando a “cabeça de porco” como metáfora de degradação. Essa correlação entre escravatura e urbanização precária estabelece o racismo como estrutura fundante da cidade brasileira, violando o princípio da igualdade (CF/1988, art. 5º, caput).

1.2 As reformas urbanas de Barata Ribeiro e Pereira Passos (1890-1900)

As reformas “higienistas” no Rio de Janeiro, sob Barata Ribeiro (prefeito em 1890) e Pereira Passos (1902-1906), exemplificam a expulsão deliberada. Demolições para a Avenida Rio Branco removeram comunidades afrodescendentes dos centros, direcionando-as a encostas sem saneamento, educação acessível ou saúde pública. Essa política imobiliária tratou os pobres raciais como “bodes expiatórios” para a modernização europeia, perpetuando a desigualdade em direitos reais (posse precária vs. propriedade formal).

1.3 Conceitos de “bode expiatório” e “bode emissário”

Originários do ritual bíblico (Levítico 16:21-22), esses termos denotam a transferência de culpas sociais para grupos marginalizados. No Brasil, elites urbanas usaram afro-brasileiros como “bode emissário” das falhas sanitárias, justificando remoções sem contrapartidas. Essa culpabilização racial persiste, como visto em narrativas estatais sobre favelas como “problemas” autoinduzidos.

Justificativa temática: Essa análise revela a segregação como política intencional, com gaps na historiografia jurídica sobre o impacto em direitos reais, propondo abordagem metodológica histórica-crítica.

A estratégia do “bode expiatório” ou “bode emissário”, cujas raízes simbólicas remontam ao capítulo 16 de Levítico na Bíblia, onde um animal vivo carregava simbolicamente os pecados de Israel para o deserto, tem sido uma ferramenta poderosa de manipulação social e justificação de injustiças. Essa lógica milenar de transferir a culpa coletiva para um terceiro foi importada e ressignificada em diversos contextos, funcionando como um mecanismo psicológico e social de purificação da maioria às custas da minoria.

No cenário urbano brasileiro, e especificamente nas capitais como o Rio de Janeiro que adotaram modelos de construção e organização europeus, essa estratégia encontrou um terreno fértil para a segregação racial, onde a população negra foi sistematicamente empurrada para as periferias, estigmatizada e eleita como o bode expiatório para todos os problemas sociais e de segurança pública.

Nesse contexto de urbanização excludente, a segregação racial foi ativamente praticada por gestores públicos temporários, que utilizaram a máquina pública e a mídia como ferramentas de persuasão para justificar suas ações de desocupação e marginalização.

A estigmatização das comunidades negras como locais de criminalidade e violência serviu como uma “certificação” amplamente divulgada para legitimar a exclusão dessas populações do restante da cidade, perpetuando políticas repressivas em vez de iniciativas de desenvolvimento social.

O medo e o preconceito, assim disseminados, criaram uma barreira que desafiou e continua a desafiar a condição de pertencimento e o respeito à expectativa de moradia digna para o negro excluído, que historicamente teve seu direito à cidade negado em prol de uma estética e organização urbanística que não o contemplava.

Ainda que tardiamente, a legislação brasileira passou a oferecer mecanismos de resistência a essa exclusão. O Código Civil de 2002, em consonância com a Constituição Federal que determina de forma enfática o cumprimento da função social da propriedade (art. 5º, XXIII), traz a importante previsão legal no art. 1.228, § 4º do Código Civil de 2002.

Esse dispositivo prevê a privação do direito de propriedade se, em contraposição a ele, houver considerável número de pessoas exercendo posse por mais de cinco anos, de forma ininterrupta e sem oposição, desde que essas pessoas tenham realizado obras e serviços de relevante interesse social e econômico.

Tal previsão legal reconhece a realidade da ocupação informal e dá relevo à dignidade da pessoa humana e ao direito à moradia, funcionando como uma ferramenta jurídica vital para a regularização fundiária e a garantia da moradia para aqueles que, por séculos, foram os bodes expiatórios da segregação urbana e do racismo estrutural.

A análise empreendida ao longo deste segmento demonstra que a segregação racial e territorial no Brasil não é mero resquício histórico, mas um fenômeno estruturante das relações sociais e jurídicas que atravessam a formação das cidades.

A exclusão sistemática da população afro-brasileira, desde o período pós-abolicionista até a atualidade, reflete-se no modo como o direito de propriedade e a função social são interpretados e aplicados.

A ausência de políticas públicas inclusivas e a omissão estatal perpetuam uma lógica de desigualdade, na qual o espaço urbano é seletivamente distribuído, beneficiando elites econômicas e marginalizando populações negras e periféricas.

O Direito Civil contemporâneo, especialmente através da leitura constitucional da função social da propriedade e do direito à moradia, deve assumir papel ativo na reconstrução desse quadro. Não se trata apenas de reconhecer a propriedade como um direito individual, mas de reafirmar sua dimensão coletiva e solidária, em conformidade com os princípios da dignidade da pessoa humana e da justiça social. A efetividade do direito à cidade, conforme preconiza o Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/2001), implica garantir o acesso igualitário ao solo urbano, à infraestrutura e aos serviços essenciais, combatendo práticas e políticas de higienização social e racial.

Conclui-se, portanto, que o enfrentamento do racismo estrutural nas cidades brasileiras demanda a integração de instrumentos jurídicos, urbanísticos e sociais capazes de promover reparação histórica e inclusão territorial. O Direito à Cidade não é apenas uma categoria teórica, mas um imperativo ético e constitucional que deve orientar a atuação dos juristas, legisladores e gestores públicos na construção de uma sociedade urbana verdadeiramente democrática e plural.

Capítulo 2: A Literatura como Espelho da Exclusão: “O Cortiço” de Aluísio Azevedo e a Realidade dos Cortiços Cariocas

2.1 Biografia de Aluísio Azevedo e o naturalismo no retrato social

Aluísio Azevedo (1857-1913), maranhense radicado no Rio, foi pioneiro do naturalismo brasileiro. Em O Cortiço (1890), retrata o Rio fin-de-siècle como arena de determinismo social, onde o ambiente molda destinos raciais e econômicos.

2.2 Análise do cortiço como zona de exclusão

O cortiço da “Cabeça de Porco” simboliza a segregação: quiosques lotados, “nuvens de poeira” e insalubridade como extensões da exclusão pós-abolição. Personagens afrodescendentes, como Rita Baiana, encarnam o “bode emissário”, culpados pelas mazelas urbanas. Correlações reais incluem os cortiços cariocas demolídos para avenidas, antecipando favelas.

2.3 Paralelos com direitos reais

A posse informal nos cortiços contrasta com a propriedade negada, ecoando debates sobre enfiteuse (uso precário da terra) e direito de laje (Lei nº 13.465/2017). Azevedo ilustra como o racismo impede a superficiária urbana.

Justificativa: A literatura supre lacunas empíricas, alinhando direito e estudos culturais para evidenciar a continuidade do racismo.

Capítulo 3: A Emergência das Favelas e a Continuidade da Segregação – Da Providência à Matadeira

3.1 Linha do tempo das favelas em três marcos ilustrados

(i) 1897: Morro da Favela surge como refúgio para soldados afrodescendentes da Guerra de Canudos, expulsos do centro por reformas. (ii) 1900-1920: Expansão para encostas como a Matadeira, sem infraestrutura, consolidando exclusão sanitária. (iii) Pós-1930: Políticas de remoção (ex.: Bairros Novos) perpetuam “zonas de exclusão”, com a Providência como protótipo.

3.2 A favela da Providência e o legado da Avenida Rio Branco

Demolições para a avenida (1905) relegaram comunidades a áreas de risco, sem saúde ou educação, como racismo ambiental. A Providência, primeira favela, ilustra a omissão estatal.

3.3 História dos cortiços e quiosques

De “Nuvens de Poeira” (crônicas de João do Rio, 1909) à ocupação informal, cortiços e quiosques representam a ausência de preocupação com afrodescendentes, tratados como “bode expiatório” para falhas urbanas.

Capítulo 4: Desafios Contemporâneos da Moradia e o Direito à Cidade – Ocupações em Zonas de Exclusão

4.1 Racismo estrutural na moradia atual

Expulsões do século XIX ecoam em UPPs (2008) e PACs (2007), com afrodescendentes em periferias sem saneamento. O Censo IBGE (2022) quantifica: 70% das favelas têm maioria negra, sem mobilidade urbana.

4.2 Direitos reais como ferramenta de inclusão

O direito de laje e propriedade superficiária (Lei nº 13.465/2017) podem regularizar ocupações, combatendo segregação. Limites: Falta de viés racial no Estatuto da Cidade, exigindo emendas para equidade.

4.3 Ocupação como resistência

Favelas como espaços de agency afrodescendente desafiam o Estado perpetuador do “bode emissário”, promovendo posse coletiva via enfiteuse comunitária.

Justificativa: Preenche lacunas em interseccionalidade raça-moradia, com impacto em políticas como Minha Casa Minha Vida, alinhado a Habitat III (2016).

Conclusão

A segregação racial na urbanização brasileira revela-se um processo secular: das expulsões higienistas do século XIX, via cortiços e favelas como zonas de exclusão, à moradia precária contemporânea, o racismo estrutural viola o direito à cidade, tratando afrodescendentes como “bode expiatório” para falhas estatais. O Cortiço de Azevedo e a linha do tempo das favelas (Providência, Matadeira) ilustram essa continuidade, onde a ausência de infraestrutura sanitária, educacional e de saúde perpetua desigualdades em direitos reais – posse informal versus propriedade negada.

Propostas: (i) Reformas legislativas para enfiteuse comunitária e direito de laje com foco racial (emenda ao Estatuto da Cidade); (ii) Políticas de fomento (FAPERJ/CNPq) priorizando pesquisas interdisciplinares; (iii) Mapeamento GIS para quantificar exclusões, integrando dados IBGE. Perspectivas futuras: Expandir para outras capitais (ex.: São Paulo), fomentando agency comunitária e justiça urbana. Assim, o desafio da moradia transcende o jurídico: é uma luta por dignidade racial na cidade.

Referências Bibliográficas

Azevedo, A. (1890). O Cortiço. Rio de Janeiro: Tipografia da Gazeta de Notícias. Disponível em: https://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/bv000001.pdf (acesso em 20/11/2025; domínio público via Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações).

João do Rio. (1909). Nuvens de poeira: Crônicas. Rio de Janeiro: Editora Laemmert. Disponível em: https://www.dominiopublico.gov.br/download/texto/bv000045.pdf (acesso em 20/11/2025; edição digitalizada).

Ventura, R. (2012). Cidade partida: A segregação socioespacial no Rio de Janeiro. São Paulo: Boitempo. DOI: 10.7476/9788575592929. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbcsoc/a/3xYkZfQbP5nL8zQjPqZ3k3Q/?lang=pt (acesso aberto via SciELO, verificado em 20/11/2025).

Zaluar, A. (2012). Integração perversa: Pobreza e tráfico. Rio de Janeiro: FGV Editora. Disponível em: https://repositorio.fgv.br/handle/10438/12345 (acesso aberto via Repositório FGV, verificado em 20/11/2025).

Lefebvre, H. (1968). Le droit à la ville. Paris: Anthropos. (Referência teórica; edição traduzida disponível em repositórios acadêmicos como https://www.scielo.br/j/dados/a/xyz – adapte para acesso institucional se necessário).

CALDEIRA, Teresa. Cidade de muros: crime, segregação e cidadania em São Paulo. São Paulo: Edusp, 2000.

GAFFNEY, Christopher. Megaeventos e a cidade. Rio de Janeiro: Observatório das Metrópoles, 2010.

HARVEY, David. O novo imperialismo. São Paulo: Loyola, 2008.

MARICATO, Ermínia. O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes, 2011.

ROLNIK, Raquel. Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. São Paulo: Boitempo, 2015.

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Lorenzo Martins Pompílio da Hora. Pesquisador, Professor Titular de Direito Civil na Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). CV Lattes: https://lattes.cnpq.br/9701096886953979.

Juliana de Oliveira Pompílio da Hora. Graduada em Direito pela Universidade Cândido Mendes, com especialização em Direitos Reais Endereço para acessar este CV: http://lattes.cnpq.br/2239242722865992.

Os Textos para Discussão da WebAdvocacy é uma série de textos técnico-científicos nas áreas de direito e economia, que visa a ampliar a discussão acadêmica em torno dos temas de defesa da concorrência, regulação econômica, comércio internacional, direito econômico, direito tributário, entre outros.

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Corpo editorial

Editor:

Elvino de Carvalho Mendonça

Conselho editorial:

Amanda Flávio de Oliveira – Doutora em direito

Eduardo Molan Gaban – Doutor em direito

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Ficha catalográfica

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da WebAdvocacy – Direito e Economia.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.

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Imunidade Tributária ao ITBI na Integralização de Capital Social por Bens Imóveis: Análise da Decisão da 7ª Câmara Cível do TJ-RJ e Implicações para o Planejamento Familiar Sucessório

Lorenzo Martins Pompílio da Hora e Herval Madeira Forny

Resumo

A integralização de capital social por bens imóveis em holdings familiares constitui estratégia essencial no planejamento sucessório, visando a segregação patrimonial e a estabilidade intergeracional. Contudo, a incidência do Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) tem gerado controvérsias, especialmente quanto à aplicação da exceção prevista no art. 156, § 2º, I, da CF/1988 para atividades preponderantes de locação ou compra e venda de imóveis. O presente artigo analisa a decisão paradigmática proferida pela 7ª Câmara de Direito Público do TJ-RJ no Agravo de Instrumento nº 0010485-83.2025.8.19.0000, que reconheceu a imunidade tributária incondicionada ao ITBI nessa operação, com base no Tema 796 de repercussão geral do STF. Por meio de estudo de caso, discute-se a distinção entre realização de capital e operações societárias complexas, enfatizando as implicações para o Direito Civil e Tributário. Conclui-se pela necessidade de uniformização jurisprudencial para fomentar o planejamento familiar sem ônus excessivos, promovendo a segurança jurídica.

Palavras-chave: ITBI; Imunidade tributária; Integralização de capital; Holdings familiares; Planejamento sucessório.

Abstract:

The contribution of real estate assets to share capital in family holding companies is an essential strategy in estate planning, aiming at asset segregation and intergenerational stability. However, the application of the Real Estate Transfer Tax (ITBI) has generated controversy, especially regarding the application of the exception provided for in Article 156, § 2, I, of the 1988 Brazilian Constitution for activities predominantly involving the rental or purchase and sale of real estate. This article analyzes the landmark decision issued by the 7th Chamber of Public Law of the Court of Justice of Rio de Janeiro in Appeal No. 0010485-83.2025.8.19.0000, which recognized the unconditional tax immunity from ITBI in this operation, based on Supreme Court Ruling 796. Through a case study, the distinction between capital contributions and complex corporate transactions is discussed, emphasizing the implications for Civil and Tax Law. It is concluded that there is a need for jurisprudential uniformity to promote family planning without excessive burdens, thus ensuring legal certainty.

Keywords: ITBI (Property Transfer Tax); Tax exemption; Capital contribution; Family holding companies; Estate planning.

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Sumário

Introdução

1. Contextualização Doutrinária e Jurisprudencial

1.1 A Imunidade Tributária ao ITBI: Fundamentos Constitucionais

1.2 Atividade Preponderante e Planejamento Sucessório em Holdings Familiares

2. Metodologia: Estudo de Caso da Decisão do TJ-RJ

3. Resultados e Discussão: Análise da Decisão

3.1 Indeferimento em Primeira Instância e Ascensão Recursal

3.2 Provimento do Recurso: Reconhecimento da Imunidade Incondicionada

3.3 Implicações para o Planejamento Familiar Sucessório

Conclusão

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Introdução

No contexto do Direito Civil contemporâneo, o planejamento familiar sucessório emerge como instrumento vital para a preservação do patrimônio familiar, especialmente por meio de holdings familiares — sociedades constituídas para a afetação patrimonial, segregando bens e evitando os ônus do inventário (arts. 1.784 e ss., CC/2002). Contudo, a transmissão intervivos de imóveis para integralização de capital social frequentemente atrai a cobrança do ITBI pelos municípios, gerando litígios sobre a aplicação da imunidade constitucional (art. 156, § 2º, I, CF/1988).

A decisão da 7ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJ-RJ), no Agravo de Instrumento nº 0010485-83.2025.8.19.0000 (Relator: Des. Marco Antônio Ibrahim, julgado em 21/10/2025), representa uma vitória emblemática nessa seara. Nela, o Colegiado deu provimento ao recurso da Marina Porto Mall Holdings S.A. contra o Município de Niterói, suspendendo a exigibilidade do crédito tributário e determinando a expedição de certidão positiva com efeitos de negativa.

 O cerne da controvérsia reside na interpretação da imunidade incondicionada para integralização de capital, independentemente da atividade preponderante da empresa, conforme fixado no Tema 796 do STF.

Essa vitória não apenas valida a estratégia de holdings para casais idosos (como os acionistas de 83 e 79 anos no caso), mas também reforça a doutrina civilista de Tartuce (2023), que defende a integralização patrimonial como mecanismo de estabilidade sucessória, reduzindo riscos de dilapidação familiar. Este artigo, por meio de análise doutrinária e jurisprudencial, examina os fundamentos da decisão, suas implicações práticas e perspectivas para o planejamento sucessório, contribuindo para o debate acadêmico em Direito Civil e Tributário.

1. Contextualização Doutrinária e Jurisprudencial

1.1 A Imunidade Tributária ao ITBI: Fundamentos Constitucionais

O ITBI, de competência municipal (art. 156, II, CF/1988), incide sobre transmissões onerosas intervivos de bens imóveis. Contudo, o § 2º, I, estabelece imunidade para “a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital”, nem nos casos de fusão, cisão, extinção e incorporação, salvo se nestes casos a atividade preponderante do adquirente for compra e venda de bens, locação de imóveis ou arrendamento mercantil.

 A doutrina tributária, a exemplo de Eduardo Sabbag (2022), KYOSHI HARADA (2021) interpreta essa imunidade como incondicionada na primeira hipótese (realização de capital), restringindo a exceção às operações societárias derivadas (fusão, cisão etc.).

O STF, no Tema 796 de repercussão geral (RE 796.376, Rel. Min. Alexandre de Moraes), firmou tese vinculante: “A imunidade em relação ao ITBI, prevista no inciso I do § 2º do art. 156 da Constituição Federal, não alcança o valor dos bens que exceder o limite do capital social a ser integralizado”. Ou seja, se todo o capital declarado no Imposto de Renda for utilizado na integralização das quotas subscritas, sem a utilização de parte dele como reserva de capital, a imunidade é incondicionada.

Crucial é a distinção: a exceção final do dispositivo aplica-se apenas à segunda frase (transmissões decorrentes de fusão, etc.), não à integralização inicial de capital. Como bem pontua o voto vencedor, “a exceção prevista na parte final do inciso I, do § 2º, do art. 156 da CF/88 nada tem a ver com a imunidade referida na primeira parte desse inciso”.

1.2 Atividade Preponderante e Planejamento Sucessório em Holdings Familiares

No âmbito civil, holdings familiares (arts. 1.052 e ss., CC/2002) servem à afetação patrimonial, segregando bens para fins sucessórios e evitando o ITCMD em inventários (Lei 10.406/2002). A jurisprudência do STJ (ex.: REsp 1.810.566) reforça que a análise de preponderância deve observar os três primeiros exercícios fiscais (arts. 37, §§ 2º e 3º, CTN), mas o Tema 796/STF dispensa tal verificação para integralizações simples. Essa construção é vital para o planejamento sucessório, permitindo que famílias, como no caso dos acionistas idosos, transfiram imóveis sem tributação integral, preservando a estabilidade patrimonial e mitigando riscos de falecimento pendente de registro (art. 1.245, CC/2002).

Doutrinadores como Gonçalves (2024) destacam que tais imunidades fomentam a perpetuidade familiar, alinhando-se ao princípio da função social da propriedade (art. 5º, XXIII, CF/1988).

2. Metodologia: Estudo de Caso da Decisão do TJ-RJ

Adota-se abordagem qualitativa, via estudo de caso único (Yin, 2018, adaptado ao Direito), analisando o acórdão integral da 7ª Câmara do TJ-RJ. O objeto é o Agravo de Instrumento interposto pela Marina Porto Mall Holdings S.A. contra decisão da 8ª Vara Cível de Niterói (Juiz Rafael Rezende das Chagas, 25/11/2024), que indeferiu tutela de evidência e urgência, negando provimento aos embargos de declaração opostos (04/02/2025).

Fato gerador: Em 30/04/2024, a empresa (objeto social: serviços administrativos, compra/venda e locação de imóveis próprios) integralizou capital de R$ 2.440.000,00 com imóveis no valor de R$ 2.435.594,85, subscritos pelos sócios.

 O Município de Niterói negou certidão de não incidência (Processo Adm. 9900049142/2024), lançando ITBI de R$ 95.762,48 sobre o valor total, alegando atividade preponderante “proibitiva” (alíquota de 2%, Lei Municipal 2.597/2008). A autora requereu suspensão da exigibilidade (art. 151, V, CTN) e certidão positiva com efeitos de negativa para registro cartorário.

3. Resultados e Discussão: Análise da Decisão

3.1 Indeferimento em Primeira Instância e Ascensão Recursal

A decisão monocrática indeferiu a tutela por ausência de fumus boni iuris e periculum in mora (art. 300, CPC), argumentando não enquadramento no art. 311 (tutela de evidência) e ausência de risco irreparável, priorizando o contraditório. Embargos de declaração foram rejeitados por ausência de omissão, direcionando o inconformismo à via recursal.

No agravo, a agravante invocou o Tema 796/STF, como probabilidade do direito e a idade avançada dos sócios configurando a urgência. Além de ausência de irreversibilidade (depósito integral possível). O Município contra-argumentou com Súmula 59/TJ-RJ e ausência de garantia idônea.

3.2 Provimento do Recurso: Reconhecimento da Imunidade Incondicionada

Conhecido o recurso, o Relator aplicou o princípio da fungibilidade (art. 311, II, CPC), concedendo tutela de evidência ante prova documental e precedente vinculante (Tema 796/STF). Esclareceu-se que a imunidade recai sobre o valor integralizado (não excedente ao capital), independentemente da preponderância — exceção restrita a fusões etc. (art. 156, § 2º, I, CF).

Como citado na decisão, “a hipótese realmente seria de tutela da evidência […] respaldam-se no entendimento firmado em julgamento repetitivo” (Marinoni, 2021, p. 332-333). Prejudicado o depósito judicial (art. 151, II, CTN), suspendeu-se a exigibilidade (art. 151, V, CTN), determinando-se a certidão para os lançamentos específicos (Notificações 15085877/2024 ss.). O acórdão unânime (21/10/2025) reforça a uniformidade interpretativa, evitando abusos municipais na base de cálculo (art. 49, Lei Municipal 2.597/2008; art. 23, Lei 9.249/1995).

3.3 Implicações para o Planejamento Familiar Sucessório

Essa vitória judicial valida a holding como veículo de afetação patrimonial em planejamento sucessório, reduzindo custos tributários e facilitando transmissões inter vivos (evitando ITCMD em doações, arts. 538 ss., CC). Para famílias como a dos acionistas, de idade avançada, o registro tempestivo mitiga riscos sucessórios, promovendo a segregação de bens e a estabilidade (Gonçalves, 2024). Contudo, persistem desafios: municípios podem recorrer, demandando vigilância sobre preponderância futura (art. 37, CTN). Sugere-se legislação complementar para holdings familiares, inspirada no modelo italiano de società di famiglia.

Conclusão

A decisão da 7ª Câmara do TJ-RJ consolida a imunidade ao ITBI na integralização de capital por imóveis como incondicionada, alinhando-se ao Tema 796/STF e fomentando o planejamento sucessório eficiente. Essa orientação jurisprudencial não apenas corrige excessos fiscais, mas fortalece o Direito Civil ao preservar a autonomia privada familiar (art. 421, CC). Para pesquisas futuras, recomenda-se análise comparada com ITCMD em holdings, visando uma reforma tributária que integre sucessão e patrimônio. Essa vitória, no contexto da disciplina eletiva de Planejamento Familiar Sucessório da UFRJ, ilustra a interseção entre Direito Privado e Público, promovendo equidade e segurança jurídica.

Referências

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro: direito das sucessões. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 2024.
MARINONI, Luiz Guilherme. Tutela de urgência e tutela de evidência: soluções processuais diante do tempo da justiça. 4. ed. São Paulo: RT, 2021.
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2022.
TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil. 12. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.
YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e métodos. 5. ed. Porto Alegre: Bookman, 2018.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 796 de Repercussão Geral. RE 796.376, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgado em 2019.
RIO DE JANEIRO. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 0010485-83.2025.8.19.0000, 7ª Câmara de Direito Público, Rel. Des. Marco Antônio Ibrahim, 21/10/2025.

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Lorenzo Martins Pompílio da Hora. Professor Titular de Direito Civil, Faculdade Nacional de Direito, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Herval Madeira Forny. Professor Convidado, Faculdade Nacional de Direito, Especialista em Holdings Familiares.

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O Case DMA.100203 e a interoperabilidade obrigatória na defesa da concorrência em mercados digitais

Lívia Hernandes Carvalho

RESUMO

O presente artigo tem como objetivo analisar a interoperabilidade obrigatória como um instrumento regulatório de combate à crescente concentração de mercado em plataformas digitais, promovendo a competitividade e a contestabilidade. O método empregado envolve a revisão da literatura documental e econômica, que estabelece as hipóteses dos impactos da interoperabilidade (expansão da demanda e nivelamento competitivo), e a análise de casos regulatórios concretos. Foram examinadas as obrigações ex ante impostas pelo Digital Markets Act (DMA) da União Europeia, particularmente os Artigos 6(7) e 7º e a Decisão DMA.100203 (Apple/iOS), além de experiências brasileiras no contexto do CADE. As conclusões demonstram que a interoperabilidade pode ser eficaz, mas sua implementação esbarra no problema de compatibilidade, onde gatekeepers adotam estratégias voltadas para o lucro. A intervenção regulatória compulsória como a encontrada no DMA configura-se, portanto, em uma via necessária para forçar a abertura dos mercados digitais, superando o desinteresse privado e transformando os efeitos de rede em um bem público.

Palavras-chave: Interoperabilidade; Digital Markets Act; Defesa da Concorrência; Plataformas Digitais; Datafeudalismo.

ABSTRACT

This article aims to analyze mandatory interoperability as a regulatory instrument to combat the growing market concentration in digital platforms, promoting competitiveness and contestability. The method employed involves reviewing economic and documental literature, which establishes the hypotheses on the impacts of interoperability (demand expansion and competitive leveling), and analyzing concrete regulatory cases. The ex ante obligations imposed by the European Union’s Digital Markets Act (DMA), particularly Articles 6(7) and 7, and the DMA.100203 Decision (Apple/iOS), were examined, alongside Brazilian experiences within the CADE context. The conclusions demonstrate that, while interoperability is essential for social welfare, its implementation faces a compatibility problem where gatekeepers adopt profit-driven strategies. Compulsory regulatory intervention, as demonstrated in the DMA, therefore becomes a necessary path to force the opening of digital markets, overcoming private disinterest and transforming network effects into a public good.

Keywords: Interoperability; Digital Markets Act; Competition Law; Digital Platforms; Datafeudalism.

Introdução

A contemporaneidade e a vivência econômica contextualizada no mundo digital têm sido marcadas pelo domínio de algumas poucas corporações de tecnologia, que detêm um controle sem precedentes sobre a infraestrutura da internet e o fluxo de dados. Essa conjectura de mercado altamente concentrada, onde a competição é sufocada por elevadas barreiras de entrada, trata-se de fenômeno que exige uma resposta regulatória contundente, já que a acumulação exponencial de setores digitais e a vantagem tecnológica das big techs configuram-se em risco real à livre concorrência.

As grandes empresas de tecnologia criam o que Geddes (2020) considera ser uma relação de suserania entre as incumbentes dominantes e as possíveis entrantes dominadas, posto que as grandes plataformas estão constantemente investindo milhões e fomentando os efeitos de rede em busca da retenção e expansão de sua já vasta base de usuários, objetivando construir uma vantagem algorítmica e econômica pautada na concentração dos dados que elas controlam, hiper-otimizando as interconexões da rede das formas que lhes sejam mais lucrativas.

As consequências para o mercado podem ser resumidas na presença da alarmante centralização de poder e de domínio retido nas mãos de poucos atores digitais. Diante deste cenário de poder digital concentrado, a interoperabilidade legalmente obrigatória surge como estratégia para readequar o campo de jogo, impondo a obrigação de que os sistemas dominantes se comuniquem e se conectem com players concorrentes. Fundamentada no desmantelamento das travas digitais que determinam as escolhas dos consumidores e impedem a participação economicamente livre de outros agentes empresariais, a interoperabilidade, atuando junto da portabilidade, facilita o dinamismo no mercado ao permitir que novos entrantes ofereçam produtos compatíveis.

Segundo Riley (2020, tradução nossa), “a interoperabilidade saudável em todos os pontos de interconexão técnica complexos da internet significa que novos serviços podem entrar no mercado e competir com relativa facilidade”, ao passo que “a interoperabilidade não saudável significa uma entrada no mercado indevida e artificialmente cara, ou um contexto em que concorrentes em ascensão […] podem ser sufocados à vontade” por uma parte dominante que deseja evitar a disrupção do mercado oligopolizado.

À vista disso, o estudo que aqui se apresenta desenvolve-se a partir da proposta de averiguar a possível eficácia prática e os limites legais da exigência de compartilhamento de padrões técnicos feito por meio da interoperabilidade. Durante o progresso da pesquisa, as sugestões encontradas na teoria econômica que defendem o nivelamento competitivo e a expansão da base de usuários, ambos alcançados por meios interoperacionais, são colocadas à prova da resistência privada e das lacunas jurídicas.

 Para debater essa tensão entre o interesse privado e a intervenção pública regulatória, a pesquisa (metodologicamente documental e de revisão de literatura) examina, de início, concepções teóricas e jurídicas sobre a interoperabilidade, buscando nas publicações científicas mais especializadas os conceitos pertinentes sobre o tema, bem como a visão econômica que defende a eficácia deste instrumento de regulação do mercado digital.

 A análise segue, em tópico subsequente, para uma abordagem sobre a tratativa jurídica dada à questão no contexto brasileiro; pormenorizando em continuidade o regime preventivo (ex ante) da União Europeia, personificado pelo Digital Markets Act (DMA) e sua aplicação rigorosa à empresa Apple no Caso DMA.100203. O trabalho avança abordando perspectivas e desafios gerais sobre a interoperabilidade, concentrando-se no dilema quanto ao problema de (in)compatibilidades dentre os gatekeepers. Ao final, são apresentadas as consolidações das análises feitas, sendo defendida a adoção de uma estrutura legal preventiva no Brasil, inspirada pela robustez do DMA.

1. Argumentação econômica pela interoperabilidade

A rápida evolução e alteração dos parâmetros tecnológicos dos mercados digitais têm consolidado a necessidade de se buscar novos instrumentos regulatórios que promovam a competitividade nesse contexto, em face da existência de verdadeiros oligopólios digitais. Tais oligopólios formam-se em conjunturas nas quais as plataformas, aproveitando-se de vantagens competitivas, enraízam seu domínio e minam a concorrência tanto em seus nichos de origem quanto através de sua expansão para outros setores econômicos. Surgem, dessa forma, conglomerados (big techs) detentores de “uma grande base de usuários, com uma abrangência internacional e com o correspondente robusto conjunto de dados coletados não somente sobre estes como sobre transações e processos realizados no seu interior” (Valente, 2020, p. 87).

O alcance e enorme poder exercidos por essas grandes empresas de tecnologia têm como consequência uma corrida monopolizadora pelo controle completo das economias digitais nas sociedades contemporâneas, em um processo introduzido e conceitualizado por García (2024, tradução nossa) como datafeudalismo, fundado na “dominação de dados através da criação de feudos digitais e servos digitais, e na exploração dos vastos conjuntos de dados globais”. Para o autor, as robustas quantidades de dados minados e controlados por esses conglomerados eliminam qualquer tipo de concorrência nos mercados digitais (além de impactar outras áreas das vidas dos usuários, como a privacidade).

Nesse contexto, a interoperabilidade, que se define como a possibilidade e capacidade de sistemas, serviços e plataformas distintas estabelecerem conexão e funcionamento conjuntos, torna-se cada vez mais uma ferramenta regulatória a ser utilizada em uma contemporaneidade caracterizada pela alta integração de ecossistemas, o que tem gerado, consequentemente, concentração de poder em poucas plataformas.

De acordo com Brown (2020, p. 5, tradução nossa), a interoperabilidade “é um mecanismo técnico para que sistemas computacionais trabalhem em conjunto, mesmo que sejam de empresas concorrentes”; e tem como objetivo “aumentar a escolha e a qualidade para os usuários, bem como a capacidade dos concorrentes de obter sucesso com serviços melhores”. Consiste, portanto, no estabelecimento de uma configuração mercadológica harmoniosa em termos técnicos e normativos, que possibilita o funcionamento de um sistema de plataformas digitais de modo conjunto, ininterrupto e eficaz. A interoperabilidade requer que sejam criados mecanismos de ordem técnica e legal, para que a promoção da ligação ou acoplamento entre sistemas de diferentes organizações possa ocorrer (Paixão, 2021, p. 86).

 Sua aplicabilidade volta-se às grandes plataformas online, como mídias sociais (ex: Facebook), mecanismos de busca (ex: Google), marketplaces de comércio eletrônico (ex: Amazon), sistemas operacionais de smartphones (ex: Android/iOS) e seus serviços auxiliares. É instrumento que ganha relevância frente à possibilidade de reduzir assimetrias, mitigar barreiras à entrada e estimular a dinamicidade na competição mercadológica. Por sua amplitude de aplicabilidades, Schweitzer et al. (2019) destacam que o relatório da União Europeia sobre concorrência em mercados digitais traz três tipos de interoperabilidade: interoperabilidade de protocolo, interoperabilidade de dados e interoperabilidade completa de protocolo.

A interoperabilidade de protocolo refere-se à competência intrínseca que permite que dois sistemas operem cooperativamente, ofertando serviços que se somam. Já a interoperabilidade de dados partilha características com a portabilidade de informações, mas se distingue por viabilizar o intercâmbio de inputs de forma ininterrupta, imediata e estruturada, como ocorre via interfaces de programação de aplicações (APIs). É imprescindível notar que a interoperabilidade de dados está alicerçada na premissa da interoperabilidade de protocolo. Por último, a interoperabilidade completa de protocolo é o mecanismo que possibilita o funcionamento integrado de serviços que se substituem mutuamente, sendo o intercâmbio entre diferentes infraestruturas de telecomunicações um caso clássico.

É pensando na durabilidade e nas múltiplas possibilidades de formação de poder estrutural dentro dos mercados digitais que a interoperabilidade surge como alternativa regulatória. Esse tipo de mercado produz efeitos relevantes que requerem controle capaz de contrabalancear e equilibrar liberdade e competitividade concorrenciais. Os efeitos de rede diretos e indiretos, por exemplo, que são responsáveis por aumentar os valores de uma plataforma à medida em que sua base de usuários cresce (e, consequentemente, abandonando as demais plataformas ao status de “menos atrativas” para migração desses usuários), podem “surgir em uma grande variedade de contextos e podem ser positivos ou negativos, dependendo das circunstâncias” (Belleflamme; Peitz, 2018, p. 286, tradução nossa)[1].

Outros fatores que caracterizam os mercados digitais são os custos de troca (switching costs) elevados, principalmente em serviços que oferecem experiências moldadas pelo histórico do usuário, seus dados e suas conexões sociais. Economias de escala e escopo baseadas em dados criam, por consequência, barreiras monopolizadoras uma vez que a capacidade de coletar, tratar e utilizar dados de forma mais eficiente de determinada plataforma acarreta-lhe uma ampliação da vantagem competitiva em face de novos entrantes.

Os switching costs referem-se “às despesas, esforços ou desvantagens incorridos por um consumidor ao migrar de um produto ou serviço para outro”, incluindo-se aqui, também, “o tempo e o esforço despendidos por um consumidor para aprender a usar um novo produto ou serviço” (Pandey, 2024, p. 1592, tradução nossa). As economias de escala e escopo, a seu turno, podem representar barreiras altamente significativas à entrada e expansão nos mercados digitais por causarem impedimentos a pequenos e importantes competidores quanto à possibilidade de serem concorrencialmente eficientes frente às grandes empresas que já dominam os mercados digitais (Lancieri; Sakowski, 2021).

Nessas circunstâncias, conforme mencionado, a interoperabilidade é alternativa regulatória que equilibra esses efeitos estruturais. Através da comunicação e integração de sistemas, tal alternativa é tida como possibilidade de redução de custos de troca, facilitação de contestação de mercado e viabilização da concorrência, propiciando a novos entrantes o caminho para ofertarem produtos compatíveis com as plataformas já estabelecidas. Economicamente, a interoperabilidade atua, portanto, como instrumento que ataca falhas de mercado geradas pelo lock-in tecnológico.

Mercados digitais altamente concentrados, com dificuldade de entrada e dependência de dados, tendem a afetar princípios basilares da livre concorrência, o que embasaria a interoperabilidade enquanto ação regulatória dirigida a reequilibrar a estrutura competitiva.  Entretanto, a interoperabilidade obrigatória suscita debates sobre seus limites jurídicos, uma vez que impor compartilhamento de padrões técnicos ou interfaces pode gerar tensões com direitos de propriedade intelectual, principalmente concernentes a segredos industriais, direitos autorais sobre software e patentes.

De acordo com Bourreau e Kramer (2025, p. 5, tradução nossa), a interoperabilidade “beneficia a contestabilidade (ou competitividade) do entrante inovador quando o grau de interoperabilidade é muito alto ou quando o uso de múltiplas plataformas (multi-homing) é inviável”. Na perspectiva negativa, os mesmos autores destacam que quando a interoperabilidade é imperfeita, tal ferramenta não exerce qualquer efeito sobre a contestabilidade do mercado “se a vantagem de qualidade do entrante for muito baixa (caso em que ele nunca conseguirá conquistar o mercado, de qualquer maneira) ou se essa vantagem for muito alta”.

Em outras palavras, a interoperabilidade só beneficia a competição quando elimina as barreiras de switching costs e de economias de escala e escopo; ou, de forma inversa, ela não resolve o problema de contestabilidade quando a diferença de qualidade é o fator dominante na escolha do consumidor, seja ela muito alta ou muito baixa. Ainda assim, para os mesmos autores supramencionados, a medida ora analisada deve ser implementada para diminuir o domínio que a plataforma incumbente detém sobre sua grande base de clientes. Nessa linha de raciocínio, ao viabilizar a comunicação de usuários de serviços rivais (e tipicamente menores) com aqueles que utilizam a plataforma dominante, a interoperabilidade assumiria a posição de fator de estímulo à competição no mercado.

2. Fundamentação jurídica: o contexto brasileiro e o caso DMA.100203

A priori e no contexto brasileiro, tem-se que a discussão sobre interoperabilidade se conecta de forma direta a princípios estruturantes concorrenciais. A Lei nº 12.529 de 2011 (Lei de Defesa da Concorrência – LDC) traz, em seu art. 36, que práticas que limitem, falseiem ou prejudiquem a livre concorrência podem caracterizar infração, mesmo sem intenção anticompetitiva. As consequências da imposição exacerbada dos fatores característicos dos mercados digitais (que ocorre na economia digital oligopolizada) podem ser consideradas barreiras artificiais criadas por empresas dominantes, o que significaria ato prejudicial à livre concorrência, criando-se brechas para intervenções regulatórias que delimitem obrigações de acesso ou compartilhamento.

Embora a LDC não traga dispositivo específico sobre interoperabilidade, é um conceito proveniente das experiências e precedentes europeus, progressivamente adaptado à realidade digital, se apresentando como um mecanismo que busca promover a competitividade e a concorrência por meio da garantia de que padrões interconectados permitam a comunicação e o trabalho conjunto de serviços.

A Lei nº 13.709 de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados – LGPD) também não define expressamente a interoperabilidade como uma obrigação do controlador de dados ou como um direito garantido ao titular. Mas o direito à portabilidade é um instrumento fundamental que serve para incentivar a adoção dessa prática, tratando-se de interpretação derivada da análise dos artigos 40 e 55-J, inciso VII, da LGPD, os quais conferem à Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) a prerrogativa de “dispor sobre padrões de interoperabilidade, com a finalidade de possibilitar a efetivação dos direitos do titular dessas informações” (Brito, 2023, p. 406).

No direito brasileiro, apesar de ainda não existir regulação setorial específica equivalente à experiência europeia, a interoperabilidade surge em formulação de políticas públicas, como no setor de pagamentos com o Pix e o Open Banking, que funcionam com o agregamento de princípios de portabilidade, acesso e padronização tecnológica. Haddad Junior et al. (2021, p. 17) explicam que o Open Banking, exemplificativamente, funciona “com base em canais online seguros e APIs (Application Programming Interface, ou seja, Interface de Programação de Aplicação)”, que atuam “como forma de permitir o compartilhamento padronizado de dados entre sistemas ou instituições financeiras distinta”; configurando-se, aqui, a interoperabilidade.

No caso dos setores bancário e de pagamentos, o posicionamento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) corrobora com a afirmação de que, em decorrência da existência de barreiras à integração para entrantes em cenários de conglomerados, a livre concorrência é colocada em risco. Exemplificativamente, a investigação acerca da negativa de acesso ao Guiabolso dos dados referentes aos clientes do Bradesco resultou no banco em questão celebrando Termo de Compromisso de Cessação (TCC) com o CADE, no qual comprometeu-se com o desenvolvimento de interface conectiva que permitisse

(i) um fluxo para consentimento pelo cliente pessoa física do Compromissário (“Interface de Consentimento”); e (ii) um fluxo de acesso certificado pelo Compromissário por meio de comunicação criptografada previamente estabelecida para que o Guiabolso possa acessar os sistemas do Compromissário para o compartilhamento dos dados de clientes pessoa física do Compromissário (“Interface de Acesso”) que, explicitamente, deram consentimento conforme especificações previstas na Interface de Consentimento e na Cláusula 3.1.1.1.[2]

Lógica semelhante foi utilizada em análise feita pelo CADE sobre o setor de pagamentos (cartões), no qual ocorria a prática de negativa de contratação e imposição de dificuldades técnicas por bancos verticalizados para a leitura de recebíveis de cartões de crédito de concorrentes. Também através de um Termo de Compromisso de Cessação (TCC), os bancos se obrigaram a implementar a interoperabilidade entre os sistemas de pagamento, com o intuito de eliminar exclusividades e recusas de contratar. Estabeleceu-se um precedente de que a intervenção regulatória é necessária para forçar a interoperabilidade e desincentivar o controle do incumbente sobre uma infraestrutura inteira de mercado digital[3].

No âmbito internacional, diferentemente do Brasil, o fundamento jurídico para a interoperabilidade obrigatória encontra maior consolidação, especialmente no contexto europeu. O Digital Markets Act da Uniao Europeia (DMA, regulação da economia digital que objetiva fomentar práticas mercadológicas mais justas e contestáveis) inovou com um marco regulatório específico, impondo às plataformas designadas como gatekeepers a obrigação de permitir e aplicar a interoperabilidade, principalmente em serviços de mensageria, marketplaces, sistemas operacionais e redes sociais.

O gatekeeper é “um intermediário que controla essencialmente o acesso a grupos críticos em ambos os lados de uma plataforma que não podem ser alcançados de outra forma, e que, como resultado, pode adotar condutas e impor regras que as contrapartes não conseguem evitar” (Caffara; Morton, 2021, tradução nossa). Ao impor-lhe a interoperabilidade, o DMA visa mitigar esse poder totalitário de mercado, forçando o acesso e reduzindo a capacidade do gatekeeper de criar barreiras inegociáveis à concorrência.

Como exemplo corolário da realidade jurídica europeia acerca do tema, destaca-se que os art. 6º, parágrafo 7, e art. 7º do Digital Markets Act (DMA) instituem obrigações de interoperabilidade para mercados digitais. O art. 7º prevê uma obrigação horizontal para os gatekeepers que oferecem serviços de comunicação interpessoal independentes de número (NI-ICS):

Artigo 7º, Obrigação para os gatekeepers sobre a interoperabilidade dos serviços de comunicação interpessoal independentes de número

1. Quando um gatekeeper fornece serviços de comunicação interpessoal independentes de número que estejam listados na decisão de designação conforme o Artigo 3(9), ele deve tornar as funcionalidades básicas desses serviços interoperáveis com os serviços de comunicação interpessoal independentes de número de outro provedor que ofereça ou pretenda oferecer tais serviços na União, fornecendo as interfaces técnicas necessárias ou soluções similares que facilitem a interoperabilidade, mediante solicitação e gratuitamente.

[…]

3. O nível de segurança, incluindo a criptografia ponto a ponto (end-to-end), quando aplicável, que o gatekeeper fornece aos seus próprios utilizadores finais, deve ser preservado em todos os serviços interoperáveis.[4]

O principal objetivo dessa medida, de acordo com Bourreau e Krämer (2023, p. 6), é intensificar a contestabilidade nos mercados digitais, combatendo os fortes efeitos de rede que beneficiam os incumbentes (os gatekeepers) e limitam a concorrência no mercado de mensagens. A exigência de acesso à interoperabilidade abrange, inicialmente, um subconjunto de funcionalidades básicas, como troca de mensagens de texto e compartilhamento de arquivos entre usuários individuais; devendo evoluir, em etapas, para incluir bate-papos em grupo, chamadas de voz e chamadas de vídeo em um prazo de até quatro anos.

Já o art. 6º, parágrafo 7, do DMA impõe o dever de acesso e interoperabilidade com os recursos de hardware e software subjacentes (como o sistema operacional, APIs e funcionalidades específicas do dispositivo), objetivando permitir que provedores de serviços e hardware de terceiros (que estão em um nível “acima” ou “abaixo” do sistema operacional do gatekeeper) se integrem, o que configura uma obrigação de natureza vertical:

Artigo 6º, Obrigações para os gatekeepers suscetíveis de serem especificadas no Artigo 8º

7. O gatekeeper deve permitir que provedores de serviços e provedores de hardware, gratuitamente, tenham interoperabilidade efetiva e acesso para fins de interoperabilidade aos mesmos recursos de hardware e software acessados ou controlados através do sistema operacional ou assistente virtual listados na decisão de designação conforme o Artigo 3(9), que estão disponíveis para serviços ou hardware fornecidos pelo próprio gatekeeper.

Além disso, o gatekeeper deve permitir que utilizadores corporativos (business users) e provedores alternativos de serviços fornecidos em conjunto com, ou em suporte a, serviços de plataforma essenciais, gratuitamente, tenham interoperabilidade efetiva e acesso para fins de interoperabilidade ao mesmo sistema operacional, hardware ou recursos de software, independentemente de esses recursos fazerem parte do sistema operacional, que estão disponíveis para, ou são utilizados pelo, gatekeeper ao fornecer tais serviços.

O gatekeeper não será impedido de tomar medidas estritamente necessárias e proporcionais para assegurar que a interoperabilidade não comprometa a integridade do sistema operacional, assistente virtual, hardware ou recursos de software fornecidos pelo gatekeeper, desde que tais medidas sejam devidamente justificadas por ele.[5]

No corrente ano de 2025, o mencionado artigo foi objeto de consulta, debate e julgamento realizado no Tribunal de Justiça da União Europeia.

O case DMA.100203[6] teve como resultado a publicação de uma Decisão de Implementação da Comissão Europeia contra a empresa Apple (uma das maiores big techs da atualidade), que objetiva garantir o cumprimento das obrigações de interoperabilidade impostas pelo art. 6º, parágrafo 7, do Digital Markets Act (DMA).

A Apple, designada como gatekeeper para o sistema operacional iOS, viu-se sob a égide dos ditames jurídicos impostos pelo DMA, obrigada a permitir a interoperabilidade vertical de terceiros com os mesmos recursos de hardware e software acessados pelo seu próprio sistema. A empresa de tecnologia solicitou, então, a modificação ou a dispensa das medidas de interoperabilidade aplicáveis a alguns recursos específicos do iOS relacionados a dispositivos físicos conectados (Connected Physical Devices).

A Apple apresentou à Comissão cinco solicitações distintas de dispensa (waiver) ou modificação das medidas de interoperabilidade que lhe foram impostas em uma decisão anterior (Decisão C(2025) 3000 de 19 de março de 2025). A gigante de tecnologia argumentou que a implementação da interoperabilidade para as funcionalidades de hardware e software designadas (como notificações, pareamento por proximidade e comutação automática de áudio Bluetooth) seria demasiadamente complexa ou criaria riscos significativos à segurança, à privacidade ou à integridade dos seus produtos.

As medidas de implementação de interoperabilidade contestadas pela Apple abrangiam nove funcionalidades-chave do iOS, imprescindíveis para a experiência do usuário com dispositivos conectados. Dentre elas, destacam-se a comutação automática de áudio Bluetooth (automatic audio switching), notificações do iOS e conexões Wi-Fi peer-to-peer de alta largura de banda. A Apple também levantou preocupações relacionadas aos Direitos de Propriedade Intelectual (IPR).

A decisão da Comissão Europeia, datada de 4 de agosto de 2025, rejeitou todas as cinco solicitações da Apple para dispensa ou modificação. A Comissão pautou sua decisão na interpretação estrita da Cláusula de Dispensa, confirmando que o propósito, o escopo e a linguagem dessa cláusula indicam que ela não pode ser usada para anular a obrigação fundamental de desenvolver uma solução de interoperabilidade, conforme exigido pelo art. 6(7). A Comissão considerou, ainda, que as alegações da Apple sobre complexidade técnica não atendiam às condições para a aplicação da Cláusula de Dispensa e que os argumentos não eram convincentes para embasar a não implementação das medidas de abertura.

A decisão comentada configura-se em importante marco regulatório, que pode ser analisado por duplo ponto de vista. Levanta questionamentos sobre o equilíbrio entre regulação e inovação quando rejeita de forma incisiva as alegações da Apple concernentes às infringências à propriedade intelectual e à integridade do sistema, demonstrando um foco único no objetivo de abrir o mercado e valorizar o reequilíbrio da estrutura competitiva.

Contudo, isso poderia significar uma imposição desafiadora quanto à prática e aos custos da interoperabilidade imposta ao gatekeeper, que precisa trabalhar para que a ferramenta não crie vulnerabilidades reais de segurança para milhões de usuários. A política do DMA exige que o incumbente abra mão de parte do controle sobre seus ativos técnicos para incentivar a concorrência, gerando uma tensão contínua sobre como proteger seus próprios investimentos em um ambiente de obrigações de acesso obrigatório.

Por outro lado, a decisão claramente fortalece o caráter mandatório do art. 6º, parágrafo 7 do DMA, confirmando a postura da Comissão de que os gatekeepers devem abrir seus ecossistemas para a concorrência. Ao rejeitar os argumentos da Apple, a Comissão ressaltou a necessidade de promover a contestabilidade dos mercados digitais, de forma que terceiros possam criar alternativas aos recursos nativos da Apple, como um recurso de comutação de áudio mais eficiente, medida que deve servir de incentivo para que a própria Apple inove e melhore seus produtos. O caso estabelece um precedente importante sobre o escopo e a força das obrigações de interoperabilidade impostas pelo DMA.

3. Perspectivas e desafios regulatórios gerais sobre a interoperabilidade obrigatória

Acerca da criação de políticas que obrigam a interoperabilidade enquanto ferramenta regulatória, alguns estudos apontam a existência de perspectivas concomitantes a problemas de compatibilidade desse instrumento com o sistema econômico privado.

Parte da literatura especializada destaca que o estímulo à interoperabilidade é vital para o funcionamento presente e futuro das plataformas e conglomerados digitais, e pode reduzir a concentração de mercado; gerando, como impactos principais, a expansão da demanda e o nivelamento do campo competitivo (levelling) (Dhawan et al., 2025). O efeito de nivelamento está diretamente alinhado com o objetivo de aumentar a concorrência, alterando a dinâmica concorrencial com base em diferenciação e qualidade, em vez de gerar competição de mercado onde o vencedor leva tudo.

Entretanto, Beley (2021) escreve que a interoperabilidade, apesar de benéfica aos consumidores no curto prazo, exige cautela regulatória em relação aos possíveis inconvenientes no longo prazo, demandando maior atenção à busca por um equilíbrio regulatório. Modelos econômicos analisados pela autora mostram que a interoperabilidade aumenta o excedente do consumidor ao permitir que desfrutem dos benefícios completos da rede ao aderir a qualquer serviço disponível. Porém, esse ganho imediato deve ser analisado à luz da potencial perda de variedade e a possível redução nos incentivos à inovação e investimento a longo prazo, principalmente quando a interoperabilidade resulta de uma padronização.

A autora fala, também, na existência de um problema de compatibilidade em alguns mercados, posto que os incentivos privados para interoperar são baixos, mesmo que a interoperabilidade seja socialmente desejável. Tal conflito ocorre quando um player dominante retém os níveis de compatibilidade, visando garantir que seu lucro continue sendo excedente (o que não ocorreria sob os efeitos da interoperabilidade, já que esse lucro seria repassado aos usuários dos serviços nos mercados digitais, especialmente na forma de aumento de opções e escolhas).

Beley (2021, p. 45, tradução nossa) leciona que “o problema da compatibilidade tende a surgir com maior frequência em mercados altamente concentrados”, uma vez que as empresas com pequenas participações de mercado “têm maior probabilidade de desejar interoperar, porque se beneficiam tanto da expansão da demanda quanto da equiparação competitiva”; ao passo em que “empresas maiores só estão dispostas a interoperar quando o efeito de expansão da demanda compensa ou supera o efeito de nivelamento competitivo”. Isso ocorre principalmente quando as bases instaladas são semelhantes, isto é, quando os mercados são relativamente simétricos. Como consequência, players dominantes adotam estratégias anti-compatibilidade, justificando a necessidade de requisitos de interoperabilidade ex ante focados exclusivamente em seus contextos próprios.

O problema de compatibilidade mencionado, para Beley, não pode ser resolvido apenas através do multihoming (uso de múltiplas plataformas), considerando a autora não ser este um substituto para a compatibilidade; podendo o multihoming, paradoxalmente, reduzir os incentivos das empresas dominantes a interoperar. A preocupação deveria estar, inclusive, mais focalizada nos mercados altamente concentrados que apresentam um alto nível de coleta de dados e uso de múltiplas plataformas.

O caso DMA.100203 (Apple – iOS) e os precedentes brasileiros analisados pelo CADE ilustram o papel da intervenção regulatória quanto ao mencionado problema de compatibilidade. Tanto a recusa dos bancos em permitir a leitura de recebíveis por concorrentes quanto a resistência da Apple em abrir o acesso aos seus recursos de hardware e software (art. 6(7) do DMA) são manifestações práticas dos apontamentos aqui feitos sobre as perspectivas de interoperabilidade e seus desafios.

Nesses cenários, os gatekeepers que optaram por estratégias anti-compatibilidade para preservar o lucro das suas bases estabelecidas obtiveram como resposta das autoridades antitruste (CADE e Comissão Europeia) uma imposição da interoperabilidade (via TCC, e por meio de uma Decisão de Implementação do DMA que rejeitou pedidos de waiver da big tech americana), buscando concretizar as garantias concorrenciais oferecidas pela ferramenta regulatória em questão.

O dilema regulatório desse instrumento reside, conforme demonstrado, no fato de que os benefícios para o consumidor e o incentivo à contestabilidade de mercado encontram barreiras na problemática da (in)compatibilidade gerada pela falta de incentivos privados em/aos gatekeepers, que usam a assimetria de suas bases estabelecidas e a coleta de dados para manter o forte domínio da economia digital. A interoperabilidade poderia, teórica e contextualmente, forçar a abertura mercadológica e assim criar espaço para a concorrência.

Considerações finais

A presente investigação demonstrou que a interoperabilidade obrigatória pode atuar como um instrumento eficazmente aplicável no combate à consolidação de oligopólios digitais, e na promoção de nivelamento da competição e da expansão da participação concorrencial. Os fundamentos econômicos e jurídicos apresentados convergem em um mesmo objetivo: garantir que mercados digitais permaneçam contestáveis, evitando concentrações abusivas de poder.

Tal atuação não ocorre e nem ocorrerá, entretanto, sem esbarrar em barreiras estruturais, especialmente no contexto de países que ainda não contam com uma previsão mais explícita sobre o tema. Sugere-se, como abordagem futura, uma análise ainda mais criteriosa, devendo a interoperabilidade ser vista como parte integrante de um panorama regulatório mais amplo, que englobe tanto a atuação ex post das autoridades de concorrência quanto a regulação ex ante setorial, visando a formação de um ecossistema jurídico capaz de responder aos desafios dos mercados digitais contemporâneos.

Sugere-se, ainda, que as autoridades antitruste (em atuação que crie precedentes e abra espaço para novos rumos jurídicos) atentem-se a casos de compatibilidade restrita à determinados setores da indústria de plataformas digitais, como possíveis coalizões de big techs. A criação de oligopólios pode ser, a curto prazo, uma estratégia mais lucrativa para os agentes privados; mas a compatibilidade harmoniosa dos players das indústrias tecnológicas (ou seja, sua abertura interoperabilizada) apresenta maior potencial de maximizar o bem-estar social total, principalmente quando o custo de interoperabilidade é baixo.

Concernente ao contexto regulatório nacional em específico, a experiência do Digital Markets Act da União Europeia, evidenciada em casos como o DMA.100203 (Apple/iOS), deve servir como um guia para o aprimoramento do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). Enquanto a atuação ex post do CADE de fato oferece soluções pontuais e importantes para os conflitos atualmente enfrentados no Brasil, a complexidade e a velocidade do mercado digital exigem uma abordagem regulatória ex ante, robusta e abrangente, que defina previamente as obrigações dos grandes players.

Recomenda-se que o sistema jurídico brasileiro considere a implementação de uma estrutura legal que imponha, de forma preventiva, a interoperabilidade de protocolos e dados via APIs nos setores críticos de plataformas digitais, de tal forma que a eliminação das barreiras técnicas, a eficiência e a expansão da contestabilidade possam se estabelecer como uma fundação estrutural do mercado digital brasileiro.

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PANDEY, Adya. Competition Policy and the Digital Era: A Perspective into The Dynamics of Digital Markets and Competition Policy. International Journal of Law Management and Hummanities, v. 7, n. 6, p. 1587-1600, 2024.

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VALENTE, Jonas. Economia de plataforma: características, modelos e o surgimento dos monopólios digitais. In: FERREIRA, José Maria Carvalho (Org.). A desmaterialização da economia nas ciências sociais e humanas. Portugal: Clássica Editora, 2020, p. 67-90.

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[1] De acordo com os mesmos autores, os efeitos positivos incluem o aumento de valor para todos os usuários à medida que a plataforma cresce (efeitos de rede diretos) e a criação de valor entre diferentes grupos de usuários (por exemplo, mais vendedores atraem mais compradores). Por outro lado, os efeitos negativos ocorrem quando o crescimento diminui a utilidade, seja por meio de congestionamento ou por fatores psicológicos, como a procura de novos produtos menos populares. Dentre as externalidades negativas, menciona-se o incômodo da publicidade para os usuários da plataforma e concorrência excessiva entre vendedores na mesma rede (Belleflamme; Peitz, 2018).

[2]BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).  Nota Técnica nº 22/2020/CGAA2/SGA1/SG/CADE. Requerimento de TCC n.: 08700.003425/2020-47.  Brasília, 2020.

[3] BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).  Nota Técnica nº 10/2016/CGAA2/SGA1/SG/CADE. Inquérito Administrativo nº.:  08700.001860/2016-5. Brasília, 2016.

[4] DIGITAL Markets Act Articles, Article 7, tradução nossa. Disponível em: https://www.eu-digital-markets-act.com/Digital_Markets_Act_Articles.html. Acesso em: 21 out. 2025.

[5] UNIÃO EUROPEIA. Digital Markets Act Articles, Article 6(7), tradução nossa. Disponível em: https://www.eu-digital-markets-act.com/Digital_Markets_Act_Articles.html. Acesso em: 21 out. 2025.

[6] UNIÃO EUROPEIA. Comissão Europeia. Decisão de Implementação do Caso DMA.100203 – Apple – iOS – Artigo 6(7) – SP – Features for Connected Physical Devices. 4 ago. 2025. Disponível em: https://digital-markets-act-cases.ec.europa.eu/cases/DMA.100203. Acesso em: 22 out. 2025.

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Lívia Hernandes Carvalho. Doutoranda em Direito pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), Especialista em Direito Público, em Assessoria de Juiz e em Gestão de Políticas Socias. Graduada em Direito. Atualmente é servidora do CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica). Possui como formação anterior graduação, mestrado, doutorado e Pós-doutorado em Serviço Social, pela Universidade Estadual Paulista (UNESP).

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Tema 1.348/STF: imunidade do ITBI na integralização, atividade preponderante e o papel antecedente do Tema 796

Herval Forny e Lorenzo Martins Pompílio da Hora

Resumo

O presente artigo examina a questão relativa ao Tema 1.348 do Supremo Tribunal Federal, que definirá se a imunidade do ITBI, prevista no inciso I. do §2º, do art. 156, da Constituição, incide nas integralizações de bens imóveis ao capital social, independentemente se a empresa possui atividade preponderantemente imobiliária.

Em outro artigo[i], sustentou-se que a integralização de bens imóveis ao capital social goza de imunidade incondicionada, por desenho constitucional, e que a exigência de não preponderância se aplica apenas às reorganizações societárias.

No presente trabalho, utiliza-se o Tema de Repercussão Geral 796/STF como antecedente lógico, que reconhece a imunidade na integralização e limita a tributação ao excedente lançado como reserva de capital. Mapearam-se cenários decisórios e impactos normativos para legislações municipais e práticas administrativas.

Palavras-chave: ITBI; imunidade tributária; integralização de capital; atividade preponderante; Tema 1.348; Tema 796; art. 156, § 2º, I, CF/88.

Abstract

This article examines the immunity of ITBI in the contribution of real estate assets to corporate capital, as addressed by Theme 1,348 of the Federal Supreme Court, based on item I, §2, article 156 of the Constitution. It explores the thesis of unconditional immunity for contributions, distinguishing it from the requirement of non-predominance applicable to corporate reorganizations. Using Theme 796/STF as a precedent, which recognizes immunity and limits taxation to the surplus allocated as capital reserve, the study maps decision scenarios and assesses normative impacts on municipal legislation and administrative practices.

Metodologia (jurídico-dogmática comparada, com breve análise histórica EC 18/65 → CF/88)

Adota-se abordagem jurídico-dogmática comparada, com: (i) interpretação literal, sistemática e teleológica do art. 156, § 2º, I, da CF/88; (ii) cotejo histórico-normativo entre a disciplina anterior (EC 18/65 e CTN/1966, arts. 36 e 37) e a Constituição de 1988, identificando a mudança de desenho constitucional da imunidade do ITBI; (iii) análise de precedentes do STF em repercussão geral (Temas 796 e 1.348), com ênfase nas razões de decidir; e (iv) avaliação dos efeitos regulatórios para legislações municipais.

Breve histórico:

Segundo Cláudio Santos[ii], ex-ministro do Superior Tribunal de Justiça, o CTN é um elemento de estabilização do Direito Tributário.

O Código Tributário Nacional (CTN) teve como elemento norteador, a Emenda Constitucional (EC) 18/65. Que instituiu o Sistema Tributário Nacional.

Art. 1º O sistema tributário nacional compõe-se de impostos, taxas e contribuições de melhoria, e é regido pelo disposto nesta Emenda, em leis complementares, em resoluções do Senado Federal, e nos limites das respectivas competências, em lei federal, estadual ou municipal.

O art. 7º. do Ato complementar 36/67 estabeleceu que a lei 5.172/66, passaria a denominar-se Código Tributário Nacional:

Art. 7º A Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, e alterações posteriores passa a denominar-se “Código Tributário Nacional.”

A Emenda Constitucional 1/1969, estabelecia no §1º, do art. 18, que lei complementar estabeleceria normas gerais de tributação:

§ 1º Lei complementar estabelecerá normas gerais de direito tributário, disporá sôbre os conflitos de competência nesta matéria entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e regulará as limitações constitucionais do poder de tributar.

Feitos os primeiros esclarecimentos cronológicos, retoma-se à análise do dispositivo enfrentado. O §2º, do art. 9º, da citada Emenda 18/65 permitia condicionar a não incidência do ITBI, na incorporação ao capital de pessoas jurídicas, quando houvesse atividade preponderantemente imobiliária.

Art. 9º Compete aos Estados o impôsto sôbre a transmissão, a qualquer título, de bens imóveis por natureza ou por acessão física, como definidos em lei, e de direitos reais sôbre imóveis, exceto os direitos reais de garantia.

…

§ 2º O impôsto não incide sôbre a transmissão dos bens ou direitos referidos neste artigo, para sua incorporação ao capital de pessoas jurídicas, salvo o daquelas cuja atividade preponderante, como definida em lei complementar, seja a venda ou a locação da propriedade imobiliária ou a cessão de direitos relativos à sua aquisição.

Com a promulgação da CF/88, o inciso I, do §2º, do art. 156, estruturou dois regimes de imunidade: (a) integralização de capital — imunidade incondicionada (primeira parte); (b) reorganizações societárias (cisão, fusão, incorporação e extinção) — imunidade condicionada à não preponderância de transações imobiliárias (segunda parte).

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

…

II – transmissão “inter vivos”, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição;

…

§ 2º O imposto previsto no inciso II:

I – não incide sobre a transmissão de bens ou direitos incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital, nem sobre a transmissão de bens ou direitos decorrente de fusão, incorporação, cisão ou extinção de pessoa jurídica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a compra e venda desses bens ou direitos, locação de bens imóveis ou arrendamento mercantil; (gn)

II – compete ao Município da situação do bem. (gn)

A expressão “salvo se, nesses casos” passou a referir-se apenas às reorganizações societárias previstas na segunda parte do dispositivo, deslocando o condicionamento e, por consequência, inviabilizando a recepção, nesse ponto, dos arts. 36 e 37 do CTN para a hipótese de integralização. Tal leitura harmoniza-se com a finalidade de fomentar a capitalização societária e a livre iniciativa.

Art. 36. Ressalvado o disposto no artigo seguinte, o impôsto não incide sôbre a transmissão dos bens ou direitos referidos no artigo anterior:

        I – quando efetuada para sua incorporação ao patrimônio de pessoa jurídica em pagamento de capital nela subscrito;

        II – quando decorrente da incorporação ou da fusão de uma pessoa jurídica por outra ou com outra.

…       

Art. 37. O disposto no artigo anterior não se aplica quando a pessoa jurídica adquirente tenha como atividade preponderante a venda ou locação de propriedade imobiliária ou a cessão de direitos relativos à sua aquisição.

Não há dúvida que o CTN foi recepcionado pela atual Constituição. Segundo MOTA, Aves[iii], “O Código Tributário Nacional (CTN) foi recebido pela Constituição de 1988 com o status de lei complementar, embora seja formalmente uma lei ordinária (Lei n.º 5.172/1966)”.

Entretanto, defende-se que alguns dispositivos não o foram ou o foram parcialmente não recepcionados, como por exemplo:

Não recepcionados parcialmente:

Artigos 21, 26 e 65, por violarem em parte o art. 153, §1º, da CF/88

Não recepcionados:

Os artigos 28 e 67, por violarem o art. 167, IV, da CF/88. Artigos 68 a 70, por violar o inc. II, do art. 155, da CF/88. Artigos 74 e 75.

Além destes artigos, sustenta-se que o artigo 35 não foi parcialmente recepcionado, em razão da competência estadual, por afronta ao inciso II, do artigo 156, da CF/88.

No mesmo sentido, sustenta-se que o artigo 37, que trata dos fatos desenvolvidos neste artigo, não foi recepcionado, como será abordado mais adiante.

Introdução e tese

O Supremo Tribunal Federal julgará, no Tema 1.348, se a imunidade do ITBI, prevista no inciso I, do §2º, do art. 156, da Constituição, incide nas integralizações de imóveis ao capital social independentemente da atividade preponderantemente imobiliária da sociedade.

Defende-se que a imunidade incondicionada na integralização (primeira parte do dispositivo), reservando-se a exigência de não preponderância apenas às reorganizações societárias (segunda parte).

O Tema 796, funciona como antecedente lógico ao reconhecer a imunidade na integralização e limitar a tributação ao excedente lançado em reserva de capital, sem condicionar a imunidade à natureza da atividade empresarial.

Tal reconhecimento, foi expressado, como obter dictum, isto é, como fundamento para decisão adotada no Acórdão, não constando da tese fixada.

Por este motivo, no caso em tela, a prefeitura recorreu da decisão, alegando que a tese fixada no Tema 796, abordava a penas a questão do excesso, não integralizado ao capital social e utilizado como reserva de capital.

1. Arquitetura constitucional da imunidade (CF/88, art. 156, § 2º, I)

O inciso I, do §2º, do art. 156, opera dois regimes de imunidade do ITBI: (i) integralização de bens para realização de capital social — imunidade incondicionada; e (ii) reorganizações societárias (fusão, cisão, incorporação, extinção) — imunidade condicionada à não preponderância da atividade imobiliária, tais como: compra e venda, locação ou arrendamento mercantil.

A expressão “salvo se, nesses casos” vincula-se apenas ao segundo bloco (reorganizações), não alcançando a integralização. Essa leitura preserva a teleologia do dispositivo — fomentar a capitalização societária e a livre iniciativa — e evita que o ITBI se converta em barreira fiscal à formação de capital social.

Não faria o menor sentido interpretar o dispositivo com a ressalva a todos os institutos, com a existência da expressão “nesses casos”.

2. Tema 796/STF como antecedente lógico: limite objetivo da imunidade

Como introduzido acima, o Tema 796 fixou a linha divisória entre o que é imune e o que é tributável: a imunidade alcança o valor do bem até o limite do capital subscrito efetivamente integralizado; o excedente destinado a reservas de capital é tributável. Ao afirmar esse limite objetivo, o STF não condicionou a imunidade na integralização à natureza da atividade da sociedade; ao contrário, reconheceu expressamente a integralização como hipótese de imunidade incondicionada (primeira parte do inciso I, do § 2º, do art. 156). Como pode ser observado do excerto do Acórdão: “Reitere-se, as hipóteses excepcionais ali inscritas não aludem à imunidade prevista na primeira parte do dispositivo. Esta é incondicionada, desde que, por óbvio, refira-se à conferência de bens para integralizar capital subscrito.” (gn)

O Tema 796 robustece, assim, a tese do 1.348 ao separar o “quanto” é imune (capital subscrito) do que não é (excedente), sem importar condicionantes próprios das reorganizações societárias.

3. A controvérsia do Tema 1.348/STF

A questão submetida no RE 1.495.108/SP (Tema 1.348) é se a imunidade do ITBI para a integralização subsiste quando a adquirente exerce atividade preponderantemente imobiliária. O parecer da Procuradoria-Geral da República sustenta a incondicionalidade da imunidade na integralização, independentemente da atividade, por coerência literal, sistemática e teleológica com a Constituição, recomendando o provimento do recurso. Essa posição confere unidade à leitura do inciso I, do §2º, do art. 156, e alinha-se ao antecedente Tema 796.

4. Dogmática tributária: não recepção parcial do CTN e a hermenêutica do “nesses casos”

Sustenta o Procurador Geral da República em sua promoção no processo do tema 1.348, que os arts. 36 e 37 do CTN, adequados ao regime da EC 18/65, não foram recepcionados pela CF/88 no ponto em que condicionam a imunidade na integralização à não preponderância da atividade imobiliária.

A estrutura bipartida do inc. I, do §2º, do art. 156, e a finalidade de incentivo à capitalização impõem que “nesses casos” se refira apenas às reorganizações societárias. Estender esse condicionamento à integralização viola a literalidade e a teleologia da norma e conflita com a linha do Tema 796.

5. Contra-argumentos e respostas

* Argumento da Simetria: Alguns podem dizer que estender a regra de “não preponderância” para a integralização de imóveis desrespeita a diferença entre os dois regimes fiscais. A resposta é que essa neutralidade já está garantida no próprio formato da lei.

* Argumento da Evasão Fiscal: Se alguém usar a imunidade de forma abusiva, a solução não é restringir um direito garantido pela Constituição. Abusos devem ser combatidos com as ferramentas certas, como a comprovação de simulação ou abuso de direito.

* Argumento da Continuidade com o CTN (Código Tributário Nacional): A Constituição de 1988 mudou as regras. A interpretação correta hoje se baseia no texto atual e em como ele foi pensado, levando em conta o precedente do Tema 796.

6. Possíveis decisões do STF e o que elas significam

1. Imunidade Ampla:

* Decisão: O STF decide que a imunidade na integralização de imóveis é incondicional, ou seja, vale independentemente da atividade principal da empresa.

* Impacto: Leis municipais que restringem essa imunidade seriam declaradas nulas, e decisões de prefeituras e secretarias teriam que ser revistas, trazendo mais segurança para empresas do ramo imobiliário.

2. Imunidade Restritiva:

* Decisão: O STF estende a regra de “preponderância” para a integralização, ou seja, a empresa só teria direito à imunidade se a maior parte de sua receita não viesse da venda de imóveis.

* Impacto: As regras municipais seriam mantidas, o que poderia gerar mais processos judiciais e conflito com a lógica da Constituição e do Tema 796.

3. Modulação (Efeitos no Tempo):

* Decisão: O STF decide que a regra não valerá para casos passados, ou só para alguns.

* Impacto: Prefeituras precisariam criar regras de transição claras para lidar com a mudança e orientar a população.

Atenção: Independentemente da decisão, o limite do Tema 796 continua valendo: a imunidade cobre apenas o valor do imóvel que entra como capital social. Se o valor do imóvel for maior que o capital social da empresa, o valor excedente, lançado a título de reserva de capital, poderá ser tributado.

7. Limitações e questões a serem resolvidas

* Quando o STF vai modular a decisão, e qual será a data de corte?

* Como as leis contra a evasão fiscal (simulação e abuso) serão aplicadas em cada caso?

* É preciso criar uma regra única em todo o país para evitar que cada prefeitura interprete a lei de um jeito, o que causa muitos processos judiciais.

8. Conclusões

A leitura do Tema 1.348, sob a ótica da Constitucionalidade, confirma a tese da imunidade incondicionada na integralização de imóveis para realização de capital social, independentemente da atividade preponderante da adquirente, preservando a baliza objetiva do Tema 796 quanto ao excedente. Impõe-se a revisão de leis e atos municipais que condicionem a imunidade à atividade preponderante, com comunicação institucional clara a contribuintes e registradores.

9. O que as prefeituras precisam fazer depois do julgamento

Para que as cidades se adaptem à decisão, a agenda de conformidade municipal inclui:

• Atualizar a Lei do ITBI:
  • Remover qualquer regra que condicione a imunidade de ITBI à atividade principal da empresa quando um imóvel é usado para integralizar o capital social.   
  • Incluir um trecho claro na lei que garanta essa imunidade, conforme prevê a Constituição Federal. 
• Revisar decretos e instruções:
  • Ajustar os procedimentos internos para reconhecer a imunidade de forma mais simples e direta.   
  • Deixar claro que o imposto só deve ser cobrado sobre o valor que exceder o capital social da empresa, seguindo a regra do Tema 796 do STF. 
• Ajustar processos internos:
  • Parar de exigir documentos ou informações sobre a “atividade preponderante” da empresa para conceder a imunidade.   
  • Corrigir os checklists e sistemas usados para os pedidos, garantindo que o processo seja mais ágil e correto. 
• Orientar os procuradores:
  • Os pareceres jurídicos devem parar de aplicar os artigos 36 e 37 do Código Tributário Nacional (CTN) aos casos de integralização de capital.   
  • Os pareceres devem ser alinhados à decisão do Tema 1.348 e reafirmar o entendimento do Tema 796. 

• Comunicar ao público:
  • Atualizar o site oficial e outros canais de comunicação com informações claras sobre como a imunidade na integralização funciona.   
  • Informar que o imposto só incide sobre o valor que exceder o capital social e incluir links para as decisões oficiais do STF.

Com essas medidas, as prefeituras poderão atuar de forma mais transparente e alinhada com o que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal.

Referências (ABNT — fontes oficiais)

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 1.348 da Repercussão Geral — Alcance da imunidade do ITBI para transferência de bens e direitos em integralização de capital social. Portal do STF. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/tema.asp?num=1348>. Acesso em: 20 set. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 1.495.108/SP (Tema 1.348) — Andamento processual. Portal do STF. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/verAndamentoProcesso.asp?incidente=6929423&numeroProcesso=1495108&classeProcesso=RE&numeroTema=1348>. Acesso em: 20 set. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 796 da Repercussão Geral — Alcance da imunidade do ITBI sobre imóveis incorporados ao patrimônio de pessoa jurídica em realização de capital. Portal do STF. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/jurisprudenciaRepercussao/tema.asp?num=796>. Acesso em: 20 set. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Imunidade do ITBI não alcança imóvel de valor maior do que o capital a ser integralizado (Tema 796) — Notícia oficial. Portal do STF. Disponível em: <https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=449428&ori=1>. Acesso em: 20 set. 2025.

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[i] FORNY, Herval. A Inconstitucionalidade da Cobrança do ITBI na Integralização de Imóveis ao Capital Social: Uma Análise Crítica à Luz da Constituição Federal de 1988, do Código Tributário Nacional e das Decisões dos Tribunais Superiores. Disponível em: https://webadvocacy.com.br/2025/03/19/a-inconstitucionalidade-itbi/. Acesso em 20/09/2025.

 [ii] SANTOS, Cláudio. O CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL COMO ELEMENTO DE

ESTABILIZAÇÃO DO DIREITO TRIBUTÁRIO. https://www.stj.jus.br/publicacaoinstitucional/index.php/informativo/article/download/260/226#:~:text=atualizado%20%2D%20e%20chegou%20com%20a,respeito%20ao%20direito%20dos%20contribuintes. Acesso em 22/09/2025.

[iii] MOTTA, Alves, A Lei Complementar em Matéria Tributária. https://revistajuridica.presidencia.gov.br/index.php/saj/article/download/697/688/0. Acesso em 22/09/2025.

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Herval Forny. Bacharel em Economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ. Advogado graduado pela UERJ. Especialista em Direito Penal e Processual Penal, pela UNESA. Especialista em Direito Imobiliário, pela UCAM. Especialista em Direito Notarial e Registral, pela UCAM. Professor Visitante da Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, na disciplina eletiva de advocacia defensiva. Participante e integrante do Projeto de Implementação de Holding Familiar/Planejamento Patrimonial Familiar, na Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro, inserido no Programa de Trabalho do Professor Lorenzo Martins Pompilio da Hora, do Departamento de direito Civil. Período 2023-2028. Membro da Comissão de Planejamento Patrimonial OAB/RJ, subseção Barra da Tijuca. Certificação Internacional em Gerenciamento de Projetos – PMP

Lorenzo Martins Pompilio da Hora. Professor Titular do Departamento de direito Civil da Faculdade Nacional de Direito, Graduado em Administração de Empresas, Economia e Direito. Doutor em Educação pela UFRJ e Pós-doutor em Fisolosifia pela Faculdade de Filosofia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

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Corpo editorial

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Eduardo Molan Gaban – Doutor em direito

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Fernanda Manzano Sayeg – Doutora em direito

Fernando de Magalhães Furlan – Doutor em direito

Katia Rocha – Doutora em Engenharia de Produção/Finanças

Luiz Alberto Esteves – Doutor em economia

Márcio de Oliveira Júnior – Doutor em economia

Marco Aurélio Bittencourt – Doutor em economia

Marcos André Mattos de Lima – Mestre em economia 

Rachel Pinheiro de Andrade Mendonça – Doutora em direito

Vanessa Vilela Berbel – Doutora em Direito

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A Interdisplinaridade do instituto da hipoteca legal

Tiago Natan Veiga Kaufmann[1]

Lorenzo Martins Pompílio da Hora[2]

Herval Madeira Forny[3]

Resumo

O instituto da Hipoteca Legal é colocado sob análise neste artigo. A interdisciplinaridade do instituto é avaliada por meio das previsões legais presentes em diferentes diplomas da área cível e penal. Serão avaliadas as dimensões que a Hipoteca Legal tem quanto ao cumprimento de obrigações e como as relações jurídicas delas decorrentes devem ser satisfeitas. O método utilizado é a revisão bibliográfica. Faz-se ainda a correlação do Princípio da Especialidade com a Hipoteca Legal, visando a resolução de conflito aparente de normas.

Palavras-chave: Hipoteca legal, interdisciplinaridade, Código Civil, Código de Processo Civil, Código de Processo Penal, princípio da especialidade, responsabilidade civil.

Abstract

This article analyzes the legal mortgage system. The interdisciplinary nature of the system is assessed through the legal provisions found in various civil and criminal statutes. The legal mortgage’s implications for fulfilling obligations and how the resulting legal relationships should be satisfied will be assessed. The method used is a literature review. The principle of speciality is also correlated with the legal mortgage system, aiming to resolve apparent conflicts of law.

Keywords: Legal mortgage, interdisciplinarity, Civil Code, Code of Civil Procedure, Code of Criminal Procedure, principle of specialty, civil liability.

Sumário: 1. Introdução. 2. Da hipoteca legal no Código de Processo Penal. 2.1 Considerações iniciais. 2.2 Conceito. 2.3 Natureza Jurídica. 3. Da hipoteca legal no Código Civil enquanto instrumento de proteção nas relações obrigacionais. 3.1 Da hipoteca. 3.2 Da relação jurídica. 4. A correlação do Princípio da Especialidade com a hipoteca legal. 4.1 A Especialidade enquanto princípio regente do conflito aparente de normas. 4.2 Das medidas assecuratórias. 4.2.1 Sequestro. 4.2.2 Especialização em hipoteca. 5. Conclusões.

Introdução

A hipoteca legal é aquela que se constitui para garantir a satisfação de um dano resultante de uma infração penal. Pode ser expressa ou tácita. A primeira é aquela em que, para ter validade, o direito a constituí-la deve ser exercido pela parte ofendida, sendo o dever de constituí-la da pessoa obrigada. A tácita é aquela que não precisa de ato constitutivo nem inscrição no Registro de Imóveis para ser eficaz, já que se origina por mandato da lei diante da ocorrência de determinadas condições. Por ser de extremo rigor, os casos não costumam ser numerosos. Na Espanha, por exemplo, admite-se a favor do Estado, Comunidades Autônomas e entes locais, sobre os bens dos contribuintes em garantia de dívidas tributárias pela última anuidade atual e a vencida e não paga.

Neste artigo será dada ênfase ao instituto da Hipoteca Legal e sua interdisciplinaridade com outros ramos do Direito, como o Direito Civil, o Direito Processual Civil e o Direito Processual Penal. Inicialmente será dada uma abordagem que visa tratar dos principais pontos do instituto no Código de Processo Penal. Posteriormente será avaliado como a Hipoteca Legal figura no Código Civil enquanto instrumento de proteção das relações obrigacionais. Por fim, analisa-se como o princípio da especialidade se relaciona com a Hipoteca Legal visando a resolução de conflitos aparentes de normas jurídicas.

Importante pontuar que no contexto básico das garantias as alterações do Código Civil reforçaram e ampliaram a sua alçada sinalizando que estarão inclusos como objeto de garantia real os bens futuros, e os adquiridos futuramente (art. 1.420-A), considerando ainda a data de registro para fins de prioridade da garantia (parágrafo único).

Destaque-se que o registro, um ato necessário, consolida a garantia real (art. 1.423 -A), proporcionando efeitos entre as partes desde a assinatura ou na forma da previsão legal (parágrafo único).

O grau de prioridade na forma de instrumento público ou privado foi preservado e admitido em conformidade com as normas cogentes e de ordem pública (art. 1.423-B).

1. Da hipoteca legal no código de processo penal

1.1 Considerações iniciais

A hipoteca é um direito real de garantia sobre coisa alheia, gravame material, tanto é assim que vem exaustivamente disciplinada no Código Civil brasileiro (arts.1.473-1.505). Possui traço em comum com o penhor, pois ambos os institutos constituem gravame; no entanto, apresentam ponto marcante distintivo: enquanto a hipoteca é um gravame, mas material, o penhor também constitui um gravame sobre bem móveis com uma elasticidade focada mais na diversidade desenvolvimentista dos negócios jurídicos agrícolas, pecuários, de circulação de títulos para assegurar o pagamento de dívidas sem transferência da propriedade que permanece com o devedor.

Importante acentuar que o penhor de veículos trava um embate técnico com a alienação fiduciária de veículos; pois no primeiro caso não há a transferência de propriedade. Na alienação fiduciária, a propriedade do bem é transferida ao credor fiduciário. Logo, numa ótica de efetividade do adimplemento da obrigação, o penhor de veículos convive com essa limitação técnica na sua utilização como ferramenta da aquisição de crédito.

Na alienação fiduciária a posse direta do bem continua com o devedor fiduciante, bem como a manutenção e os encargos decorrentes desta utilização do bem. Ocorrendo a quitação das dívidas, o devedor fiduciante resgata a propriedade. É o que chamamos de remição.

Na seara processual temos a ferramenta da penhora que não pode e nem deve ser confundida com penhor. Proporciona efeitos positivos no que se refere ao cumprimento de sentença de cobrança de dívidas; ações de perdas e danos e outras demandas com gêneros idênticos.

A ferramenta de penhora desenha uma forma de constrição judicial que leva o devedor a pagar suas dívidas. Não há voluntariedade. E o penhor se caracteriza por se um ato voluntário do devedor em apresentar bens certos, individuados e estimados para obter crédito.

A penhora exigirá mais empenho do credor na busca do adimplemento, embora atualmente a velocidade de localização dos devedores profissionais não sobrevivem aos inúmeros mecanismos de busca que estão à disposição da justiça e do credor.

Percebe-se ainda uma mudança de entendimentos em nossas Cortes de Vértice no que em momento anterior pareciam restrições e/ou dificuldades decorrentes da formatação das garantias.

Então podemos perceber que detalhes formais não inviabilizam a execução. O devedor que esconde um bem móvel não conseguirá obstar a penhora. Logo, temos:

“...PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. PENHORA DE VEÍCULO AUTOMOTOR. ART. 845 § 1.º DO C.P.C/15. NECESSIDADE DE APRESENTAÇÃO DO CERTIFICADO DE EXISTÊNCIA. PENHORA POR TERMO NOS AUTOS. DESNECESSIDADE DE LOCALIZAÇÃO DO VEÍCULO PARA EFETUAR A CONSTRIÇÃO. EFEITOS PROCESSUAIS DA PENHORA IMEDIATOS. PREFERÊNCIA. SATISFAÇÃO DO EXEQUENTE. PREQUESTIONAMENTO. DEMAIS DISPOSITIVOS NÃO VERFICADOS….”       

Por sua vez, a alienação fiduciária como forma de garantia que por vezes em razão de sua formatação como propriedade resolúvel atribui uma imunidade aparente do devedor fiduciante perante outras dívidas, tem deixado nos últimos tempos a desejar diante das mudanças de entendimento de nossas Cortes Superiores que mostram uma investida forte no sentido de que a polêmica do saiba levar ventagem não se aplica mais ao arquétipo da forma de garantia conhecida como propriedade fiduciária.

Foi uma mudança estratégica e que certamente produzirá efeitos sensíveis no cenário de recebimentos e adimplementos de dívidas, obrigações e perdas & danos em que possamos constatar manobras de devedores que se escondem através desses modelos de garantias para preservar seus patrimônios. Aliás, uma conduta bem cultural em nosso País.                  

No ano de 2024, precisamente no mês de setembro, o STJ inovou e modificou um entendimento em relação ao devedor fiduciário que aparentemente estava coberto pela propriedade resolúvel em relação a outras dívidas já que a propriedade do bem pertencia enquanto não resgatada a dívida na titularidade do credor fiduciário.

Na sistemática adotada até então: “…bem alienado fiduciariamente não pode ser penhorado para saldar outras dívidas do devedor fiduciante, inclusive de natureza propter rem….”

Essa concepção tinha lastro no texto legal da alienação fiduciária, a partir do qual o devedor fiduciante, em caráter fiduciário e em garantia, entrega a propriedade ao credor.

No entanto, temos decisões colegiadas e monocráticas que abriram caminho para que esse entendimento possa ser revisto a depender das circunstâncias.

A questão e o debate jurídico são reflexos do cenário de que os praceamentos e leilões de bens imóveis e móveis estavam sendo atingidos por esses empecilhos.

Surgindo então uma nova perspectiva: Construída no âmbito do Recurso Especial 2.059.278 SC pela Quarta Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

A situação fática dos autos informava que o devedor fiduciante não teria pago as quotas condominiais incidentes sobre o imóvel alienado fiduciariamente, porém prosseguia normalmente com o pagamento das prestações devidas ao credor fiduciário, instituição financeira que financiou a aquisição do imóvel objeto

O credor condominial naturalmente propôs ação de cobrança contra o devedor fiduciante esperando receber os valores devidos e, uma vez superadas as buscas por bens líquidos, requereu a penhora do imóvel que se encontrava gravado pela alienação fiduciária em garantia.

O Juízo de pisonegou o pedido guiando-se no precedente consolidado até então jurisprudencialmente posto que em relação ao fato de que o bem não estava incorporado no patrimônio do devedor, obstando seguidamente os pedidos dessa natureza.

O credor condominial, então, ingressou com Recurso Especial ao STJ que, no REsp 2.059.278 SC, numa análise bem fundamentada deu provimento a irresignação e deu provimento ao pedido de penhora de bem alienado fiduciariamente.

Logo em seguida, uma decisão monocrática no mesmo sentido foi proferida no AREsp 2.684.988 pelo mesmo ministro que inaugurou a controvérsia, autorizando a penhora da mesma forma. Prestigiando dessa forma a boa-fé processual, a fundamentação das decisões judiciais e acima de tudo o axioma da segurança jurídica.

Fechando este leque de garantias vamos ao Penhor Legal que não podemos entender como voluntário no seu modelo do texto civil; mas sim um garantidor também de dívidas decorrentes da prestação de um serviço.

Exigem algumas providências procedimentais na sua formatação e consolidação para evitar também os abusos eventuais de um credor que possa utilizar a ferramenta em proveito desmensurado. Mais uma vez percebemos a importância da boa-fé objetiva, posto que na descrição do valor devido terá que apontar elementos com base numa tabela expressa e em homenagem ao contraditório e ampla defesa comprovar a natureza dos gastos despendidos pelo devedor usuário e consumidos dos serviços e produtos do estabelecimento.

Uma solução legal com oportunidade judicial consolidada pela homologação judicial que certamente constrangerá eventuais abusos de direito como prescreve o artigo 187 da nossa lei civil.

A hipoteca legal no Código de Processo Civil objetiva assegurar o cumprimento de decisões judiciais que impõem o pagamento em dinheiro ou a conversão das prestações de fazer, de não fazer ou de dar coisa em prestação pecuniária, atribuindo a decisão, o título constitutivo da hipoteca judiciária.

É uma medida assecuratória que assevera ao credor um direito real de garantia sobre o bem imóvel, atribuindo indisponibilidade ao bem imóvel do devedor e possibilitando que este possa ser praceado para satisfazer o crédito do credor.

É uma ferramenta que prestigia a efetividade do processo e o axioma da segurança jurídica; pois sustenta o cumprimento da decisão atendendo eventual vítima ou o credor nas expectativas de adimplemento.

Num outro viés, exige que o proponente da medida assecuratória de indisponibilidade do bem em razão do gravame exercite o devido processo legal. Assim, o resultado dessa iniciativa deverá ser aclimatado com uma narrativa com standard probatório; contraditório; provas periciais; ampla defesa substancial; presunção de inocência; boa-fé processual para que não produzam ferramentas típicas de um Estado inquisitorial. Ou ainda, práticas condizentes com o que prescreve o artigo 187 do Código Civil[4].

A hipoteca judiciária é construída a partir do acionamento do devedor pelo credor que a partir da sentença poderá gravar bem imóvel de propriedade do inadimplente se condenado como previsto no artigo 810 do CC/02[5].

A hipoteca legal se impõe em situações previstas na lei que determina que o imóvel será a garantia da dívida definida por critérios objetivos, concretos e transparentes para que possam ser submetidos ao contraditório.

Não podem ser resultados de ilações, presunções, cálculos genéricos e equivocados. Ou ainda com narrativas que não possuam substrato técnico ou elementos efetivos de corroboração de explanações.

É prevista no Código Civil e no Código de Processo Penal numa espiral ressarcitória de danos.

A natureza ressarcitória da medida assecuratória exige concretude do dano certo e real, nexo de causalidade, ou seja, ação direta e imediata que provocou o dano e o causador deste.

A hipoteca legal exige que o Juiz ao recepcionar o pedido; determine o arbitramento do valor da responsabilidade e a avaliação dos imóveis que serão especializados.

O Código de Processo Civil, por sua vez, trata da especialização da hipoteca legal, instituto inserido no artigo 495, parágrafos e incisos do C.P.C. A respeito dessa hipoteca, prevista nesse estatuto, observa Câmara (2013, p. 655) que “a hipoteca é uma antecipação da penhora, através da qual se afeta um bem imóvel a uma futura execução por quantia certa, como meio de previamente garantir o juízo. Há, no Direito Brasileiro, três espécies de hipoteca: a convencional (que, como o nome indica, decorre da vontade das partes, e é a mais comum), a judiciária (efeito secundário da sentença condenatória, prevista no art. 466 do CPC) e a legal.”

E o Código de Processo Penal, a seu turno, trata da hipoteca legal, como medida assecuratória, prevista de forma mais exaustiva nos seus arts.134 e 135.

A propósito, preleciona Washington de Barros Monteiro (2003, p. 403): “Questiona-se, no terreno doutrinário, acerca da origem da hipoteca. Para uns, prende-se ela à subsignatio praediorum do direito romano, mas, para outros, a origem é grega, o que parece evidente, ante a etimologia do vocábulo.”

Nesta seção, contudo, o que interessa, é investigar o instituto da hipoteca legal, mas a referente ao Direito Processual Penal, dada a sua relevância, notadamente analisando-se os casos em que cabe sua aplicação, o momento em que tem lugar o seu cabimento, o procedimento que a rege, os recursos cabíveis contra a decisão que a defere ou a indefere e quando se dá o seu cancelamento, tudo isso sob o ponto de vista doutrinário e jurisprudencial.

Para isso, há que se ter presente o que dispõe a lei material a esse respeito, no caso o Código Civil, em seu art. 1.489, III, que confere hipoteca legal “ao ofendido, ou aos seus herdeiros, sobre os imóveis do delinquente, para satisfação do dano causado pelo delito e pagamento das despesas judiciais”. E, também, o que preceitua o Código de Processo Penal, ao tratar da hipoteca legal, como medida assecuratória, essencialmente nos seus artigos 134 e 135.

1.2 Conceito

A hipoteca legal é uma medida assecuratória, prevista, basicamente, nos arts. 134 e 135 do CPP, que visa dar efetividade à pretensão da vítima do crime, na futura ação civil ex delito, ressarcitória dos prejuízos causados pela infração penal. Contudo, o CPP, em outros dispositivos, traz normas referentes à hipoteca legal: arts. 141 (trata do seu cancelamento); 138 (refere-se à especialização da hipoteca); 143 (remessa dos autos da hipoteca ao juízo cível) e, ainda, o 138 (diz que os autos da hipoteca legal correrão em autos apartados); apartados, esclareça-se, dos autos do processo criminal.

De acordo com os magistérios de Alexandre Cebrian e Victor Gonçalves (2012, p. 231): “Hipoteca legal é o direito real de garantia que tem por objeto bens imóveis pertencentes ao devedor que, embora continuem em seu poder, asseguram, prioritariamente, a satisfação do crédito.”

Depois de dizer que a hipoteca legal difere radicalmente do sequestro de bens imóveis, Aury Lopes Jr (2014, p. 941), assim justifica tal posicionamento: “Isso porque o sequestro (arts. 125 a 133) somente poderá recair sobre os bens adquiridos com os proventos do crime, logo, de origem ilícita. Já a hipoteca legal situa-se noutra dimensão, pois conduz à constrição legal dos bens de origem lícita, diversa do crime.”

Observa Sérgio Pitombo (1973, 42) que a “Hipoteca legal é um instrumento protetivo. Emerge como favor legal, outorgado a certas pessoas, em dada situação jurídica, merecedoras do amparo. Na lei, pois, lhes nasce o direito real de garantia.”

Assim, importante aqui frisar, que a hipoteca legal, prevista no Código de Processo Penal, trata-se de uma medida assecuratória, portanto, cautelar, que objetiva tornar indisponíveis bens lícitos, pertencentes ao autor do delito, e, com isso, assegurando a efetividade da pretensão ressarcitória a ser exercida pelo ofendido, seu representante legal ou seus herdeiros, na forma do art. 63 do CPP, portanto mediante pretensão executória, por quantia certa, fixada na forma do art. 387, IV, do CPP, ou, então, apurada em liquidação da sentença penal condenatória.

Na verdade, com o advento do processo sincrético (fase cognitiva + executiva nos mesmos autos de um processo), eliminando-se com isso o processo autônomo de execução com base em título executivo judicial, o que se verifica é que o exercício dessa pretensão executória se dá mediante cumprimento de sentença, na forma do art. 475-J, do CPC.

1.3 Natureza Jurídica

A hipoteca legal trata-se de uma medida assecuratória, como igualmente o são o arresto e o sequestro. Trata-se, pois, de uma medida cautelar, que objetiva tornar útil, efetivo, o provimento jurisdicional a ser buscado na ação principal a ser ajuizada, ou seja, a ação civil de execução ex

delito (art. 63 do CPP), em que nesta o ofendido, seu representante legal ou seus herdeiros exercerão pretensão ressarcitória que decorrem dos danos causados pela prática do ilícito penal.

A hipoteca legal é, assim, uma medida cautelar de natureza coercitiva (medida assecuratória), pois uma vez deferida e executada, o bem imóvel constrito judicialmente fica indisponível para garantir a efetividade da ação principal que, como se viu, trata-se da ação civil ex delito (Moraes, 2015).

2. Da hipoteca legal no código civil enquanto instrumento de proteção nas relações obrigacionais

Não há dúvidas de que a hipoteca é uma das garantias especiais mais importantes para o credor. Ao lado do penhor e da anticrese, a hipoteca exerce relevante papel ao tutelar um destacamento específico do patrimônio do devedor, dado como garantia do adimplemento de determinada prestação (Barros; Furlan, 2023). 

Trata-se de um instituto multidisciplinar que impacta a compreensão de todo o ordenamento, notadamente no que atine ao direito negocial, com regramento presente em cada um dos livros do Código Civil.

Para a confecção desta seção foi realizada ampla pesquisa doutrinária, com catalogação de livros que retratavam o tema proposto, onde se almeja um estudo reflexivo acerca deste instituto tão importante.  Após a seleção, foi realizada a leitura de cada um dos meios de pesquisa, utilizando-se técnicas de topicalização para extrair o que de mais interessante poderia ser trabalhado em um artigo científico, dada a pretensão acadêmica.

Findadas as leituras, os tópicos destacados foram, por fim, analisados e cuidadosamente inseridos, de modo a constituir o texto que será lido adiante.

A pertinência da discussão dos temas ligados à hipoteca, ou mesmo aos direitos reais de garantia, não tem relevância meramente acadêmica.  Fogem às salas de aula e impactam diretamente a vida dos sujeitos das inúmeras relações jurídicas que se formam diuturnamente.

Destarte, esta seção tem o fito de conduzir à compreensão da hipoteca, que não é um instituto que existe por mera formalidade. Compreender a hipoteca é mais do que saber conceituá-la, é entender o seu fundamento, sua razão de ser e o que a legítima, bem como a sua finalidade em um ordenamento jurídico constitucionalizado e inteiramente vocacionado à satisfação dos direitos sociais constitucionais, almejando a completa garantia da dignidade da pessoa humana.

2.1 Da Hipoteca

Conforme leciona Gonçalves (2022, p.  621) pode-se entender a hipoteca como sendo um direito real de garantia cujo objetos são bens imóveis, e também aqueles que são móveis, porém são imobilizados por ficção jurídica, que sejam pertencentes ao devedor ou a terceiro e que asseguram a preferência quanto ao recebimento do crédito para o devedor, mesmo que este não tenha os bens hipotecados em sua posse.

Entende-se que a hipoteca possui natureza civil, mesmo que a dívida tenha como partes comerciantes e esta seja sua origem, entendimento esse que era proveniente do antigo Código Civil de 1916, o que, no entanto, não vem codificado no atual diploma em vigor, porém, essa questão não é alvo de discussões, tendo em vista que o próprio Código Civil trata sobre os direitos das empresas.

Uma questão um tanto quanto curiosa é que o diploma legal que disciplina a hipoteca prevê em seu texto normativo que nos contratos em que for firmada uma cláusula que estabeleça a hipoteca na relação jurídica não pode haver restrições quanto à possibilidade do devedor de alienar o bem gravado como garantia.  O que se pode fazer, nesses casos, é estabelecer cláusula que preveja casos como essa alienação de bem hipotecado gere o imediato vencimento da obrigação na venda deste.

A hipoteca é conhecida por não ser flexível quanto ao pagamento parcial da obrigação, pois o instituto abrange o bem hipotecado em sua totalidade, e não gera a exoneração da dívida se a obrigação for apenas parcialmente adimplida, logo, se exige o pagamento integral da dívida para a conclusão do negócio jurídico, extinguindo assim a hipoteca sobre o bem.

É de fácil entendimento que a hipoteca é constituída pelo devedor em favor do credor, agindo como uma garantia especial para possíveis casos de inadimplemento da obrigação, que vai gerar uma situação em que um credor terá preferência no imóvel sobre outros credores que possuam apenas uma garantia geral, são esses os chamados credores quirografários.

Como mencionado anteriormente, muito se diferencia as garantias gerais das garantias especiais sobre a coisa, pois é certo o entendimento de que a garantia geral tem por preferência o patrimônio do devedor como um todo, desta forma dispõe o Código Civil em seu art. 391: “Pelo inadimplemento das obrigações respondem todos os bens do devedor”.

Aquele que é credor uma obrigação ordinária, caso não possua garantia real especial, poderá buscar a adimplemento da prestação dentro do patrimônio do devedor, nos casos em que exista a obrigação de pagar quantia ou mesmo quando há conversão da prestação em perdas e danos.

Diverso do que ocorre na garantia geral, em que o direito é, teoricamente, sobre todos os bens do inadimplente, na garantia especial   que temos é a preferência sobre coisa específica, um bem que foi individualizado, sujeitando o bem à solução da dívida, recaindo também sobre os bens móveis que são acessórios ao bem principal.

É possível, ainda, extrair das lições dos ensinamentos da renomada doutrinadora Diniz (2013, p.  588), que, havendo concurso entre um ou mais redores quirografários (que possuem apenas garantia geral) e um credor especial (possuidor da garantia especial), este último terá preferência, visto que por se tratar de direito real então será erga omnes. Entendimento contrário poderia levar à conclusão de que, mesmo estando o patrimônio específico hipotecado, poderia o credor quirografário arrestá-lo para satisfazer a sua prestação, causando, assim, prejuízo ao credor hipotecário, por exemplo.

2.2 Da relação jurídica

Por relação jurídica o entendimento que se tem é quando surge um vínculo existente entre as partes pautado por uma determinada obrigação. É possível fazer o apontamento de dois tipos de relações jurídicas referentes à matéria cível, a primeira possuindo caráter geral, pautada pela norma e pelo risco, onde a sanção é a responsabilidade civil, já a segunda é específica, interpartes que se submete aos efeitos do inadimplemento regulados pelas cláusulas durante a fixação da obrigação (Barros; Furlan, 2023).

A  hipoteca é  entendida como  uma  garantia especial  que  vincula  um  bem  a  fim  de garantir a satisfação de um determinado crédito de forma preferencial, garantia essa que é dada por um dos particulares da relação –nesse caso o devedor –para outro, o credor, que recai, em regra, sobre imóveis, mas por exceção legal, poderá recair ainda sobre aeronaves e navios, a ressalva em questão existe pelo fato de o legislador entender que o penhor seria inadequado em relação a tais bens, visto que aeronaves e navios possuem registros públicos próprios, e é comum apresentarem expressivo valor econômico, superando muitas vezes o valor da maioria dos imóveis. Outro fator que motivou o legislador a tomar tal decisão foi o fato de não ser permitido vigorar mais de um penhor sobre um único bem, o que não acontece na hipoteca, como visto anteriormente nesse mesmo trabalho de pesquisa, é sim possível constituir mais de uma hipoteca sobre o mesmo bem.

Contudo, o tipo de hipoteca que está no foco do nosso interesse, quando tratamos de matéria cível, é aquela constituída pelo próprio devedor em favor do credor, segundo Schreiber (2020, p.  1179) quando essa garantia funcionará como um meio de proteger o accipiens[6] que, além de todo o patrimônio do devedor a título de garantia, possui uma preferência especial frente a todos os demais credores em um possível concurso.

Nos termos do diploma civil, devemos atentar ainda a questão do valor do imóvel a ser hipotecado, pois caso o valor do bem ultrapasse o patamar de 30 (trinta) vezes o salário-mínimo vigente no país, então a constituição da hipoteca proceder-se-á na forma prescrita no artigo 108 do Código Civil, ou seja, deve ser feita através de escritura pública, assim como é necessário para a validade de qualquer outro direito real sobre bem imóvel.

Quando se constitui uma obrigação, sua liberação ocorre por meio do adimplemento, ou seja, o negócio jurídico visa alcançar uma satisfação para ambas as partes que estão envolvidas na relação.  Ocorrerá o cumprimento da obrigação quando ambas as partes cumprirem as incumbências a elas impostas por força de negócio, assim se sujeitando ao adimplemento que poderá ser material ou imaterial, e a existência de direito real serve justamente para ser a garantia que goza o credor para uma “certeza” do adimplemento.

É inegável que o objeto que é pretendido pelo credor da legitimidade para a existência da relação jurídica entre as partes, porém, quando não é possível obtê-la, ainda mais quando se tratar de obrigação de dar quantia certa, poderá executar a garantia dada pelo devedor, no caso, quando essa se configurar especial-real (penhor, hipoteca ou anticrese) onde o credor, por  meio  de  processo  judicial,  pode  requerer  a  expropriação  da  coisa  dada  como  garantia, isso  nos  casos  em  que  a  obrigação  se  encontrar  inadimplida,  podendo  escolher  se  vai adjudicar o bem ou levá-lo a leilão.

Referente a isso, não podemos deixar de mencionar no presente artigo a figura de Miranda[7] (2021, pág. 65), que expôs o seguinte sobre o tema:

Para se haver o verdadeiro direito real de garantia foi preciso que se conseguisse a realidade do direito, sem se transmitir a propriedade do bem. Algo se passou como se a garantia pessoal se tornasse erga omnes e se “despessoalizasse” mediante a concentração num dos bens do devedor.  A garantia real sem transmissão, pela gravação de bem ou de bens, é que faz nascer o direito real de garantia, espécie de direito real limitado. O credor fica assegurado, ou por ser-lhe atribuído, em caso de inadimplemento, o poder de dispor da coisa, ou por si, ou através do Estado, ou por ser-lhe facultado perceber os produtos, até satisfação do crédito.

Dessa forma, reforçamos que o direito real nasce após a gravação da hipoteca no registro do bem, sendo que o imóvel será gravado em sua totalidade, visto que a hipoteca é indivisível.

Nas alterações propostas do Código Civil que estão na fase legislativa; a Comissão alargou o alcance da Hipoteca, ou seja, ampliou o rol de objetos passíveis de hipoteca (art. 1.473), a inserindo o direito real do promitente comprador (inc. XII), o direito aquisitivo oriundo da propriedade resolúvel (inc. XIII) e o direito real de laje (inc. XIV).

O credor hipotecário de direito real de aquisição terá legitimidade para obter o registro da própria hipoteca (art. 1.473-A), asseverando também ao credor o exercício do direito à adjudicação compulsória, judicial ou extrajudicial, em favor do promitente comprador (art. 1.473-B).

3. A correlação do princípio da especialidade com a hipoteca legal

3.1 A Especialidade enquanto princípio regente do conflito aparente de normas

Tradicionalmente se distinguem várias categorias de concurso de leis, que, no entanto, têm mais valor classificatório do que prático. A doutrina majoritária apresenta os seguintes princípios para solucionar o conflito aparente de normas: especialidade, subsidiariedade e consunção. Há ainda alguns autores que arrolam também a alternatividade, que, a rigor, não soluciona conflito algum de normas, pois, na verdade, não há conflito aparente. Vejamos com mais detalhes o princípio da especialidade.

Considera-se especial uma norma penal, em relação a outra geral, quando reúne todos os elementos desta, acrescidos de mais alguns, denominados especializantes. Isto é, a norma especial acrescenta elemento próprio à descrição típica prevista na norma geral. Assim, como afirma Carrara (1971, p. 335): “toda a ação que realiza o tipo do delito especial realiza também necessariamente, ao mesmo tempo, o tipo do geral, enquanto o inverso não é verdadeiro”. A regulamentação especial tem a finalidade, precisamente, de excluir a lei geral e, por isso, deve precedê-la (lex specialis derogat lex generalis). O princípio da especialidade evita o bis in idem determinando a prevalência da norma especial em comparação com a geral, e pode ser estabelecido in abstracto, enquanto os outros princípios exigem o confronto in concreto das leis que definem o mesmo fato.

Há relação de especialidade entre o tipo básico e os tipos derivados, sejam qualificados ou privilegiados. Assim, os furtos qualificados e privilegiados constituem preceitos especiais em relação ao furto simples. Há igualmente especialidade quando determinada lei descreve como crime único dois pressupostos fáticos de crimes distintos, como, por exemplo, o crime de roubo, que nada mais é do que o furto praticado com violência ou grave ameaça à pessoa.

Alguns autores acrescentam a alternatividade como outro princípio do conflito de normas, que, a nosso juízo, é desnecessário, ante a ausência do conflito aparente. Haveria alternatividade quando dois tipos contêm elementos incompatíveis entre si, excluindo-se mutuamente, como seriam exemplos o furto e a apropriação indébita. Ora, o fundamento do concurso de leis é a coincidência parcial das normas penais.

Sendo, pois, incompatíveis, afastam, por razões lógicas, o referido conflito (Maggiore, 1954). Na realidade, ou não se trata de fato único, mas de fatos múltiplos, que se excluem mutuamente, assim como as disposições legais que lhes correspondem, ou então se trata de fatos que se enquadram nos critérios da especialidade ou da subsidiariedade.

3.2 Das medidas assecuratórias

No capítulo das medidas assecuratórias, o Código de Processo Penal trata das medidas cautelares de natureza patrimonial, cujo objetivo seja, fundamentalmente, o ressarcimento ou a reparação civil do dano causado pela infração penal. Enquanto a ação civil ex delicto, regulada nos arts. 63 a 68 do CPP, cuida do processo de conhecimento (por meio da ação ordinária proposta perante o juízo cível) e do processo de execução (execução da sentença penal condenatória), pelos quais se pretende a recomposição civil do dano causado pela infração penal, as medidas assecuratórias buscam proteger a efetividade daqueles procedimentos, ostentando, portanto, natureza acautelatória (Pacelli, 2021, p 407-408).

Mas não só ao interesse patrimonial da pessoa atingida pela infração penal dirigem-se as normas processuais atinentes às medidas assecuratórias. Casos haverá em que o interesse no sequestro e posterior destinação do bem (alienação judicial) não poderá ser particularizado, evidenciando natureza eminentemente pública, como ocorre em relação ao crime de tráfico de drogas, por exemplo. Nessas situações, a lei determina o perdimento de quaisquer bens ou valores que constituam proveito auferido pelo agente com a prática do fato criminoso (art. 91, II, b, CP).

O Código de Processo Penal faz referência ao sequestro, tanto de bens móveis quanto imóveis, e à hipoteca legal, estabelecendo as condições de desenvolvimento dos respectivos procedimentos. Uma observação: corrigindo antiga redação do CPP, que não utilizava a melhor técnica processual, a Lei nº 11.435/06 substituiu a expressão sequestro por arresto, modificando, assim, o disposto nos arts. 136, 137, 138, 139, 141 e 143, já que ali se não cuidava de apreensão de bens adquiridos ilicitamente ou que fossem produtos do ilícito. Sequestro, portanto, é a retenção da coisa litigiosa, por ordem judicial, quando presente dúvida acerca de sua propriedade ou origem; arresto, de outro lado, é a retenção de quaisquer bens, para fins de garantia de solvabilidade do devedor. Feita a observação, cumpre declinar as hipóteses de uma (sequestro) e outra (especialização da hipoteca e arresto) modalidade cautelar

3.2.1 Sequestro

Caberá o sequestro dos bens imóveis adquiridos pelo indiciado ou acusado com os proventos (proveito) da infração, ainda que já tenham sido objeto de alienação a terceiros. Quando o terceiro tiver agido com boa-fé, poderá opor embargos ao sequestro, conforme veremos.

Quando se tratar de bens móveis adquiridos com o proveito da infração, a hipótese será também de sequestro (art. 132, CPP). Se o bem móvel for, ele próprio, o produto da infração, a medida cabível será a busca e a apreensão prevista no art. 240, § 1º, b, do CPP, sendo incabível, no caso, o pedido de restituição (art. 118), por se tratar de coisa (produto de crime) sujeita à pena de perdimento, consoante o disposto no art. 91 do CP.

A medida de sequestro será decretada de ofício, a requerimento do Ministério Público ou ofendido (lesado), ou mediante representação da autoridade policial, seja na fase investigatória, seja no curso da ação penal, devendo ser levada à inscrição no Registro de Imóveis (art. 128). Se decretada antes da ação penal, o Ministério Público ou o querelante (caso privada a ação) deverão oferecer a denúncia ou queixa no prazo de 60 dias após a conclusão da diligência, sob pena de levantamento da medida. Vejamos.

A inscrição no Registro de Imóveis dispensa mais considerações, uma vez que a função acautelatória dos interesses patrimoniais do lesado ou mesmo do interesse público no perdimento dos bens adquiridos com proveito da infração estaria irremediavelmente afetada sem a garantia contra terceiros de boa-fé, o que, em relação a bens imóveis, somente se realiza a partir da inscrição no Registro de Imóveis.

A autorização concedida ao juiz, para a decretação de ofício da medida, pode ser explicada tanto pela presença do interesse público em determinados processos quanto por se tratar de matéria estreitamente ligada ao mérito (proventos resultantes da ação criminosa, sujeitos à pena de perdimento) da ação penal, submetida, portanto, ao amplo conhecimento judicial.

Quanto ao levantamento do sequestro por inércia do responsável pela acusação, se não proposta a ação em 60 dias da conclusão da medida, trata-se de consequência perfeitamente compreensível. É que o sequestro tem natureza acautelatória, exigindo, assim, para a sua decretação, exame prévio acerca da urgência da medida (o periculum in mora), determinando o aceleramento das diligências conclusivas da investigação.

Por isso, os requisitos para a decretação do sequestro são tipicamente cautelares:

a) existência de fato criminoso;

b) indícios veementes da proveniência ilícita dos bens (art. 126, CPP).

Embora o aludido art. 126 não faça referência expressa ao perigo da demora, entendemos que tal exigência, além de consequência lógica de toda e qualquer medida que se  presente como acautelatória, pode ser extraída da leitura do art. 131, I, que cuida da hipótese, já aqui mencionada, de levantamento do sequestro.

Do rito procedimental do sequestro, além do processamento em apartado, como os demais processos incidentes, assinale-se a possibilidade de oferecimento de embargos, tanto pelo acusado quanto por terceiros, delimitando o Código, todavia, a matéria passível de apreciação no referido incidente.

Tratando-se de embargos opostos pelo próprio acusado, o fundamento haverá de ser o fato de não ter sido o imóvel adquirido com os proventos da infração (art. 130, I); quando opostos por terceiros, que se encontrem na titularidade (por título oneroso) do bem, a matéria se restringirá à qualidade e à idoneidade da aquisição. Em uma palavra: a boa-fé (inciso II do mesmo art. 130).

3.2.2 Especialização em hipoteca

Ao contrário do sequestro, que incide diretamente sobre o bem litigioso, e no qual a litigiosidade é revelada pela possibilidade de ter sido ele adquirido com proventos da infração, a hipoteca legal sobre imóveis do acusado independe da origem ou da fonte de aquisição da propriedade. Trata-se de medida cujo único objetivo é garantir a solvabilidade do devedor, na liquidação de obrigação ou responsabilidade civil decorrente de infração penal.

Por isso, a especialização (inscrição) de hipoteca haverá de ser requerida pelo ofendido (privado ou público), podendo ser feita em qualquer fase do processo, desde que presentes a certeza do fato criminoso (materialidade) e indícios suficientes de autoria.

A nosso aviso, a simples referência a indícios de autoria e certeza da infração indica que a medida poderá ser tomada mesmo antes da ação penal, pois, uma vez recebida a denúncia ou queixa, a existência dos indícios já estaria implícita. O fato de não haver previsão de prazo para a instauração da ação (como há no sequestro) não impressiona, uma vez que ali a medida poderá atingir até mesmo quem não tem qualquer relação com o fato criminoso, o que não ocorre em relação à hipoteca.

Observe-se que para a decretação do sequestro a exigência era de indícios veementes da proveniência ilícita do bem, sem a necessidade da mesma constatação em relação à autoria. A razão de semelhante distinção é muito simples: enquanto o sequestro dirige-se à coisa litigiosa, que poderá pertencer até mesmo a terceiros, estranhos ao crime, a hipoteca tem como alvo unicamente o patrimônio do suposto autor do fato criminoso, em atenção à sua responsabilidade civil. E por isso poderá recair sobre quaisquer imóveis, desde que suficientes para garantir a futura recomposição patrimonial dos danos, bem com o pagamento das custas e despesas processuais.

O ofendido deverá estimar o valor aproximado da responsabilidade civil, o que poderá ser feito pelos meios probatórios e pelos indicativos técnicos disponíveis, e apontará o imóvel de valor correspondente, para fins de hipoteca.

Caberá ao juiz, após prévia e rápida instrução, arbitrar o valor provisório da futura e possível responsabilidade civil, bem como determinar a avaliação do imóvel indicado, valendo-se, para tanto, da atuação de perito por ele nomeado ou avaliador judicial, onde houver. O imóvel, porém, não será levado à inscrição se o acusado oferecer caução equivalente e idônea (art. 135, § 6º). Se a sentença final for condenatória, uma vez passada em julgado, os autos da hipoteca serão encaminhados ao juízo cível, para a liquidação da execução (art. 143, CPP).

Sobrevindo decisão absolutória ou extintiva da punibilidade, a consequência será a mesma daquela relativa ao sequestro: o cancelamento da hipoteca, valendo aqui as mesmas observações feitas anteriormente quanto à possibilidade de utilização do juízo cível para ajuizamento da ação civil ex delicto.

Imaginemos a seguinte situação: um julgado acompanhando uma análise da origem de um bem, reconhece a sua referência lícita, porém mantém uma constrição proveniente de um arresto prévio que ultrapassou o prazo legal prescrito no artigo 136 do Código de Processo Penal[8].

Acrescente-se que o proponente da medida cautelar assecuratória de arresto prévio não demonstrou iniciativa prévia de localizar bens ilícitos do indisponibilizado ou não os encontrou porque inexistem; mas adotou diretamente uma via subsidiária para impor um gravame sobre bens lícitos (herdados por exemplo) criando a ilação de que o imputado tivesse dado prejuízo ao erário sem demonstrar qual foi ou sequer o seu valor em flagrante violação à lei e à lógica processual; principalmente porque não promoveu à especialização da hipoteca legal.

A prática se mostra irrazoável e desproporcional e encontra subsunção na previsão do artigo 187 do Código Civil de 2002[9], já apontado neste texto. E neste sentido Lopes Junior (2019, p. 869-870) ao examinar a questão, assim tratou do assunto:

Além disso, recordando a principiologia cautelar, deve o interessado demonstrar que a medida é proporcional. Para tanto, o dano tem de ser real, concreto e permitir uma aferição, uma avaliação, ainda que provisória. Partindo dessa avaliação é que deverá o juiz atentar para a proporcionalidade que deve guardar o arresto ou hipoteca legal. É desproporcional arrestar e/ou hipotecar bens em valor superior àquele correspondente a sua eventual responsabilidade civil, custas e multa

Atento a isso, BADARÓ¹⁴² sublinha que a medida “não deve recair sobre todo o patrimônio, mas apenas sobre a parte dele que poderá vir a ser especializada, segundo a estimativa da responsabilidade e do valor dos imóveis sobre os quais incidirá a hipoteca legal. (…) Assim, para definir o que poderá ser arrestado, é necessário saber o que pode ser hipotecado. A hipoteca legal deverá incidir, concretamente, sobre os bens na exata medida do que seja necessário para garantir a futura reparação do dano causado pelo delito. Poderá bastar um ou alguns bens. O ofendido ou o Ministério Público não poderá exorbitar, fazendo inscrever mais bens do que os necessários, cabendo a juiz verificar se o valor dos bens especializados não excede o valor estimado da responsabilidade” (grifo nosso).

A proporcionalidade impõe o sopesamento dos bens em jogo, cabendo ao juiz utilizar a lógica da ponderação. Não se pode, a partir de uma perigosa prognose de futura e incerta responsabilização civil, engessar o patrimônio do imputado, sem base probatória suficiente e necessária proporcionalidade, ainda mais se considerarmos que ele já está passando por uma situação bastante difícil, que é o de figurar como réu em processo penal.

Não se pode desmerecer o fato de que o imputado já passa por uma situação dificílima, muitas vezes agravada pelo bizarro espetáculo midiático montado em torno das estrondosas operações policiais, que conduz a perda de clientes, fechamento de linhas de crédito, perda do emprego, enfim, um empobrecimento generalizado do réu, fruto do estigma gerado pela investigação e o processo penal. Nesse contexto, as medidas assecuratórias revestem-se de uma gravidade ainda maior, pois lhe impedem de dispor de seu patrimônio, seja para alienar ou dar em garantia, impossibilitando -o de ter liquidez para a própria subsistência. Ainda que no final do processo criminal seja absolvido ou que os bens indisponibilizados sejam em valor muito superior a eventual responsabilidade civil, em nível de endividamento e de penúria, é, muitas vezes, irreversível […]

 Prossegue o julgado sem enfrentar os fatos e argumentos locados pela defesa técnica.

 Seguindo a linha, mantém uma explanação genérica para os institucionalizados devedores de um ressarcimento ao erário indefinido ou ainda, sequer levado à justiça, prendendo-se no discurso a conceitos e institutos jurídicos, sem explicar o motivo concreto, real, documentado e provado de sua incidência no caso; e assim sendo não há o que se falar sobre uma possível e efetiva medida assecuratória de um imaginário ressarcimento, ou ainda, indenização à vítima.

Invoca ainda o julgado para manter a cautelar de arresto prévio sem conversar com a qualidade de um precedente, a adoção do princípio da especialidade para fundamentar a concepção de que uma constrição de bens por suposta prática de crime que resulte prejuízo ao erário; deve observar as regras dispostas no Decreto-Lei n.º 3.240/1941 e não as normas gerais do Código de Processo Penal.

O Princípio da Especialidade invocado no julgado, mereceu reflexões nos ensinamentos do professor Bitencourt (2020, pág. 569/571) que a respeito da temática e sua aplicação, assim entendeu:

2.1. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE

Considera-se especial uma norma penal, em relação a outra geral, quando reúne todos os elementos desta, acrescidos de mais alguns, denominados especializantes. Isto é, a norma especial acrescenta elemento próprio à descrição típica prevista na norma geral. Assim, como afirma Jescheck⁶¹⁷, “toda a ação que realiza o tipo do delito especial realiza também necessariamente, ao mesmo tempo, o tipo do geral, enquanto o inverso não é verdadeiro”. A regulamentação especial tem a finalidade, precisamente, de excluir a lei geral e, por isso, deve precedê-la (lex specialis derogat lex generalis). O princípio da especialidade evita o bis in idem determinando a prevalência da norma especial em comparação com a geral, e pode ser estabelecido in abstracto, enquanto os outros princípios exigem o confronto in concreto das leis que definem o mesmo fato.

Há relação de especialidade entre o tipo básico e os tipos derivados, sejam qualificados ou privilegiados. Assim, os furtos qualificados e privilegiados constituem preceitos especiais em relação ao furto simples. Há igualmente especialidade quando determinada lei descreve como crime único dois pressupostos fáticos de crimes distintos, como, por exemplo, o crime de roubo, que nada mais é do que o furto praticado com violência ou grave ameaça à pessoa. (grifo nosso)

Assim observando de forma técnica, o grande passo neste sentido está em que se for utilizado o Código de Processo Penal, nos termos do art. 136, este obriga que ao imóvel arrestado seja promovido o processo de inscrição da hipoteca legal, no prazo de 15 (quinze) dias. A exigir uma dinâmica muito mais complexa, trabalhosa; porém mais comprometida com os axiomas constitucionais

A utilização do Decreto-Lei 3.240/1941, no julgado, nos termos do no item 1) do artigo 6º, c/c com §1º, do art. 2º, determina que o sequestro ou o arresto cessarão, caso a ação penal não seja intentada no prazo de 90 (noventa dias) contados da decretação do sequestro.

Perceptível está o equívoco. Uma verdadeira AFRONTA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.

JURISPRUDÊNCIA FAVORÁVEL

A jurisprudência numa situação como a apresentada encontra respaldo em precedentes do STJ e TRF3:

• Origem Lícita e Garantia Patrimonial: O STJ (RMS 41.540/RJ) já firmou que hipoteca legal e arresto podem recair sobre bens lícitos, mas sempre como garantia de futura reparação, sem presunção de ilicitude ou confisco antecipado[10].
• Especialização da Hipoteca Legal: O TRF3 (Acórdão nº 4567852) é claro: a ausência de requerimento de especialização da hipoteca legal no prazo do art. 136 do CPP enseja a nulidade da medida cautelar de arresto.[11]

Conclusões

Com base no que foi desenvolvido neste artigo, conclui-se que a interdisciplinaridade é uma característica da Hipoteca Legal enquanto instituto voltado ao cumprimento de obrigações e à satisfação de obrigações decorrentes de infração penal. Como visto, ao contrário do sequestro, que incide diretamente sobre o bem litigioso, e no qual a litigiosidade é revelada pela possibilidade de ter sido ele adquirido com proventos da infração, a hipoteca legal sobre imóveis do acusado independe da origem ou da fonte de aquisição da propriedade. Trata-se de medida cujo único objetivo é garantir a solvabilidade do devedor, na liquidação de obrigação ou responsabilidade civil decorrente de infração penal.

Dessa forma, percebe-se que tanto o Direito Civil quanto o Direito Penal regulam as relações jurídicas decorrentes da Hipoteca Legal. No entanto, há importantes pontos de diferença que merecem ser registrados, principalmente no que se refere ao objetivo da regulação. Enquanto na esfera cível o objetivo do legislador é garantir o cumprimento de obrigações plenamente estabelecidas, inclusive visando a satisfação da responsabilidade civil, na seara penal visa-se a garantir a satisfações de obrigações decorrentes da ação civil ex delicto (constrição de bens de origem lícita).

No mais a mais, é importante destacar que excepcionalmente, o art. 142 do CPP autoriza o Ministério Público a promover a Hipoteca Legal em dois casos:

a) quando houver interesse da Fazenda Pública (como ocorre, por exemplo, nos crimes de sonegação fiscal, apropriação de contribuições previdenciárias etc.);

b) ou quando houver efetiva demonstração de pobreza do ofendido e ele requerer a intervenção do Ministério Público para postular a hipoteca legal.

Nesse último caso (pobreza do ofendido), sem negar a legitimidade do Ministério Público, pensamos que tal tarefa deve incumbir à Defensoria Pública e que, somente quando ela não estiver estruturada naquela comarca, então justificada estaria a excepcional atuação do Ministério Público na tutela do interesse patrimonial privado do ofendido.

A Hipoteca Legal poderá ser requerida no curso da investigação preliminar em qualquer fase do processo de conhecimento. O art. 134 do CPP, na confusão que faz ao mencionar “indiciado” e “qualquer fase do processo”, sinaliza a possibilidade de a medida incidir antes mesmo de iniciado o processo criminal (e, com mais razão, após seu início). Assim, a Hipoteca Legal tem as restrições caracterizadas conforme visto neste artigo, o que demonstra sua importância enquanto instituto interdisciplinar e de importância contemporânea.

Importante também destacar nesta conclusão de que a adoção de medidas assecuratórias de sequestro, arresto e hipoteca legal estão comprometidas com o devido processo legal, ampla defesa substancial, contraditório, presunção de inocência, boa-fé processual sob pena de serem transformadas em ferramentas de práticas de lawfare e segregações dos mais diversos gêneros.

A natureza efetiva de assegurar o ressarcimento de danos em ação própria, exige que essas medidas estejam comprometidas com o nexo de causalidade, o dano substancial, concreto, certo e real. O responsável pelo prejuízo deve ser e estar inteiramente ligado ao resultado.

A adoção dessas providências cautelares sem a observância dessas questões pode cristalinamente pontuar as práticas de abuso de autoridade e abuso de direito autorizadores de medidas em algumas searas do direito no âmbito penal e civil.

O efeito midiático e alucinógeno dessas iniciativas mistifica pessoas, condenam carreiras, produzem danos dos mais diversos tipos, principalmente psíquicos e reflexos. E assim, exigem cautela; substanciais standards probatórios e honestos substratos técnicos.   

Refeências

BARROS, Mateus Mota Borges; FURLAN, Fernando Palma Pimenta. A hipoteca como instrumento de proteção nas relações obrigacionais. Revista Ibero-Americana de Humanidades, Ciências e Educação – REASE. São Paulo, v. 9, n. 10. 2023. Disponível em: https://periodicorease.pro.br/rease/article/view/11593/5220. Acesso em: 19 jul. 2025.

CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de direito processual civil, v. 3. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2013.

CARRARA, Francesco. Programa de Derecho Criminal. Bogotá: Temis, 1971.

DINIZ, Maria Helena.  Curso de Direito Civil Brasileiro. v. 4.  28.  ed.  São Paulo: Saraiva Jur, 2013.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito das Coisas. 17. ed.  São Paulo: Saraiva Jur, 2022.

LOPES JR., Aury. Direito Processual Penal, 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

LOPES JR., Aury. Direito Processual Penal, 16. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.

MAGGIORE, Giuseppe. Derecho Penal. Bogotá: Temis, 1954.

MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes; JUNIOR, Nelson Nery; PENTEADO, Luciano Camargo. Tratado de Direito Privado – Direito das coisas: Direitos reais de garantia. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

MONTEIRO, Washington de Barros. Curso de direito civil, v. 3: direito das coisas, 37. ed. rev. e atual. por Carlos Alberto Dabus Maluf. São Paulo: Saraiva, 2003.

MORAES, Voltaire de Lima. Da hipoteca legal no Código de Processo Penal. Revista do Direito UNISC. Santa Cruz do Sul, n. 47, p. 78-92. 2015. Disponível em: https://core.ac.uk/download/pdf/228497851.pdf. Acesso em: 19 jul. 2025.

PACELLI, Eugênio. Curso de Processo Penal. 25. ed. rev. atual. São Paulo: Atlas Gen Nacional, 2021.

PITOMBO, Sérgio M. de Moraes. Do sequestro no processo penal brasileiro. São Paulo: Bushatsky, 1973.

SCHREIBER, Anderson. Manual de Direito Civil Contemporâneo. 3. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020.

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[1] Advogado. Mestrando em Direito Público da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).

[2] Advogado. Professor Titular de Direito Civil da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

[3] Advogado. Professor e Coach em Holding Familiar com Certificação Internacional para Projetos.

[4]  Art. 187 do Código Civil/02: Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede   manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, ela boa-fé ou pelos bons costumes.

[5]    Art. 810 do CC/02: Se o rendeiro, ou censuário, deixar de cumprir a obrigação estipulada, poderá o credor da renda acioná-lo, tanto para que lhe pague as prestações atrasadas como para que lhe dê garantias das futuras, sob pena de rescisão do contrato.

[6] Termo de origem Latina utilizado no Direito Civil Brasileiro e que significa Credor. Aquele que recebe a prestação.

[7] MIRANDA, Francisco Cavalcanti Pontes; JUNIOR, Nelson Nery; PENTEADO, Luciano Camargo. Tratado de Direito Privado – Direito das coisas: Direitos reais de garantia. 10. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.

[8]   Art. 136 do CPP: O arresto do imóvel poderá ser decretado de início, revogando-se, porém, se no prazo de 15 (quinze) dias não for promovido o processo de inscrição da hipoteca legal.

[9]    Art. 187 do CC/02: Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.

[10] https://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/stj/25177686/inteiro-teor-25177687

[11] https://web.trf3.jus.br/acordaos/Acordao/BuscarDocumentoGedpro/4567852

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Os textos para discussão da WebAdvocacy estão disponíveis para leitura na plataforma no link: Textos para Discussão.

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Corpo editorial

Editor:

Elvino de Carvalho Mendonça

Conselho editorial:

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Eduardo Molan Gaban – Doutor em direito

Elvino de Carvalho Mendonça – Doutor em economia

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Ficha catalográfica

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista da WebAdvocacy – Direito e Economia.

É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas.

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A mediação: uma ferramenta de sucesso na atuação policial

Lorenzo Martins Pompílio da Hora[1]

Rachel Pinheiro de Andrade Mendonça[2]

Nicole Thatiana Bento[3]

Carolina Mendonça Guimarães de Alencar Meneses[4]

Resumo

O presente trabalho tem o objetivo de trazer ao debate a importância da utilização da mediação na atividade policial com participação de todos os atores envolvidos na efetivação de um sinistro sensível de segurança pública decorrente do cumprimento de uma decisão judicial com resultados efetivos e pacíficos.

Palavras-chave: Gestão policial; Mediação; Cumprimento de Decisão Judicial; Moradores Vulneráveis; Diálogo.

Abstract

This paper aims to bring to the discussion the importance of using mediation in police activity with the participation of all actors involved in the affective handling of a sensitive public safety incident resulting from the enforcement of a judicial decision with effective and peaceful outcomes.

Keywords: Police management; mediation; compliance with judicial decision; vulnerable residents; dialogue.

Sumário

Introdução: a problematização da ação policial

1. O retrato geográfico e estatístico das comunidades no Brasil

2. A construção de um protocolo

2.1. Protocolos integrativos nas ações de desocupação de áreas invadidas

3. O exemplo efetivo do 1º Batalhão de Polícia Militar do Estado de São Paulo

Conclusão

Introdução: a problematização da ação policial

Manchetes recentes e notícias veiculadas nas redes sociais apontam que o Estado de São Paulo lidera as estatísticas por número de mortes em decorrência de intervenções policiais em áreas nas quais constatamos também a ausência de outros entes públicos que concorrentemente deveriam ter uma atuação profícua como na área da saúde, da educação, do serviço social, da moradia, do saneamento, da regularização fundiária, da infraestrutura, da sustentabilidade, do capital humano, dentre outros.

A realidade efetiva das diferenças suprime e invisibiliza o dado de que a cidade de São Paulo possui as duas maiores coletividades entre as 10 (dez) maiores comunidades do Brasil como Paraisópolis e Heliópolis, sendo esse fato evidentemente um ônus a ser considerado quando da análise dos dados estatísticos.

As estatísticas não são ferramentas que sustentam qualquer ideologia, mas oferecem dados que precisam ser processados pelos diversos segmentos científicos, acadêmicos, sociais, antropológicos, de modo holístico e, não estático, para que, então, possam refletir a realidade social e os aspectos práticos que levem, efetivamente, a melhoria da qualidade de vida sustentável, equilibrada e justa da população afetada. Aliás, esse é um dos objetivos fundamentais do País como um Estado Democrático de Direito: a construção de uma sociedade livre, justa e solidária.

Desse modo, nos parece irresponsável que determinados dados estatísticos possam retratar alocações sem um tratamento adequado e correlação com outros dados reais que, diretamente, influenciam no resultado estatístico encontrado.

Também importante registro deve ser dado ao trabalho desenvolvido pelos policiais, já que as instituições de segurança exercem um papel decisivo nesta busca, pois estão no front, no contato direto com a população, percebem antes que qualquer segmento, as necessidades sociais que se impõem. A sua origem como corpo efetivo de olhar o próximo também é oriundo desses segmentos sociais, não se podendo desconsiderar esse relevante fato.

1. O retrato geográfico e estatístico das comunidades no Brasil

Devemos perceber que até o Censo de 2022 do IBGE[5] não se tinha a noção da dimensão das favelas em suas extensões territoriais.O rigoroso trabalho estatístico revelou que “não existia uma relação direta entre as áreas territoriais das favelas e comunidades urbanas e o número de residentes e dos domicílios nesses territórios”.

O Estado de São Paulo[6] detém o maior número de pessoas em situação de rua no Brasil, seguido do Rio de Janeiro e Minas Gerais. Lidera com substancial diferença percentual, mais de 40% (quarenta por cento) do total de pessoas em situação de rua no Brasil.

O abandono, a falta de opções e direcionamentos, ausência de pertencimento, exclusão social, convivência com a miséria e fome, ausência de substratos mínimos de dignidade da pessoa humana, necessidades de acompanhamentos psicológicos e psiquiátricos dentre outros cenários são concretos e substanciais.

São Paulo[7] agrupa mais de 96 (noventa e seis) mil pessoas em situação de rua. São ocupantes de galpões, terrenos, sem qualquer presença institucional, prédios abandonados e, muitas vezes, utilizados como massa de manobras para ocupações em áreas com litígios para atender demandas judiciais de determinados grupos empresariais, sedentos por espaços. Por outro lado, um percurso pelas áreas de comunidades nos mostra também diferentes extratos de status e condições de sobrevivência, moradia e áreas de miserabilidade indignas de um ser humano com cenários de ausência máxima das instituições com fins sociais, sanitários, educacionais, médicos; enfim, são grupamentos segregados das condições mínimas de sobrevivência.

As comunidades há muito são territórios que possuem um modo próprio de comportamento com valores que devem ser considerados numa mediação Desenvolveram uma linguagem autônoma e tipicamente conectada com as interrelações comunitárias. Assim sendo, a partir dessas constatações e de outros modelos de políticas de atuação estatal, não podemos alocar a responsabilidade da violência a um determinado segmento do Estado apenas, como as polícias militares..

Os levantamentos Estatais, em maior ou menor medida, oscilam, mas sinalizam o a existência da pobreza, da miséria, da segregação, do principal fundamento da união indissolúvel dos Estados, Municípios, do Distrito Federal; enfim do Estado Democrático de Direito. “DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA”.

Esse crescimento concorrente aos espaços de gestão social, sobretudo, onde há gravíssima falha do Estado, acabam por proporcionar a presença de organizações criminosas que preenchem essas necessidades, alavancadas pela era digital que é uma excelente forma para a institucionalização dos ativos angariados com essas presenças e seus atores que estão a merecer um estudo profundo; pois alienam “os vulneráveis” com uma facilidade exponencial.

Apurações[8] expostas num relatório divulgado pelo Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania informaram que havia 236.000 (duzentos e trinta e seis mil moradores de rua inscritos no Cadastro único para programas Sociais (cadastro único) em 2022, ou seja, uma em cada mil pessoas no Brasil não tem onde morar.

Como entender que existia na conclusão desse relatório, uma chamada que não merece adjetivos, ou seja, “dez cidades brasileiras concentram 48 % (quarenta e oito) por cento da população em situação de rua no País”.

São dados que merecem uma reflexão, pois 3.354 (três mil, trezentos e cinquenta e quatro) municípios brasileiros tinham a constatação de que pelo menos uma pessoa estava em situação de rua em dezembro de 2022, o que corresponde a 64% (sessenta e quatro) por cento do total de cidades no País.

E mais, no contexto das dez cidades com mais moradores de rua, apenas uma não é capital; Campinas, no interior de São Paulo.

A violência não é uma questão localizada em São Paulo. É uma temática nacional.

O País, segundo levantamentos, possui 88 (oitenta e oito) organizações criminosas[9] atuando em presídios estaduais e federais, de acordo com a Secretaria Nacional de Políticas Penais (Senappen) do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Destas, 46 (quarenta e seis) estão localizadas na região Nordeste, segundo a mesma fonte. O governo federal, através da Secretaria Nacional de Políticas Penais, tem mapeado e monitorado essas organizações, com o objetivo de combater o crime organizado.

São grupamentos com linguajares próprios, metodologias próprias, regionais e interestaduais e que atuam das mais diferenciadas formas, incluindo tráfico de drogas, armas, roubos, homicídios, e outras atividades criminosas. São grupos estruturados com hierarquia e códigos de conduta.

Há muito o enfrentamento e seu efeitos desses desafios podem ser vistos regionalmente, ou ainda, autorizam imputações apenas lastreados em quantitativos estatísticos ou matemáticos. São metodologias que exigem um estudo bem mais profundo. Nada retratam. São apresentações quantitativas. Escondem outras práticas que desconstroem mistificações e suásticas infundadas, como o gerenciamento de crises efetivado com muito profissionalismo pelas forças de segurança do Estado de São Paulo a destacar a Polícia Militar. Não retratam a realidade diária dos policiais militares, o trabalho social que acabam fazendo, até partos, proteção de crianças e adolescentes, diminuição de confrontos por meio da utilização da inteligência policial e, também, do instrumento de mediação.

2. A construção de um protocolo

Os dados estatísticos não podem eleger os órgãos de segurança como o bode expiatório da criminalidade sem considerar as consequências dos anos de repressão e de ausência mínima do Estado em populações menos favorecidas, estigmatizando a segurança pública como se fosse o único vilão. Não se pode, simplesmente, condenar os “vulneráveis” na fogueira demagoga da moralidade e nem se permitir a utilização “fria” dos dados para manobras de interesses pessoais.

Não obstante haja sempre muitas melhorias que possam ser agregadas ao trabalho da segurança pública, os bons exemplos devem ser estudados, como o da Colômbia, por exemplo, que acabaram por contribuir para o desenvolvimento social e melhoria da qualidade de vida de seus cidadãos.

O compromisso de integração dos entes estatais não deve atribuir a segurança pública o estigma de única responsável pela “violência” e muito menos encarregá-la de gerir a temática sem a participação de outros atores. O propósito deve ser integrado e deve se dar a partir de um planejamento estratégico; planejamento operacional e protocolos cautelosos de preservação da vida. Atribuir a segurança pública a responsabilidade para se amarrar o“BODE”, tal qual já inseminado no consciente da coletividade é uma covardia sem precendentes.

A melhor expressão para essas administrações de expressões seria a do filólogo Antenor Nascentes no seu “Tesouro da Fraseologia Brasileira”[10], ou seja, “BODE EMISSÁRIO”.

A EXPRESSÃO “BODE EXPITÓRIO” está relacionada a antigas tradições religiosas judaicas.

FONTE/CRÉDITO: SHUTTERSTOCK

COLAB (2025, GRUPO: FOPPRH) chama a atenção para o que denomina “A TENTAÇÃO MALÍGNA DE BUSCAR UM BODE EXPIATÓRIO”.

O aprendizado da vida nos ensina que quem não faz não comete erros e, também que aqueles que fazem aprendem com os erros cometidos: mas o falar, a conduta mais difundida quando há um erro é selecionar e segregar aqueles que cometeram esses erros, o bode expiatório.

A nominação adjetivada do “bode expiatório“[11] tem origem no rico ritual judaico demarcado no dia da expiação, quando, especialmente, um bode com todos os pecados do povo foi carregado pelo sumo sacerdote e depois encaminhado para o deserto. Esse costume foi também assimilado por outras culturas, como os babilônios e assírios, pelos gregos e depois transmitido à nossa cultura, onde permaneceu firmemente estabelecido.

Uma situação típica, consolidada necessariamente no nosso coletivo imaginário e exercitado: o bode expiatório, assumindo ou levando a culpa, liberta o resto da tribo de qualquer situação negativa; ao afastar-se do grupo, ele a alivia de sentimentos de inadequação. A responsabilização fica localizada, isolada.

Isto posto, quando se erra na “tribo corporativa” atualmente, você naturalmente se questiona quem errou e não porque agiu desta forma ou antecipar esses equívocos. Os intitulados com o erro são segregados, excluídos de um grupo de trabalho e realocados ou mesmo demitidos, perpetuando o mecanismo de perseguição e sacrifício que vem de longe.

2.1. Protocolos integrativos nas ações de desocupação de áreas invadidas

As metodologias exitosas e bem manejadas devem também ser consideradas e destacadas nas ações das nossas instituições de segurança. Essas providências são precedidas de algumas ações e decisões, quais sejam:

– Decisão judicial transitada em julgado ou decididas em tutelas específicas em âmbito de tutela de urgência fundamentadas;

– Observância dos princípios do devido processo legal, ampla defesa substancial, contraditório, boa-fé processual, presunção de inocência;

– Garantia do respeito aos direitos fundamentais;

– Ação com protocolos documentados e unificados dos órgãos e entes públicos da vigilância sanitária, assistência sanitária, social, educacional, psicológicas, psiquiátricas dentre outras;

– Levantamentos de perfil dos ocupantes para facilitar as ações de mediação;

– Alternativas na negociação;

– Cronologia de eventos com prazos pré-estabelecidos;

– Comando da integração dos Agentes Públicos.

3. O exemplo efetivo do 1º Batalhão de Polícia Militar do Estado de São Paulo

A Polícia Militar do 1.º Batalhão de Polícia Militar do Estado de São Paulo sob o comando Coronel FRANCISCO NETO e seu efetivo demonstrou preparo, capacidade operacional, planejamento contingencial, efetivo, serenidade, respeito aos direitos humanos, proporcionalidade razoável na execução do cumprimento da decisão judicial de desocupação do imóvel situado na Rua Benedito Fernandes, n.º 169, Santo Amaro, São Paulo.

A ação metódica e coerente foi transparente pelas ferramentas de monitoramento que possui, exercitando exaustivamente o diálogo e parceria, conscientizando a todos os envolvidos, para além de tomar todas as precauções, com prevenção, para que a reintegração de posse fosse pacífica e exitosa.

A ação policial, após decisão judicial determinativa, se deu pela consolidação da ‘mediação” como ferramenta de respeito aos direitos humanos, com especial destaque, para os vulneráveis e para as crianças e adolescentes. A atuação se deu por uma atuação complexa que teve como requisitos:

– Isolamento policial – perímetro de atuação.

– Agente avaliador do Evento.

– Medidas de proteção e segurança.

– Comando de gerenciamento de crise.

– Definição de autoridades atuantes e com atribuições pré-definidas;

– Interações com os órgãos partícipes das ações.

– Planejamento Operacional.

Os demais requisitos são preservados na metodologia de atuação.

O efetivo da Polícia Militar do 1.º Batalhão de Polícia Militar do Estado de São Paulo, sob o comando do Coronel FRANCISCO NETO, sob as ordens do MAJOR MAICHE e do CAPITÃO BRAGA, além de todos os trinta policiais envolvidos apresentou formação e capacitação no compromisso de sua missão na gestão de eventos sensíveis de risco elevado.

A MEDIAÇÃO é, portanto, um excelente meio de resolução de conflitos de interesses por meio do diálogo e da tomada de decisões serenas e calculadas em reuniões pré-operacionais. A experiência bem-sucedida do 1.º Batalhão de Polícia Militar do Estado de São Paulo deve ser enaltecida e utilizada como modelo para outros Batalhões, o que, indubitavelmente, contribui para a diminuição dos níveis de violência e de estatística negativa.

Conclusão

A mediação como solução de conflitos tem um status e uma perspectiva legal fundada nos princípios orientativos do Código de Processo Civil de 2015 aliada a utilização dos protocolos de diligência e da integração dos demais partícipes de sinistros sensíveis. Consolida-se como instrumento que deve ser largamente utilizado, não só pelo Poder Judiciário, mas também por todas as forças de segurança púbica, por se tratar de um mecanismo legal, valioso e assertivo na a resolução de conflitos, sem qualquer sinistro, propiciando um trajeto mais participativo, eficiente e pacífico para a equalização de divergências, tanto em âmbito judicial quanto extrajudicial

O 1º Batalhão de Polícia Militar do Estado de São Paulo foi exitoso no cumprimento da diligência de reintegração de posse no bairro de Santo Amaro | SP, sem a ocorrência de qualquer sinistro, isso, em razão de seu trabalho de mediação e convencimento com reuniões pré-operacionais, valorização do diálogo, autocomposição e interação das partes na busca de um consenso, além de preservar, inarredavelmente, as garantias processuais e constitucionais.

Esses bons exemplos também precisam ser divulgados e, até utilizados como condutas padrão em outros Batalhões e outras forças de segurança pública, enaltecendo-se os resultados positivos do trabalho desenvolvido pela Polícia Militar em meio a notícias com conotações majoritariamente negativas.

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[1] Parecerista. Palestrante. Professor Titular de Direito Civil do Departamento de Direito Civil da Faculdade Nacional de Direito da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

[2] Advogada; Palestrante Internacional; Doutora em Direito Constitucional pelo IDP

[3] Advogada do escritório Mendonça Advocacia

[4] Advogada do escritório Mendonça Advocacia

[5] Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. BRUNO DE FREITAS MOURA – REPORTAGEM DA AGÊNCIA BRASIL. Publicado em 08/11/2024 – Rio de Janeiro. AGÊNCIA BRASIL

[6] FONTE: GOOGLE

[7] FONTE: GOOGLE – 14/04/2025.

[8] FONTE: VEJA – Publicado em 15/09/2023 e atualizado em 15 de maio de 2024.

[9]Relatório de Inteligência da SENAPPEN do Ministério da Justiça e Segurança Pública – divulgado por GIU FURTADO – CNN – em 12/12/2024.

[10] Fonte: “Tesouro da Fraseologia Brasileira. Ed. 01/01/1987.

[11] FONTE: COLAB. GRUPO FOPPRH. 20/10/2025.

Os Textos para Discussão da WebAdvocacy é uma série de textos técnico-científicos nas áreas de direito e economia, que visa a ampliar a discussão acadêmica em torno dos temas de defesa da concorrência, regulação econômica, comércio internacional, direito econômico, direito tributário, entre outros.

Os textos para discussão da WebAdvocacy estão disponíveis para leitura na plataforma no link: Textos para Discussão.

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Corpo editorial

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Ficha catalográfica

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Corte Constitucional da Colômbia: paradigma latino-americano em tutela constitucional ampla e conceitos jurídicos inovadores

Fernando de Magalhães Furlan[1]

Sumário

Introdução

1. As ações de tutela constitucional

1.1. Execução de decisões em ações de tutela da Corte Constitucional        

2. As ações de constitucionalidade

3. O controle constitucional de ofício

4. Conceitos jurídicos inovadores e a Corte Constitucional da Colômbia

4.1. O Estado de coisas inconstitucional (ECI)

4.2. Jurisdição ativa versus ativismo judicial

4.3. Pedagogia da jurisprudência

4.4. Personalidade jurídica ambiental

Conclusão

Introdução

A retomada do Programa Joaquim Nabuco do Supremo Tribunal Federal (STF), voltado à cooperação jurídico-institucional no âmbito do Mercosul e países associados e à manutenção de um espaço regional de diálogo e evolução jurídicos, viabilizou iniciativas de intercâmbio e aprendizagem mútua entre as cortes constitucionais sul-americanas.

A atuação do STF no plano internacional vem sendo ampliada, seguindo a tendência mundial da cross-judicial fertilization (fertilização ou fecundação interjudicial) e do diálogo transjudicial (transjudicial dialogue), que revela o intercâmbio e a interação entre cortes constitucionais e internacionais.

Aliás, Posner[2] já defendia a “polinização cruzada de ideias jurídicas” (cross-pollination of legal ideas) de uma corte para outra. Isto é, o construtivo e estimulante debate de teses jurídicas e casos concretos entre colegas juízes.

O uso de precedentes de tribunais estrangeiros por tribunais constitucionais nacionais, busca inspiração e orientação em outros sistemas judiciais em seus processos decisórios. Esse fenômeno pode levar à adoção de abordagens jurídicas de vanguarda, facilitar o desenvolvimento de padrões internacionais e aprimorar a coerência dos sistemas jurídicos, em diferentes jurisdições.

Os tribunais constitucionais, embora vinculados às suas próprias constituições nacionais, podem considerar benéfico examinar como outros países abordam questões jurídicas semelhantes, particularmente aquelas relacionadas a direitos humanos, constitucionalismo e interpretação de leis fundamentais.

Ao considerarem precedentes estrangeiros, os tribunais alcançam uma compreensão mais unificada dos princípios jurídicos, promovendo o desenvolvimento de padrões internacionais.

Além disso, a exposição a diferentes sistemas jurídicos leva à adoção de soluções inovadoras para problemas jurídicos similares e ao desenvolvimento de arcabouços jurídicos mais eficazes.

Enfim, a fertilização inter-judicial promove um sistema jurídico mais coeso e integrado, especialmente em áreas que envolvem o direito internacional dos direitos humanos.

Nossa contribuição a esse esforço se deu durante nove dias de intenso trabalho, em que a equipe de três servidores[3] do Supremo Tribunal Federal manteve vinte e seis mesas de discussão com os magistrados auxiliares e profissionais especializados da Corte Constitucional da Colômbia.

Nossa primeira e duradoura impressão foi do alto nível, acadêmico e jurídico, dos servidores da Corte Constitucional da Colômbia. Com apresentações muito bem elaboradas, eles foram capazes de transmitir, com clareza, uma visão completa e abrangente do funcionamento e dos precedentes do sistema constitucional colombiano e da própria corte.

O Poder Judiciário da Colômbia tem como órgãos de cúpula (i) a Corte Constitucional, com jurisdição exclusivamente constitucional; (ii) a Corte Suprema de Justiça, com jurisdição geral, exceto administrativa e especializada; (iii) o Conselho de Estado[4], com jurisdição administrativa; e (iv) a Justiça Especializada, incluindo a Jurisdição Especial para a Paz[5], responsável pela jurisdição do acordo de paz celebrado com as FARC, além da Justiça Indígena[6].

Uma das características que mais chama a atenção em relação à Corte Constitucional da Colômbia é que ela, assim como todos os tribunais do país, não tem autonomia financeiro-orçamentária, dependendo da aprovação do Conselho Superior da Magistratura[7], o que lhes reduz a capacidade jurídico-operacional, afetando a eficácia de suas atividades.

Na Corte Constitucional da Colômbia, as ações disponíveis incluem a ação de tutela, a ação de constitucionalidade, a ação popular, a ação coletiva, a ação de cumprimento, o habeas corpus e o habeas data. Contudo, os dois tipos principais e mais comuns são as ações de constitucionalidade e as ações de tutela, também conhecidas como ações de amparo ou de proteção.

As ações de constitucionalidade, ou de controle abstrato das leis, visam a determinar se uma lei é constitucional. Já as ações de tutela (controle concentrado) são usadas para proteger direitos fundamentais, como o direito à vida, à saúde, à educação, entre outros, contra ações ou omissões do Estado ou de particulares.

A Corte Constitucional da Colômbia tem mais atuação no controle constitucional concentrado, por meio das ações de tutela, do que no controle abstrato, já que concede bastante deferência legislativa ao Congresso. Isso não significa que não tenha atuado em ações de controle abstrato, mas sua atuação em controle concentrado é muito maior.

Atualmente, a Corte Constitucional da Colômbia conta com nove juízes (magistrados), eleitos pelo Senado, para mandatos de oito anos, a partir de listas tríplices apresentadas pelo Presidente da República, pela Corte Suprema de Justiça e pelo Conselho de Estado.

1. As ações de tutela constitucional

As ações de tutela constitucional podem ser propostas por qualquer pessoa, cidadão colombiano ou não, capaz ou incapaz, por meio de advogado ou mesmo diretamente, sem representação legal. Tal possibilidade demonstra o elevado grau de acesso à Justiça constitucional naquele país, sendo uma referência na plena garantia de jurisdição, com um mínimo de requisitos, e sem a necessidade da assistência de advogado.

No Brasil, em comparação, não há espaço para o cidadão propor diretamente uma ação de inconstitucionalidade, a exemplo do que ocorre na Colômbia. Todavia, na perspectiva da sociedade aberta, todos os cidadãos são considerados intérpretes potenciais da Constituição[8].

Afinal, “os tribunais devem ser extremamente cautelosos na aferição da legitimidade das decisões do legislador democrático”[9], sob pena de mitigar a legitimação democrática das decisões legislativas. Há regras, produzidas pelo Parlamento, que nascem sob controle rigoroso da opinião pública. Por isso, o processo constitucional deve permitir maior participação por meio de instrumentos plurais que democratizem a interpretação constitucional.

Assim, uma ação de tutela na Colômbia pode ser movida por qualquer pessoa, incluindo pessoas jurídicas, estrangeiros, migrantes e crianças. Portanto, todos os juízes são competentes para processar tutelas, independentemente de sua especialidade. Geralmente, o caso é levado perante um juiz de primeiro grau e sua decisão pode ser apelada. Há também recursos contra decisões judiciais, que são interpostos perante a autoridade superior do juiz que proferiu a decisão. Uma vez concluído o processo, os casos chegam à Corte Constitucional, que decide se os seleciona para revisão[10].

É uma ação informal, com pouquíssimos requisitos. Um deles é que o direito ameaçado não possa ser garantido por outro meio jurisdicional (subsidiariedade). Outro seria o princípio da imediatez, ou seja, a proteção deve ser urgente, sem grande lapso temporal entre os fatos e a busca de proteção.

A ação pode ser proposta contra qualquer particular (desde que haja uma relação de subordinação, defesa contra agressão a direitos ou que o particular preste serviço público) ou agente público, de qualquer estatura.

Pode ser proposta perante qualquer juiz de primeira instância, tribunal (segunda instância) ou diretamente perante a Corte Constitucional.

Voltadas a salvaguardar direitos fundamentais, essas ações são responsáveis por um quarto (¼) do trabalho dos juízes de primeira instância na Colômbia. Todo juiz ou tribunal deve enviar a sua decisão em ação de tutela à Corte Constitucional para análise e homologação da revisão.

A Corte Constitucional escolhe quais casos serão analisados por ela num determinado ano. O número de ações de tutela constitucional que chegam à Corte Constitucional da Colômbia, num ano, ultrapassa novecentos (900)[11].

O Acordo 02/2015, da corte, disciplina, entre outros temas, o processamento da análise das ações de tutela. Servidores da corte, com a participação de estagiários/estudantes de Direito, confeccionam a “resenha esquemática”, com proposta e justificativa para escolha dos casos de tutela para análise da corte. O grande número de casos de tutela constitucional, oferece uma visão abrangente à corte do estado atual das demandas sociais. As sessões da corte constitucional de escolha dos temas para tutela são divulgadas ao vivo, pelas mídias sociais.

Cada mês se sorteiam 2 magistrados da corte constitucional que irão, em conjunto, realizar a seleção final[12] dos casos de tutela para análise da corte. Eles devem estar de acordo com os casos selecionados.

1.1. Execução de decisões em ações de tutela da Corte Constitucional         

A Corte Constitucional publica relatórios de acompanhamento sobre a implementação das suas decisões. Esses relatórios podem ser úteis para entender o status da implementação das decisões judiciais.

A execução das decisões em ações de tutela é de responsabilidade dos juízes de 1ª instância ou tribunal. Quando esses juízes ou tribunais não forem capazes de fazê-lo ou quando houver um pedido, a corte constitucional assume essa responsabilidade. Isso pode ocorrer até mesmo de ofício, desde haja a devida justificativa.

2. As ações de constitucionalidade

As ações de constitucionalidade[13] (ou ações públicas de inconstitucionalidade), também não exigem a postulação por meio de advogado. Contudo, para propô-la somente estão legitimados cidadãos colombianos[14]. O processo é simples e acessível, o que o torna fácil de usar como uma ferramenta de supervisão cidadã.

Essas ações têm natureza abstrata ou semiconcentrada, isto é, enquanto a Corte Constitucional conhece das ações de constitucionalidade, previstas no artigo 241 da Constituição, outras normas jurídicas, como os decretos presidenciais, sem força de lei, são da competência do Conselho de Estado, por meio do processo de nulidade por inconstitucionalidade.

É uma ação que envolve a possibilidade de ampla participação de pessoas físicas e jurídicas, de todos os tipos. A corte pode, ainda, convocar audiências públicas, embora não sejam obrigatórias.

As decisões nessas ações têm efeito imediato e eliminam a norma do ordenamento jurídico.

3. O controle constitucional de ofício

Na Colômbia, há ainda a possibilidade de controle constitucional ex officio (control oficioso de constitucionalidad)[15], também conhecida como revisão autônoma ou revisão automática, significa que a Corte Constitucional tem o poder de revisar a constitucionalidade de normas e atos, mesmo sem uma queixa específica apresentada por um cidadão. Isso significa que o tribunal pode, por iniciativa própria, examinar se uma lei ou ato administrativo está em conformidade com a Constituição Política Colombiana.

A Corte Constitucional deverá realizar o controle de constitucionalidade (formal e material) de ofício de projetos de lei estatutária, que são leis de hierarquia superior às leis ordinárias.

Do mesmo modo, deverá ser procedido o controle automático de constitucionalidade de leis que aprovam tratados internacionais[16]. Se forem consideradas inconstitucionais, o governo pode fazer reservas ao tratado (se for multilateral) ou renegociar o tratado para conformá-lo à decisão da corte constitucional.

Tal controle de ofício também inclui os decretos legislativos e as leis convocatórias de referendum, para evitar a aprovação de normas inconstitucionais.

Uma eventual reforma constitucional não pode mudar os eixos estruturais (artigo 1º, Estado de Direito, Estado unitário, separação de poderes, igualdade, direito humanos, direitos das vítimas etc.) da Constituição colombiana, sob pena de declaração de inconstitucionalidade pela corte constitucional. O poder de reforma da Constituição não implica a possibilidade de substituição (destruição, supressão, quebra ou suspensão) da Constituição.

4. Conceitos jurídicos inovadores e a Corte Constitucional da Colômbia

4.1. O Estado de coisas inconstitucional (ECI)

Principal conceito jurídico concebido pela Corte Constitucional da Colômbia, o “Estado de coisas inconstitucional” (ECI) se refere a uma situação de violação massiva, generalizada e sistêmica de direitos fundamentais, causada pela inação ou incapacidade persistente do Estado, exigindo medidas estruturais para a sua correção.

O ECI é um mecanismo jurídico que surgiu para lidar com situações em que há uma falha estrutural e sistémica do Estado em garantir direitos fundamentais, afetando uma ampla parcela da população.

O ECI ocorre quando há uma violação generalizada e persistente de direitos fundamentais, causada pela inércia ou incapacidade do poder público em agir de forma eficaz para resolver a situação.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) tem reconhecido o ECI em situações como o sistema carcerário brasileiro, onde há violações massivas de direitos dos presos. A declaração de ECI pelo STF pode levar à imposição de medidas estruturais para corrigir a situação, como a elaboração de planos de ação, a liberação de recursos e a atuação conjunta dos poderes públicos.

Em 2023, o STF reconheceu o estado de coisas inconstitucional no sistema carcerário brasileiro, determinando medidas para superá-lo. A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 347, que trata do sistema carcerário, foi um marco na discussão sobre o ECI no Brasil.

A declaração de ECI tem implicações normativas e institucionais, deslocando o foco da discussão para falhas sistêmicas e exigindo medidas estruturais de correção. Ele impõe a discussão e a reflexão sobre a relação entre o Poder Judiciário e os demais poderes, buscando a construção de consensos para superar desafios comuns, o chamado Constitucionalismo Dialógico.

4.2. Jurisdição ativa versus ativismo judicial

A Corte Constitucional da Colômbia interpreta que há uma diferença importante e conceitual entre ativismo judicial e jurisdição ativa. O primeiro inclui o esforço de levar ao público questões morais, políticas e pessoais. O outro trata de tornar eficazes as decisões judiciais.

A jurisdição ativa diz respeito à natural e legítima atuação do Poder Judiciário no exercício de suas funções constitucionais, como aplicar a Constituição e a lei e resolver conflitos. O ativismo judicial, contudo, é um termo utilizado para descrever situações em que o Judiciário assume uma postura mais proativa e intervencionista na interpretação e aplicação da Constituição e das leis, indo além das suas funções tradicionais.

Dentro dos novos modelos do neoconstitucionalismo, as garantias fundamentais passam a integrar o núcleo de toda a atividade jurisdicional, o que permite que tal pragmatismo “ultrapasse o plano subjetivo e assuma uma posição ativa perante a coletividade, valorando concepções políticas”[17].

No mister de conceituar o ativismo judicial e, ao fazê-lo, esclarecer as diferenças entre ele e a jurisdição ativa, encontramos definições[18] como o do juiz ativista, que usa o seu poder como meio de contestar decisões de outros poderes, promovendo políticas públicas e afastando princípios como o da coerência e da segurança jurídica.

Ou que o ativismo judicial se apresenta quando há uma desconsideração da norma e a substituição pela compreensão da constituição conforme o sentimento do julgador[19].

4.3. Pedagogia da jurisprudência

Trata-se de bem informar os juízes inferiores e o público em geral sobre o significado da jurisprudência da corte, tornando-a acessível e inteligível ao cidadão comum.

A pedagogia da jurisprudência do Tribunal Constitucional da Colômbia se concentra no ensino e na disseminação da doutrina judicial do Tribunal para promover a compreensão dos direitos fundamentais e da Constituição Política Colombiana. O Tribunal usa suas decisões como uma ferramenta pedagógica para educar a sociedade sobre princípios constitucionais e direitos fundamentais.

A sentença T-463 de 2022, por exemplo, enfatiza que o direito à educação é fundamental e que o Estado deve protegê-lo, pois é essencial para a efetivação de outros direitos fundamentais, como a escolha de uma profissão.

A boa compreensão das decisões do Tribunal Constitucional contribui para a promoção dos direitos fundamentais e da cultura constitucional no país, sendo fundamental para a construção de uma sociedade avançada, sob todos os aspectos.

Nessa mesma direção, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) tem trabalhado para promover a clareza e a padronização nas decisões judiciais, visando a facilitar a compreensão e a garantir a igualdade de tratamento para todos os envolvidos em processos judiciais. Para isso, o CNJ recomenda[20] que os tribunais adotem medidas como o uso de linguagem simples e a padronização das ementas. 

Outra iniciativa do Judiciário brasileiro é o “Selo Linguagem Simples”[21], prêmio concedido pelo CNJ aos órgãos que promovem uma comunicação mais clara e objetiva com a sociedade.

4.4. Personalidade jurídica ambiental

Por meio da Sentença T-622 de 2016, o Tribunal Constitucional da Colômbia reconheceu o Rio Atrato como sujeito de direitos, com vistas a garantir a sua conservação e proteção. Para tanto, o Presidente da República designou como representante legal dos direitos do rio, por meio do Decreto 1148 de 2017, o Ministério do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Além disso, instalou uma comissão de guardiões do rio, composta por um representante do Governo Nacional e outro das comunidades. As comunidades, num processo autônomo, escolheram 14 representantes, de 7 organizações comunitárias e formou um colegiado de guardiães, que atuará como representante das comunidades.

Essa decisão histórica, baseada no Princípio da Precaução Ambiental e na concepção ecológica da Constituição, declarou o Rio Atrato sujeito de direitos e tem um componente participativo de extrema importância, pois determina o desenvolvimento de vários planos de ação, em conjunto com as comunidades, para resolver a crise humanitária, social e ambiental enfrentada pelo Rio Atrato, seus afluentes e suas comunidades.

Os planos de ação visam a eliminar a extração ilegal de minerais, conduzir estudos epidemiológicos e toxicológicos, elaborar e implementar um plano de segurança alimentar e limpar fontes de água afetadas por mercúrio e outras substâncias tóxicas. A concepção e a construção desses planos de ação devem ser realizadas em conjunto com outras entidades, conforme determinado pelo Tribunal na decisão, como a Presidência da República, os Ministérios da Defesa, Saúde, Agricultura, Fazenda, Minas, Meio Ambiente, o DNP, o DPS, Corpourabá, Codechocó, as prefeituras e governos locais que integram a bacia, e outras entidades que tenham conhecimento científico e técnico relacionado ao processo de recuperação do rio.

Outros exemplos de Jurisdições que reconheceram personalidade jurídica a ecossistemas ambientais foram a Nova Zelândia, onde o rio Whanganui teve a sua personalidade jurídica reconhecida, em 2017, podendo defender seus direitos por meio de representantes humanos, um nomeado pelo Povo Maori (Whanganui Iwi) e outro pelo governo da Nova Zelândia.

A Espanha reconheceu o ecossistema do Mar Menor, um lago de água salgada, também em 2017, como o primeiro ecossistema na Europa a ter personalidade jurídica.

Já no Equador, os direitos da natureza foram reconhecidos na Constituição de 2008, embora a sua aplicação tenha tido alguns pontos baixos.

No Brasil, a cidade amazônica de Guajará-Mirim, em Rondônia, aprovou uma lei que designa o Rio Mamoré, também conhecido como Laje, “uma entidade viva e sujeita a direitos”. A legislação, aprovada em junho de 2023, torna o Rio Mamorá (Komi Memem) um dos primeiros rios da floresta amazônica a receber personalidade jurídica. A lei também prevê a criação de uma comissão composta por indígenas e não indígenas para monitorar e emitir relatórios anuais sobre o rio.

Bangladesh seguiu o exemplo, declarando, em 2019, que todos os rios do país teriam os mesmos direitos legais que os humanos.

Em 2021, o Rio Magpie — também conhecido como Mutuhekau Shipu pela Primeira Nação Innu — em Quebec, Canadá, ganhou personalidade jurídica, o que lhe concedeu diversos direitos, incluindo o de ação (por meio de seus tutores nomeados).

Conclusões

Embora a Colômbia tenha passado por um período de violência e conflitos armados com as FARC[22], sua democracia se manteve relativamente estável ao longo do tempo e, junto com o Uruguai, foram os únicos países da América do Sul em que não houve regime militar de longa duração.

Assim, é possível dizer que sua Constituição e soberania popular têm sido estáveis ao longo do tempo, o que lhes possibilitou avanços democráticos e consolidação constitucional.

A Corte Constitucional da Colômbia é, sem dúvida, um paradigma latino-americano em conformidade com os direitos humanos e tem influenciado outros tribunais na América Latino e no mundo.

Além disso, a possibilidade de qualquer pessoa (cidadão ou não, capaz ou incapaz) ajuizar uma ação de tutela constitucional é também um exemplo de acesso à Justiça constitucional, dentro da perspectiva de sociedade aberta, em que todos os cidadãos são considerados intérpretes potenciais da Constituição.

A Corte Constitucional da Colômbia, dentro de sua atividade jurisdicional, também desenvolveu conceitos jurídicos inovadores, como o “estado de coisas inconstitucional” e a personalidade jurídica ambiental; além de interpretações esclarecedoras, como a diferença entre a jurisdição ativa e o ativismo judicial e a importância da pedagogia da jurisprudência.

Referências

1. HÄRBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constituição. Tradução Gilmar Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1997, p. 48;

2. CONTI, Gabriel et al. Conceito e diferença do ativismo judicial e da judicialização da política. Anais do EVINCI – UniBrasil, Curitiba, v.8, n.1, p. 150-160, out. 2022, p. 150;

3. OLIVEIRA NETO, Francisco José Rodrigues de. O ativismo judicial e o princípio da legalidade:  governo de homens ou governo de leis? In: OLIVIERO, Maurizio; ABREU, Pedro Manoel; PILAU SOBRINHO, Liton Lanes (Org.). Constitucionalismo como elemento para a produção do direito. Tomo 1. Coleção Principiologia constitucional e política do Direito. Itajaí: UNIVALI, 2016;

4. POGREBINSCHI, Thamy. Ativismo Judicial e direito: considerações sobre o   debate contemporâneo. Direito, Estado e Sociedade.  Rio de Janeiro:  PUC, v.9, n.17, p.121-143, ago/dez 2000. Apud CONTI, Gabriel et al. Conceito e diferença do ativismo judicial e da judicialização da política. Anais do EVINCI – UniBrasil, Curitiba, v.8, n.1, p. 150-160, out. 2022, p. 150;

5. POSNER, Richard A. Will the Federal Courts of Appeals survive until 1984? An essay on delegation and specialization of the judicial function. 1983, Southern California Law Review 56:761-91, p. 787;

6. SILVA, Paulo Maycon Costa da. Jurisdição constitucional na Colômbia e o poder político do cidadão diante da Corte Constitucional. Ano 51 Número 203 jul./set. 2014, página 199. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/51/203/ril_v51_n203_p185.pdf. Acesso em: 02/05/2025;

7. Introducción a la Corte Constitucional antecedentes, composición y principales competencias. Relatoría. Visita de Intercambio de estudios – Supremo Tribunal Federal de Brasil, 17 al 28 de marzo de 2025.  Documento interno de Trabajo.

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[1] Analista judiciário (área judiciária) do Supremo Tribunal Federal (STF), membro da equipe de análise remota de repercussão geral e instrutor/conteudista EaD. Bacharel em direito pela Universidade de Brasília (UnB) e em Administração pela Universidade do Estado de Santa Catarina (ESAG/UDESC). Mestre e doutor pela Universidade de Paris 1 (Panthéon-Sorbonne). Professor do Centro Universitário do Planalto Central – UNICEPLAC.

[2] POSNER, Richard A. Will the Federal Courts of Appeals survive until 1984? An essay on delegation and specialization of the judicial function. 1983, Southern California Law Review 56:761-91, p. 787.

[3] Marcia Regina da Cunha, Rafael Ferreira de Souza e Fernando de Magalhães Furlan.

[4] De acordo com o artigo 237 da Constituição colombiana, o Conselho de Estado pode fazer controle de constitucionalidade somente em relação às matérias de sua competência (atos infralegais). Em relação às leis, o controle de constitucionalidade é da competência exclusiva da corte constitucional).

[5] Jurisdição Especial para a Paz (JEP), criada como parte do acordo de paz com as FARC, é um sistema de justiça transicional que busca fazer justiça às vítimas do conflito armado e facilitar a reconciliação nacional. Baseada na Constituição e na Lei da Justiça e da Paz (Lei 497, de 1999), visa a facilitar a reintegração de membros de grupos armados à vida civil e garantir os direitos das vítimas. O Sistema Abrangente de Verdade, Justiça, Reparação e Não Repetição, criado pelo acordo de paz, inclui a JEP, a Comissão da Verdade e outras instituições que trabalham para garantir a verdade, a justiça, a reparação e a não repetição dos crimes cometidos durante o conflito armado. Em suma, a justiça pacífica é uma ferramenta importante para a construção da paz na Colômbia, buscando fortalecer a convivência, a participação cidadã e a resolução pacífica de conflitos em nível local.

[6] A justiça indígena, ou Jurisdição Especial Indígena (JEI), é um sistema jurídico reconhecido constitucionalmente que permite aos povos indígenas exercer funções jurisdicionais dentro de seu território e de acordo com suas próprias regras e procedimentos, desde que não contrariem a Constituição e as leis do país.

[7] O Conselho Superior da Magistratura da Colômbia (CSJ) é um órgão constitucional autônomo que administra e governa o Poder Judiciário. Suas principais funções incluem a administração da carreira judiciária, a preparação de listas de candidatos a cargos judiciais, a gestão do orçamento do Poder Judiciário e a regulamentação da organização e do funcionamento dos órgãos judiciários.

[8] SILVA, Paulo Maycon Costa da. Jurisdição constitucional na Colômbia e o poder político do cidadão diante da Corte Constitucional. Ano 51 Número 203 jul./set. 2014, página 199. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/51/203/ril_v51_n203_p185.pdf. Acesso em: 02/05/2025.

[9] HÄRBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constituição. Tradução Gilmar Mendes. Porto Alegre: Fabris, 1997, p. 48.

[10] Introducción a la Corte Constitucional antecedentes, composición y principales competencias. Relatoría. Visita de Intercambio de estudios – Supremo Tribunal Federal de Brasil, 17 al 28 de marzo de 2025.  Documento interno de Trabajo.

[11] Quatro mil ações de tutela, por dia, na Colômbia ou oitenta mil por mês ou entre 900 mil e 1 milhão ao ano.

[12] Somente 0,06% das ações de tutela é selecionado para julgamento. 

[13] Quando a Corte Constitucional não admite uma ação constitucional (decisão monocrática), pode haver recurso à sala plenária. É o único recurso cabível na corte constitucional.

[14] Mesmo réus presos ou privados de liberdade.

[15] Tal possibilidade de revisão de ofício objetiva especialmente o controle decretos legislativos emanados em momentos de comoção social e política (estado de emergência, estado de sítio etc.).

[16] O controle de constitucionalidade de tratados é feito pela corte constitucional da Colômbia antes da sua ratificação (controle preventivo).

[17] CONTI, Gabriel et al. Conceito e diferença do ativismo judicial e da judicialização da política. Anais do EVINCI – UniBrasil, Curitiba, v.8, n.1, p. 150-160, out. 2022, p. 150.

[18] POGREBINSCHI, Thamy. Ativismo      Judicial      e     direito:    considerações      sobre      o   debate contemporâneo. Direito, Estado e Sociedade.  Rio de Janeiro:  PUC, v.9, n.17, p.121-143, ago/dez 2000. Apud CONTI, Gabriel et al. Conceito e diferença do ativismo judicial e da judicialização da política. Anais do EVINCI – UniBrasil, Curitiba, v.8, n.1, p. 150-160, out. 2022, p. 150.

[19] OLIVEIRA NETO, Francisco José Rodrigues de. O ativismo judicial e o princípio da legalidade:  governo de homens ou governo de leis? In: OLIVIERO, Maurizio; ABREU, Pedro Manoel; PILAU SOBRINHO, Liton Lanes (Org.). Constitucionalismo como elemento para a produção do direito. Tomo 1. Coleção Principiologia constitucional e política do Direito. Itajaí: UNIVALI, 2016.

[20] Recomendação CNJ nº 144 de 25/08/2023.

[21] Portaria CNJ nº 351/2023.

[22] As FARC (Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia) foram um grupo guerrilheiro armado que atuou na Colômbia por mais de 50 anos. Foram um dos maiores grupos rebeldes da América Latina, controlando extensas áreas do território colombiano e enfrentando o governo em um prolongado conflito armado. Surgiram no contexto da guerra civil colombiana, conhecida como “La Violencia“, após o assassinato do líder liberal Jorge Eliécer Gaitán, em 1948. Chegaram a controlar cerca de 40% do território colombiano e estavam envolvidas em diversos atos de violência, incluindo sequestros, ataques a forças de segurança e financiamento por meio do tráfico de drogas. Em 2016, após anos de negociações, as FARC e o governo colombiano assinaram um acordo de paz, que culminou com o desarmamento e a transição para a vida civil dos membros do grupo guerrilheiro.

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Em defesa do câmbio flutuante nos moldes de Friedman: contra a lógica intervencionista do novo desenvolvimentismo

Marco Aurélio Bittencourt

Resumo

Este artigo discute os fundamentos teóricos e empíricos do regime de câmbio flutuante, tomando como ponto de partida uma crítica às teses defendidas pelo novo desenvolvimentismo brasileiro. Argumenta-se que a intervenção sistemática no mercado de câmbio, sob pretexto de manter uma taxa “competitiva”, compromete a estabilidade macroeconômica e distorce os preços relativos, contrariando a tradição monetária baseada em regras e liberdade cambial defendida por Friedman, Hayek e Wicksell (indiretamente). São apresentados dados comparativos de volatilidade cambial e discutidas as implicações institucionais da consistência de regime.

Sumário

Introdução

1. Fundamentos e teoria do câmbio flutuante 

2. Evidência internacional: flutuação x intervenção 

3. O caso brasileiro: regime híbrido, resultados frágeis 

4. Conclusão: câmbio como preço de equilíbrio intertemporal 

Conclusão

Introdução 

Desde a década de 2000, o debate econômico brasileiro tem assistido ao ressurgimento de uma vertente desenvolvimentista que defende a administração ativa da taxa de câmbio como instrumento de política industrial. Essa corrente, denominada novo desenvolvimentismo, propõe um “câmbio competitivo” como pilar para o crescimento sustentado. Embora essa proposta apele a preocupações legítimas sobre desindustrialização, este artigo argumenta que sua base teórica e empírica é falha. O câmbio não é um preço arbitrário a ser manipulado, mas um preço relativo fundamental, cujo valor deve ser determinado livremente pelos mercados. A experiência internacional demonstra que regimes de câmbio flutuante, quando críveis, funcionam como estabilizadores automáticos e tendem a apresentar menor volatilidade de longo prazo — desde que acompanhados de instituições monetárias previsíveis e não intervencionistas.

A tentativa de administrar a taxa de câmbio em nome da competitividade ignora as evidências históricas e compromete os fundamentos da estabilidade macroeconômica. O novo desenvolvimentismo, ao propor um “câmbio de equilíbrio industrial”, incorre em erro lógico: supõe saber qual deveria ser esse preço sem dispor de um critério objetivo para determiná-lo.

1. Fundamentos e teoria do câmbio flutuante 

Um regime de câmbio flutuante, conforme definido por Friedman (1953), é caracterizado pela determinação livre da taxa de câmbio a partir da interação entre oferta e demanda de moedas estrangeiras, sem intervenções sistemáticas por parte da autoridade monetária. A função primordial desse regime é permitir que a taxa de câmbio absorva choques externos, atuando como amortecedor automático de desequilíbrios na balança de pagamentos e preservando a autonomia da política monetária doméstica.

Sob câmbio flutuante, não se espera que o nível da taxa de câmbio seja estável, mas que sua trajetória reflita as condições de mercado. Volatilidade de curto prazo não é um defeito, mas um mecanismo de ajuste. Intervenções cambiais, mesmo pontuais, tendem a minar a credibilidade do regime se não forem claramente justificadas por regras previamente conhecidas. Isso cria incerteza nos mercados, induz comportamento especulativo e reduz a eficácia da política monetária.

Friedman (1953) defendia o câmbio flutuante como componente de um regime monetário estável e eficiente. Em sua visão, preços relativos devem ser determinados pelo mercado, e o câmbio é apenas mais um preço. Intervenções cambiais comprometem o ajuste espontâneo da economia e demandam informação que os formuladores de política não possuem.

Hayek (1976), por sua vez, argumentava que a liberdade cambial é uma extensão da liberdade de preços e da concorrência entre moedas. Para ele, qualquer tentativa de fixar ou manipular a taxa de câmbio representa uma forma de planejamento central, incompatível com a ordem espontânea dos mercados.

Wicksell, embora tenha se concentrado na teoria da taxa de juros natural, oferece implicações importantes: em um sistema onde o crédito é criado endogenamente, a taxa de câmbio deve flutuar para refletir desequilíbrios monetários e reais. Tentar controlar o câmbio implicaria distorcer o equilíbrio entre taxa de juros natural e de mercado, comprometendo a estabilidade de preços.

Além da tradição clássica, a literatura moderna sobre metas de inflação sob câmbio flutuante, representada por autores como Carl Walsh (2010), Lars Svensson e Michael Woodford, reforça os mesmos princípios. Para esses autores, a autoridade monetária deve focar exclusivamente na estabilidade de preços internos, sendo a taxa de câmbio um canal de transmissão — e não um instrumento de política. Intervenções cambiais sistemáticas são vistas como prejudiciais à credibilidade da política monetária, pois introduzem múltiplos objetivos conflitantes e confundem o regime de metas de inflação. A exceção admitida por essa literatura são intervenções raras em casos de disfunção de mercado ou crises sistêmicas, sempre com justificativa clara e regras pré-definidas. Esses princípios também aparecem, de forma coerente, nos principais livros-texto de macroeconomia, como os de Mishkin, Blanchard, Dornbusch-Fischer e Krugman-Obstfeld, que explicitam que, sob câmbio flutuante, o banco central deve se abster de perseguir metas cambiais, concentrando-se em metas domésticas como a inflação.

2. Evidência internacional: flutuação x intervenção 

A experiência de países como Estados Unidos, Chile, Japão e Reino Unido fornece evidência valiosa sobre o desempenho de regimes de câmbio flutuante crível. Para fins comparativos, utilizamos a medida de volatilidade realizada (realized volatility), que incorpora a variância observada dos retornos cambiais em alta frequência, captando inclusive eventos extremos.

A escolha dos Estados Unidos e do Chile como referências práticas se justifica por suas políticas consistentes com os princípios defendidos por Friedman. O Federal Reserve, autoridade monetária dos EUA, não realiza intervenções sistemáticas no mercado de câmbio desde os anos 1990. As raríssimas intervenções são públicas, anunciadas e justificadas por razões excepcionais.

No caso chileno, o Banco Central do Chile adotou oficialmente o regime de câmbio flutuante em 1999. Desde então, as intervenções foram extremamente pontuais e justificadas por choques externos severos, com clara comunicação pública e critérios transparentes. Mais importante, o próprio Banco Central declara explicitamente que não tem metas cambiais e que sua política monetária visa exclusivamente o controle da inflação. Essa separação institucional entre política cambial e monetária reforça a credibilidade do regime flutuante. Além disso, o Chile mantém um robusto regime de metas de inflação e intervenções pontuais e previamente anunciadas para acumulação prudencial de reservas, sem comprometimento com metas cambiais. Isso permite lidar com choques sem comprometer a flutuação cambial.

O Banco da Inglaterra mantém, desde os anos 1990, um regime de câmbio flutuante com foco exclusivo na meta de inflação. Intervenções cambiais são extremamente raras, ocorrendo apenas em contextos de disfunção severa de mercado — como durante a crise do sistema financeiro em 2008 — e sempre com ampla justificativa pública. A autoridade monetária britânica reconhece explicitamente que o câmbio é um preço de mercado e não um instrumento de política. Essa postura institucional clara contribui para a credibilidade do regime, mesmo que a libra esterlina apresente episódios naturais de oscilação. A experiência britânica reforça a tese de que volatilidade não deve ser confundida com instabilidade, desde que as regras do jogo sejam claras.

O Japão adota formalmente o câmbio flutuante desde os anos 1970, mas sua prática é marcada por maior ambiguidade. O Banco do Japão realiza intervenções ocasionais, principalmente quando há valorização acentuada do iene em períodos de fuga para ativos seguros, como observado após o Acordo do Plaza. No entanto, essas ações são geralmente coordenadas com outros países ou motivadas por choques exógenos extraordinários. Apesar de não seguir um regime inteiramente não intervencionista, o Japão evita metas cambiais explícitas e prioriza a estabilidade macroeconômica interna. O caso japonês revela que intervenções pontuais não invalidam por completo a lógica do câmbio flutuante, mas reforçam a importância da previsibilidade e da parcimônia nas ações oficiais.

Essas evidências reforçam a noção de que regimes de câmbio flutuante só funcionam plenamente quando as regras do jogo são claras e a autoridade monetária está comprometida com metas exclusivamente internas. A separação entre política monetária e cambial, observada em países como Estados Unidos, Chile e Reino Unido, contribui diretamente para a previsibilidade das expectativas e para a menor sensibilidade dos preços internos a choques cambiais. Por outro lado, em contextos onde o regime formal é contradito por práticas intervencionistas recorrentes — como no Brasil —, a credibilidade da política monetária é comprometida, o que amplia o pass-through e enfraquece a função estabilizadora do câmbio. Essa contradição entre discurso e prática será analisada em detalhe na próxima seção.

País	Volatilidade semanal (%)	Volatilidade anual estimada (%)	Intervenção sistemática?
EUA	6,6	48	Não
Chile	8,3	60	Muito rara
Japão	7,0	54	Ocasional
Reino Unido	7,5	57	Rara
Brasil	10,2	73	Frequente

Observa-se que os países que efetivamente deixam o câmbio flutuar apresentam níveis de volatilidade moderada e previsível. Em contraste, o Brasil — que declara regime flutuante mas intervém recorrentemente — apresenta maior instabilidade, revelando o paradoxo da intervenção: ao tentar suavizar o câmbio, acaba amplificando sua volatilidade.

3. O caso brasileiro: regime híbrido, resultados frágeis 

O Brasil adota formalmente o câmbio flutuante desde 1999, mas o comportamento do Banco Central revela um regime híbrido. Intervenções via swaps cambiais, leilões de linha e operações diretas são justificadas por critérios como “movimentos desordenados” ou “excesso de volatilidade”. No entanto, tais justificativas carecem de definição operacional precisa e introduzem incerteza.

A comparação com os países anteriormente citados mostra que o Brasil não se beneficia da suposta estabilização que a intervenção traria. Ao contrário, a volatilidade é maior e os movimentos extremos mais frequentes, o que pode ser interpretado como resultado da própria ausência de um regime crível. A prática contradiz o regime declarado, produz instabilidade autoinduzida e compromete a eficácia da política monetária doméstica.

Além disso, o próprio modelo de metas de inflação adotado pelo Banco Central do Brasil prevê que a taxa de câmbio seja tratada como variável endógena, influenciando os preços via o canal externo, mas sem ser objeto de ação direta. A literatura moderna demonstra que quanto maior a credibilidade do regime de metas, menor o pass-through cambial — pois os agentes não revisam suas expectativas de inflação com base em choques cambiais temporários. Intervir no câmbio para evitar repasse, portanto, revela desconfiança no próprio regime monetário, gerando inconsistência e ampliando o risco de desancoragem.

Essa incoerência técnica abre espaço para arbitrariedade, captura de políticas e má alocação de recursos. Quando os critérios de intervenção são vagos e o Banco Central alterna entre regime de metas e metas implícitas de câmbio, perde-se a transparência e cria-se um ambiente institucional propenso à influência política ou setorial. A ausência de um compromisso claro com regras monetárias sólidas fragiliza a credibilidade da autoridade e enfraquece a proteção institucional contra desvios e favoritismos — o que, no limite, favorece a corrupção.

4. Conclusão: câmbio como preço de equilíbrio intertemporal 

A defesa do câmbio flutuante à la Friedman não é uma abstração teórica, mas uma proposição empiricamente validada. A experiência internacional sugere que a melhor maneira de reduzir a volatilidade cambial é confiar nas forças de mercado e construir instituições monetárias previsíveis. Friedman, Hayek e Wicksell convergem na crítica ao controle cambial e oferecem, cada um a seu modo, fundamentos sólidos para a defesa de um regime de câmbio verdadeiramente flutuante.

Referências

Friedman, M. (1953). The Case for Flexible Exchange Rates. In: Essays in Positive Economics. University of Chicago Press.

Hayek, F. A. (1976). Denationalisation of Money: The Argument Refined. Institute of Economic Affairs.

Wicksell, K. (1898). Interest and Prices. Macmillan.

Walsh, C. E. (2010). Monetary Theory and Policy, 3rd ed. MIT Press.

Calvo, G., & Reinhart, C. (2002). Fear of Floating. Quarterly Journal of Economics.

Banco Central do Brasil (diversos relatórios e working papers sobre intervenção cambial e volatilidade).

Federal Reserve Bank of New York (2025). Foreign Exchange Operations Reports.

Banco Central do Chile (2023). Estrategia de intervención cambiaria y acumulación de reservas.

Mishkin, F. S. (2023). Economia Monetária, Bancária e dos Mercados Financeiros. Pearson, 11ª ed.

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Marco Aurélio Bittencourt. Professor do Instituto Federal de Brasília – IFB , na área de gestão e negócios. Doutorado em Economia pela Unb.

Leia também sobre a definição de câmbio flutuante pelo BCB

Câmbio flutuante