Katia Rocha

Recentemente, o governo federal publicou Decreto que bloqueia R$ 31,3 Bilhões no Orçamento de 2025 para atender às regras estabelecidas pelo novo arcabouço fiscal. O corte impacta diversos Ministérios e ameaça diversos programas, como o Novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e outros investimentos públicos. O contingenciamento pode ainda ser insuficiente em vista da reversão do Decreto que majorava o IOF com estimativa de arrecadação da receita adicional de R$ 20,5 bilhões.

Mais uma vez, sacrifica-se o espaço orçamentário de investimentos em nome da urgência fiscal. Evita-se o enfrentamento direto das causas estruturais do desequilíbrio e recorre-se a soluções paliativas de contingenciamentos diversos.

O contingenciamento tornou-se o instrumento recorrente e informal da política fiscal brasileira. Diante da rigidez de gastos obrigatórios e da resistência política a reformas estruturais, o governo corta, invariavelmente, despesas discricionárias — as únicas sob seu controle imediato, impactando, em especial, investimentos em infraestrutura. Um erro recorrente, uma vez que o ajuste deveria se concentrar em preservar os investimentos, essenciais para estimular o crescimento de médio e longo prazo e para uma consolidação fiscal bem-sucedida e sustentável, em especial, nas economias em desenvolvimento como o Brasil.

É consenso que a infraestrutura deficiente, seja em capital físico ou qualidade de serviços, representa um dos principais entraves a produtividade e ao desenvolvimento no Brasil. Para que os países em desenvolvimento alcancem os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e impulsionem o crescimento econômico, estima-se que seriam necessários investimentos em infraestrutura equivalentes a 4,5% do PIB ao ano^[1]. No Brasil, entretanto, os investimentos em infraestrutura, somando as fontes públicas e privadas, mal superam 2% do PIB aa, gerando uma lacuna anual de cerca de 2,5% PIB aa^[2].

Vale lembrar que instrumentos como concessões e parcerias público-privadas também permanecem limitados na ausência de uma âncora fiscal crível e de uma governança eficiente do gasto, com sucessivos contingenciamentos. Trata-se de um ciclo vicioso (ao contrário de virtuoso) que compromete a capacidade de planejamento e entrega de infraestrutura de qualidade, desestimulando, inclusive, a participação do setor privado (efeito crowding in).

Essa conduta fiscal mina a credibilidade da política fiscal e enfraquece o planejamento de longo prazo. Contingenciar em vez de reformar, prática reativa e pouco transparente, vai na contramão das principais recomendações internacionais para o Brasil.

Segundo o FMI, em seu relatório mais recente de 2024 sobre o Brasil (Article IV Consultation – IMF Country Report), é necessário um “esforço fiscal sustentado e ambicioso, que abra espaço para investimentos prioritários”.

A OCDE, no Economic Survey Brazil 2023, vai na mesma direção: alerta que o país precisa de reformas estruturais de forma a “garantir a sustentabilidade fiscal enquanto cria espaço para investimentos sociais e em infraestrutura”.

Ambas as instituições reforçam a urgência de reformas estruturais (tributária consumo, tributária renda, administrativa, revisão de subsídios e gastos tributários, eficiência dos gastos públicos, integração entre planejamento e execução orçamentária, abertura comercial e integração global) para romper com o padrão de contingenciamento.

As recomendações enfatizam a revisão de subsídios ineficientes, e a adoção de um orçamento de médio prazo que aumente a previsibilidade fiscal. Destacam ainda a importância da definição de marcos anuais e de um cronograma para o plano de infraestrutura de longo prazo, a fim de facilitar o monitoramento, o controle e a responsabilização, além da necessidade de reduzir a rigidez e a indexação excessiva do orçamento. Finalmente, recomendam a necessidade de maior eficiência alocativa dos gastos públicos — priorizando o “gastar bem” em vez do “gastar muito” como bem lembra o FMI em seu livro ‘Well Spent: How Strong Infrastructure Governance Can End Waste in Public Investment’. Estima-se que a governança aumente a eficiência do investimento público entre 32% e 42% nas economias emergentes. Ou seja, cresce-se mais gastando-se menos.

As recomendações acima se alinham às análises recentes da Instituição Fiscal Independente (IFI) em seu Relatório de Acompanhamento Fiscal (Maio 2025):

1. Revisão de gastos obrigatórios e subsídios ineficientes, reavaliar vinculações e indexações automáticas que comprimem o orçamento discricionário, reduzir subsídios regressivos e com baixa efetividade;
2. Aprimoramento da governança do gasto, fortalecer mecanismos de avaliação de políticas públicas (spending review), priorizar o “gastar bem” em vez do “gastar mais”;
3. Implementação de orçamento de médio prazo, estabelecer metas e projeções fiscais plurianuais vinculadas ao planejamento de longo prazo; e
4. Transparência e previsibilidade, evitar mudanças frequentes nas regras fiscais e ampliar a clareza nas projeções e nos riscos fiscais explícitos e implícitos.

Contingenciar pode ser necessário, mas jamais pode ser a regra de condução da política fiscal. O Brasil precisa sair do ciclo vicioso em que não se ajusta por escolha, mas contingencia por exaustão. Sem reformas, seguiremos sacrificando o futuro para estancar o presente. E nenhum país em desenvolvimento cresce cortando investimentos, essencial para o desenvolvimento econômico e social.

[1] Ver Rozenberg,Julie; Fay,Marianne. Beyond the Gap: How Countries Can Afford the Infrastructure They Need while Protecting the Planet. World Bank Group. 

[2] Ver Livro Azul da Infraestrutura – ABDIB 2024.

Katia Rocha. Técnica de Planejamento e Pesquisa IPEA. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. É colunista da WebAdvocacy (página).

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Katia Rocha

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 Katia Rocha e Nelson Siffert

Em 13/03/2025, ocorreu em Brasília/DF, o Workshop “Diretrizes Principais da Regulamentação do Hidrogênio de Baixo Carbono pós Leis no 14.948 e 14.990”. Estiveram presentes representantes do Ministério de Minas e Energia; Casa Civil; Ministério da Fazenda; MDIC; ANP, entre outros.

No evento, foi apresentado a devolutiva para o setor, face às 1.436 contribuições presentes na Tomada de Subsídios aberta pelo Ministério da Fazenda  – MF, relativa à regulação do Rehidro[1] e do PHBC[2]. Foram ressaltados os avanços obtidos nos últimos meses, em especial com a promulgação das Leis 14.948 e 14.990, de 2024, relativas ao Marco Legal do Hidrogênio de Baixo Carbono e ao Programa de Desenvolvimento do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC). Entre os próximos passos a serem realizados, destacou-se a publicação do decreto que visa regular as mencionadas leis, fase esta essencial para a efetividade da política pública.

Desde a criação do PNH2, em 2022, foi destacado entre as realizações, além das leis relativas à regulação do setor, a criação do Sistema Brasileiro de Certificação do Hidrogênio de Baixo Carbono (SBCH2), instituído pelo Marco Legal de Hidrogênio de Baixo Carbono, que define o H2BC como toda molécula de H2 cujas emissões sejam menores que 7 kg de CO2eq/kg de H2BC.

Mostrou-se também que o Plano Trienal (2023/2025), com as respectivas 65 ações propostas, apresenta uma estratégia clara para o Brasil na nascente indústria do hidrogênio de baixo carbono (H2BC), com marcos temporais bem definidos.

Para o período 2025/2026 o objetivo é dar início a implantação de projetos-piloto ou demonstração, em diferentes regiões do Brasil. Para o ano de 2030, busca-se alcançar uma posição de destaque no mercado internacional em termos de competitividade na produção de H2BC, com projetos de maior escala, operando de forma comercial. Para o ano de 2035, almeja-se um quadro onde esteja consolidado hubs de H2BC em determinadas regiões do país, com maior vocação competitiva no adensamento das cadeias de valor e capacidade exportadora.

São elencadas três prioridades na agenda do H2BC:

1. consolidar o marco legal e regulatório, garantido os avanços obtidos nos últimos meses, estabelecendo, no decreto a ser publicado, as diretrizes que irão reger os incentivos proporcionados pelo Rehidro e PHBC;
2. promover investimentos em PD&I, com foco na redução dos custos de produção do H2BC, de modo a mobilizar os centros de pesquisa e capacitação de recursos humanos (deste 2020 os investimentos nesta área cresceram sete vezes);
3. ampliar as fontes de financiamento, atraindo recursos concessionais internacionais, a exemplo do Fundo Clima. Há também uma oportunidade de captação de recursos, no montante de US$ 250 milhões, relativo a chamada de projetos de descarbonização em segmentos industriais, onde o governo brasileiro busca se qualificar.  A Plataforma BIP, gerenciada pelo BNDES, é outra iniciativa neste sentido, elencando um portfólio de projetos em desenvolvimento.

Em relação aos pedidos de conexão à rede básica de transmissão relativo aos projetos de hidrogênio eletrolítico, decorrentes de iniciativas de projetos e H2BC, observou-se um crescimento acentuado das demandas nos últimos anos, chegando a um montante de 50 GW.  Deste total, selecionou-se um subconjunto de 4 GW a fim de se promover estudos relativos aos investimentos necessários, assim como sua geolocalização, com previsão de conclusão dos estudos até o final do ano pela EPE.

Ainda que não tenha sido apresentada a minuta do decreto em elaboração sobre o Rehidro e PHBC, nem tampouco uma lista das suas principais diretrizes, é possível inferir que alguns aspectos já estão definidos. Entre eles destaca-se:

1. Está claro que, visando atender aos preceitos da Lei 14.990, serão adotados leilões como mecanismo competitivo na concessão dos créditos fiscais, que somam o montante de R$ 18,3 bilhões, a serem concedidos no período entre 2028/2032. Provavelmente, serão leilões do tipo A-3 ou A-4, com um intervalo temporal plurianual até o início da produção, por parte dos projetos apoiados, e início da comercialização do H2BC.  Não será tampouco um único leilão para concessão de toda a subvenção prevista no PHBC. É mais provável uma série de leilões, cujas diretrizes principais estarão definidas e customizadas no edital de cada leilão. O decreto, a ser em breve publicado. tende a ser mais geral, abrindo possibilidade para que, por meio dos editais, o foco de cada leilão venha sofrer ajustes ao longo do tempo. Por exemplo, no primeiro leilão, pode-se ter como foco a comercialização do H2BC de projetos voltados para segmentos industriais do mercado interno. Em um segundo momento, direcionar o apoio para projetos de maior escala, direcionados para mercados externos;
2. Os projetos que visam exportações de H2BC poderão, uma vez localizados em ZPE’s, acumular os incentivos previstos para estas áreas, com os incentivos proporcionados pelo Rehidro e pelo PHBC. Inclusive os projetos que vierem a ser apoiados pelo PD&I da Aneel poderão acumular incentivos;
3. Os segmentos industriais que se destacam, em um primeiro momento, são a cadeia de valor da siderurgia, refino, fertilizantes, cimento, químico e transporte pesado

Por fim, cabe destacar que a estratégia brasileira na nascente indústria do hidrogênio de baixo carbono, nas palavras do Secretário do MME, é dual, isto é, vale-se tanto das oportunidades proporcionadas pela neoindustrialização, como do potencial do mercado interno e seu adensamento industrial. Iniciativas autóctones, que trazem uma visão endógena, com base nos recursos internos, poderão atuar como alavancas para ganhar escala, adensar a cadeia de valor, permitindo maior competitividade no mercado externo. Não existe antagonismos entre o foco no mercado interno e externo, ao contrário, são vetores complementares e sinérgicos. A abertura para diferentes rotas tecnológicas, amplia as possibilidades de protagonismo de um maior número de stakeholders, inclusive na dimensão regional.

Os sinais para a nascente indústria do H2BC, no Brasil, são promissores: foi reafirmado, por mais de uma vez, que os compromissos com a agenda do H2BC não estão à mercê das intempéries da geopolítica internacional. Ao contrário, é o momento de o Brasil galgar vantagens competitivas, despontando à médio prazo como um país ainda mais relevante e líder mundial em energias renováveis, dispondo de produtos industriais em diversos segmentos como siderurgia, fertilizantes e mineração, com baixas emissões de GEE.

Mas, conforme lembrado no evento por especialistas da Agência Internacional de Energia (IEA), as três maiores prioridades na economia do H2BC são: i) demanda; ii) demanda e iii) demanda. Não se afastar desta preocupação, promover mecanismos competitivos, com alta transparência, evitar que agentes venham capturar privilégios e gerar barreiras, como no caso das conexões, são diretrizes importantes que favorecem o ambiente de negócios e a maturação dos projetos, atraindo investidores e financiadores.

Uma preocupação, todavia, permanece: foi mencionado que apenas por alteração na Lei seria possível estender o prazo de utilização dos incentivos previstos pelo o PHBC para além do período 2028/2032. A restrição apresentada na Lei 14.990, não quanto o montante de recursos de créditos fiscais, que são bastante expressivos, nem quanto ao seu prazo de concessão, entre 2028/2032, mas quanto à sua utilização financeira em apenas cinco anos, poderá restringir o período de incentivo para os contratos e compra e venda de H2BC.

Melhor seria se o uso do crédito fiscal pudesse se dar por um prazo mais longo, por exemplo, 2028/2038, sem aumentar o montante da subvenção. Neste caso haveria, maior incentivo para estabelecer contratos de longo prazo de H2BC, viabilizando que os projetos fossem estruturados financeiramente com base na modelagem do tipo project finance. É preciso estruturar projetos com fluxo de caixa estáveis e previsíveis, gerando recebíveis de longo prazo.

Os dois instrumentos regulatórios apresentados no Webinar, o PHBC e Rehidro, com foco no custo de capital dos projetos, reduzindo o Capex, aliando ao PHBC, com expressivos incentivos para reduzir o Opex dos projetos, abrem perspectivas da agenda do H2BC apresentar avanços expressivos nos próximos anos. Representam um norte estratégico bem definido.

Em que pese a conjuntura internacional apresentar um quadro de desafios à agenda de descarbonização, os formuladores da política pública no Brasil, ao contrário, corretamente, entendem o cenário atual como oportunidade para se reafirmar os compromissos brasileiros com redução do GEE e combate às mudanças climáticas, potencializando desenvolvimento econômico, acordos de cooperação e toda uma cadeia de valor para uma nova industrialização. O representante do MF não deixou dúvidas quanto a esta diretriz. É alvissareiro constatar que o Brasil tenha encontrado seu caminho, em termos de regulação e incentivos das políticas públicas, na nascente indústria do H2BC.

[1] O Regime Especial de Incentivos para a Produção de Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (Rehidro) é um programa de incentivos fiscais no qual, uma vez que a empresa é enquadrada, são suspensas as cobranças do COFINS, PIS/PASEP e variantes de importações, incidentes sobre a aquisição de bens e serviços. Comprovada a realização dos investimentos, a alíquota aplicável passa a ser zero. É possível que os benefícios fiscais das ZPE’s e do REIDI sejam acumulados. Os projetos enquadrados no Rehidro tornam-se elegíveis para emissão de debêntures incentivadas. Benefícios do Rehidro incidem sobre o Capex.

[2] O Programa de Desenvolvimento do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC) é uma política de créditos fiscais, que soma R$ 18,3 bilhões, a serem aplicados no período 2028/2032. Contempla critérios de elegibilidade baseados na intensidade de descarbonização, com foco em setores industriais estratégicos. Os benefícios do PHBC incidem sobre o Opex.

Katia Rocha. Técnica de Planejamento e Pesquisa IPEA. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. É colunista da WebAdvocacy (página).

Nelson Siffert – Diretor ICT – Resel e Bolsista PNPD do IPEA. E-mail: nfsfooo@gmail.com

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Acesse o o marco legal do hidrogênio de baixa emissão de carbono

Lei nº 14948, de agosto de 2024

Nelson Siffert e Katia Rocha

1. Marco Legal do Hidrogênio de Baixo Carbono

O ano de 2024 foi exitoso para indústria de Hidrogênio de Baixo Carbono no Brasil, com a sanção da Política Nacional do Hidrogênio de Baixo Carbono, Lei 14.948, que regulamenta a produção e institui uma certificação voluntária (Marco Legal), e com o Programa de Desenvolvimento do Hidrogênio de Baixa Emissão de Carbono (PHBC), Lei 14.990 com metas de desenvolvimento para o mercado interno e incentivos fiscais para a commodity e seus derivados.

As políticas públicas de apoio ao desenvolvimento da nascente indústria do hidrogênio de baixo carbono (H2BC), não apenas no Brasil, mas em todo o mundo, devem ter como foco, conforme apontado pelo Diretor Geral da Agência Internacional de Energia (IEA, 2024), Sr. Faid Fahol, ações que busquem, sobretudo, mobilizar o lado da demanda. Espera-se, assim, reduzir o gap, atualmente identificado na economia EBC, entre as intenções de investimento, que somam 520 GW em termos de capacidade de eletrólise e as decisões finais de investimento (FID), que alcançam somente 7% deste montante.

O PHBC tem por objetivo desenvolver a economia do hidrogênio de baixa emissão, estabelecendo metas e objetivos, com foco na sua utilização em setores industriais de difícil descarbonização, como fertilizantes, siderúrgico, cimento, química e petroquímica. O setor de transportes pesado também é indicado. É previsto que a iniciativa do PHBC contribua para o desenvolvimento regional, mitigação e adaptação à mudança do clima, difusão tecnológica e diversificação do parque industrial brasileiro.

O Marco Legal do Hidrogênio de Baixo Carbono, por sua vez, apresenta uma definição clara: hidrogênio de baixo carbono, independente da rota tecnológica de sua produção, é aquele que apresenta um nível de emissões, com base no ciclo de vida, menores ou iguais a 7 kg CO2eq/kgH2. Desse modo, os incentivos previstos no PHBC estão abertos às diferentes rotas tecnológicas de produção de H2BC, devendo o valor previsto da subvenção ser proporcional às reduções das emissões diretas de CO2.

É apontado no PHBC que créditos fiscais poderão ser utilizados na comercialização do H2BC, em um montante de até 100% da diferença de preço entre o H2BC e o hidrogênio de origem fóssil. A Lei expressamente recomenda que os incentivos sejam concedidos com base em procedimentos competitivos, sendo os leilões, os candidatos naturais de serem empregados.

Os valores a serem concedidos pelo PHBC somam R$ 18,3 bilhões no período 2028 a 2032, com tetos anuais de R$ 1,7 bi em 2028; R$ 2,9 bilhões em 2029; R$ 4,2 bilhões em 2030; R$ 4,5 bilhões em 2031 e R$ 5 bilhões em 2032. Quando se compara com  o Orçamento de Subsídios da União que totalizou, em 2023, a quantia de R$ 647 Bilhões, sendo R$ 519 Bilhões (80%) na modalidade Subsídios Tributários, evidencia-se que o montante alocado ao PHBC é razoável, passível de ser fiscalmente absorvido, uma vez a quantia alocada anualmente no Programa (média de R$ 3,6 Bilhões) representa apenas 0,6% dos Subsídios Totais da União. Ficou estabelecido o critério de julgamento do leilão, o menor valor do crédito por quilograma de H2BC, e o crédito fiscal poderá ser utilizado por parte de produtores e/ou compradores de hidrogênio de baixo carbono.

Uma vez que o crédito fiscal venha ser integralmente empregado para honrar obrigações fiscais que de todo modo estariam presentes, independente da alternativa de honrá-las com o mecanismo criado em Lei, possibilita uma monetização do incentivo. Com o potencial rebatimento no fluxo de caixa, torna-se viável pagar um valor mais elevado pelo H2BC uma vez que associado ao seu consumo estará presente a possibilidade de usar o crédito fiscal. Ainda, o dispositivo legal coloca que os créditos fiscais poderão ser objeto de compensação com débitos próprios, vincendos ou vencidos, relativos aos tributos federais ou mesmo ressarcimento em dinheiro em até 12 meses do seu pedido.

Uma vez que é recomentado expressamente a adoção de mecanismos competitivos da concessão dos créditos fiscais, cabe examinar as experiências internacionais que fazem uso de tais mecanismos competitivos na concessão de subvenções, a exemplo dos leilões levados a cabo pela Fundação H2Global e pelo Banco Europeu do Hidrogênio.

Ressalta-se que a indústria do H2BC tem encontrado na implantação de leilões um mecanismo competitivo para promover a produção e o uso do hidrogênio de baixo carbono. Além de revelarem os preços que tornam factível remunerar os produtores, oferecem previsibilidade de receitas a longo prazo, mobilizam a cadeia de valor e minimizam o custo global do apoio.

2. Experiências Internacionais e Aspectos Competitivos dos Leilões

Estudo recém-divulgado pela IRENA 2024, “Green Hydrogen Auction: A guide to design,” apresenta diversas experiências de leilões de H2BC, seja no âmbito internacional, como o do H2Global; ou no plano regional, como o Banco Europeu do Hidrogênio (EHB); ou mesmo à nível dos países, como no Chile, Dinamarca, Alemanha, Índia, Holanda e Inglaterra. Segundo o documento, a primeira etapa no desenho de um processo competitivo com base em leilões é: i) definir o produto a ser leiloado; ii) o orçamento que se dispõe; e iii) o volume a ser transacionado.

Observa-se adoção de diferentes modelagens de leilões, sejam voltadas para promover a oferta, focando na implantação de projetos, ou voltadas para incentivar o uso do hidrogênio, elevando a demanda. Há também os leilões duplos, que promovem tanto a oferta como a demanda.

Diversos parâmetros precisam ser estabelecidos pelos formuladores de políticas públicas no desenho e implantação dos leilões. O orçamento que se dispõe para realização do leilão define, em boa medida, a quantidade que será apoiada pelo mecanismo competitivo. Cabe responder se será apenas um único leilão ou uma política sequencial, com mais de um leilão. Será preciso definir o produto objeto do leilão, se o hidrogênio, seus derivados ou se será considerada a capacidade implantada de eletrolisadores ou um determinado volume de produção anual. Os requerimentos de qualificação devem ser definidos.

Há também aspectos de conteúdo local da cadeia de valor do hidrogênio que podem estar associados às políticas de leilões. Questões de natureza financeira como indexação dos contratos, prazos e variações cambiais também devem ser considerados.

A abrangência do leilão irá estabelecer as possíveis localizações dos projetos, cabendo especificar as tecnologias, os limites de produção e os requerimentos de quanto ao cronograma de entregas.

A matriz de risco, seja referente ao preço da energia renovável, qualidade do produto, disponibilidade de infraestrutura, segurança, qualidade do offtaker, entre outras, deve ser endereçada às partes interessadas (stakeholders) dos empreendimentos, em especial aos governos, empreendedores e consumidores.

Finalmente, o documento destaca as vantagens e desvantagens de cada tipo de leilão, sendo que sua escolha, se com foco na oferta, na demanda ou em ambos, deve estar alinhada aos objetivos específicos da política pública que se busca implantar, levando-se em conta as condições de mercado, e estabelecendo-se um pipeline de projetos com os respectivos indicadores econômico-financeiros.

3. Estimativa do Impacto das Proposições do PHBC

Para se estimar a quantidade de hidrogênio que será objeto de apoio no programa do PHBC é necessário assumir uma premissa quanto ao valor da diferença de preço entre o hidrogênio renovável (sem emissões diretas) e o hidrogênio cinza.

Assumindo a hipótese de uma subvenção equivalente a EUR 1,35 por kg de H2BC que venha a ser comercializada em um ambiente de alta concorrência, o que é possível de se obter, dado o interesse dos agentes pelo H2BC, obtém-se, com base no orçamento disponível, um volume de H2BC passível de ser subvencionado de cerca de 440.000 ton/ano de H2BC. No caso da rota tecnológica da eletrólise, tal montante representa uma capacidade instalada de 3 GW[1].

Tomando por base as premissas e o cálculo acima realizados, são elencadas algumas considerações:

1. Os investimentos decorrentes da iniciativa do PHBC poderão atingir cerca de  EUR 15  bilhões, mostrando que para cada R$ 1 de incentivo são passíveis de serem obtidos R$ 5 em novos investimentos;
2. Caso o prazo de utilização dos incentivos, sem alterar o orçamento proposto, possa alcançar 10 anos, é favorecida a bancabilidade dos empreendimentos com base no project finance, uma vez que será necessário recebíveis de longo prazo como garantia aos financiadores;
3. Dado o grande volume de H2BC potencialmente passível de apoio, é recomendável que haja mais de um leilão para seleção dos projetos;
4. Caso os incentivos fiscais sejam alocados exclusivamente aos compradores do H2BC, fomenta-se a demanda, por meio do estabelecimento de contratos de longo prazo de compra e venda de H2BC. Dessa forma, concentram-se esforços na superação do principal gargalo: a ausência de demanda de longo prazo. A demanda passa a ter o protagonismo no desenvolvimento da cadeia de produção e definição de modelos de negócios;
5. Os projetos apresentados deverão ser configurados na forma de consórcios, incluindo, necessariamente, o produtor do H2BC, o offtaker (demandante e beneficiário do programa), produtor de energia renovável (ou contrato de fornecimento de longo prazo de energia), fornecedor da de equipamentos e uma instituição pública ou privada de pesquisa e tecnologia;
6. O leilão poderia se dar em duas fases: a primeira fase seria voltada para habilitação e qualificação, onde seria verificada a aderência do consórcio aos requisitos técnicos e financeiros para participar do leilão. Nesta fase, também deverá ser apresentado um Plano de Negócios, explicitando o modelo técnico-operacional e econômico-financeiro, com indicadores como o LCOH, TIR, ICSD, WACC, entre outros. Outras informações importantes de se incluir nos requisitos versam sobre o montante do Capex, valores do Opex, assim como a origem do funding (capital próprio e de terceiros). Também deve ser apresentada uma declaração de um agente financeiro atestando as premissas econômico-financeiras adotadas e o resultados das projeções realizadas;
7. Uma vez qualificado na primeira fase, os participantes do Leilão ingressam na segunda fase, que consiste em processo competitivo por meio de propostas fechadas de deságio sobre o valor teto do leilão para o H2BC, indicado o valor do crédito fiscal e quantidades de produto para cada ano. Deverão ser respeitados os limites mínimos e máximos de subvenção anteriormente definidos.
8. As propostas selecionadas serão aquelas com a menor subvenção média por kg de H2BC comercializado, ponderado pela quantidade de H2BC produzido e comercializado, enfatizando dessa forma critérios competitivos e de minimização dos gastos públicos;
9. Não se deve restringir apenas à comercialização direta do H2BC, mas também considerar a participação dos seus derivados (amônia, metanol, SAF). Neste caso é considerada a quantidade de H2 contida nestes produtos.

Verifica-se que o PHBC possui o condão de dar impulso à decolagem da indústria do hidrogênio de baixo carbono no Brasil a um custo razoável visto que o montante alocado ao PHBC anualmente (média de R$ 3,6 Bilhões ano) representa apenas 0,6% dos Subsídios Totais da União. Representa uma janela de oportunidade que uma vez bem estruturada na sua implantação permitirá que o Brasil em 2030 revele que é capaz de fazer uso de suas vantagens competitivas em energias renováveis e atividades industriais, contribuindo para a Transição Energética, à neoindustrialização, e ao crescimento e desenvolvimento econômico e social do país.

4. Referências

IRENA – Green Hydrogen Auction: A guide to design. 2024 Disponível em: https://www.irena.org/Publications/2024/Oct/Green-hydrogen-auctions-A-guide-to-design

BNDES -Credenciamento para produtos de baixo carbono: eletrolisadores, armazenamento, etc.: https://www.bndes.gov.br/wps/wcm/connect/site/674a275d-c4fc-4f33-b93062232f1b2285/Regulamento+BEC_vSite_jul24.pdf?MOD=AJPERES&CVID=p2zG.9K

EHB- O primeiro leilão do Banco Europeu do Hidrogênio – artigo de opinião do Gesel publicado em https://valor.globo.com/opiniao/coluna/o-primeiro-leilao-do-banco-europeu-do-hidrogenio.ghtml

EHB – Resultados do leilão de outubro 2024. https://climate.ec.europa.eu/news-your-voice/news/winners-first-eu-wide-renewable-hydrogen-auction-sign-grant-agreements-paving-way-new-european-2024-10-07_en

H2global – https://www.h2-global.org

Instituto Fraunhofer (2023) Power-to-X Country Analysis Site-specific, Comparative Analysis for Suitable Power-to-X Pathways and Products in Developing and Emerging Countries. Disponível em:

https://www.ise.fraunhofer.de/en/publications/studies/power-to-x-country-analyses.html

[1] De acordo com estudo da Instituto Fraunhofer (2023),1 GW de capacidade de eletrólise, operando com 95% de fator de capacidade é capaz de produzir cerca de 150.000 ton/ano de H2. São estimados EUR 5 bilhões de investimentos necessários para implantar 1 GW de capacidade de eletrólise, integrados com um parque de geraçao renovável solar PV e eólico com 300 MW de capacidade, capaz de garantir elevado nível de autossuprimento de energia.

Nelson Siffert – Diretor ICT – Resel e Bolsista PNPD do IPEA. E-mail: nfsfooo@gmail.com

Katia Rocha – Técnica de Planejamento e Pesquisa IPEA. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br

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Katia Rocha

Nessa semana, o Prêmio Nobel de Economia de 2024 foi concedido a Daron Acemoglu, Simon Johnson e James A. Robinson, por seus trabalhos sobre como as instituições são formadas e como afetam o desenvolvimento econômico e social dos países. Entre os diversos trabalhos seminais, talvez o mais conhecido seja o livro Por que as Nações Fracassam. As Origens do Poder, da Prosperidade e da Pobreza de 2012.

Segundo os laureados, as instituições econômicas de uma sociedade dependem da natureza das suas instituições políticas e da distribuição do poder político na sociedade. A ideia norteadora recai no argumento no qual o principal determinante das diferenças das riquezas entre países são suas instituições econômicas. As instituições, entendidas em aspecto amplo, seriam as causas no que toca a disparidade e heterogeneidade no desenvolvimento econômico e social dos países, determinando não apenas o potencial de desenvolvimento econômico da respectiva economia, mas também a sua distribuição de recursos na sociedade.

A investigação recai, portanto, nos fatores que levam uma sociedade a um equilíbrio político que apoia boas instituições econômicas (“inclusivas ao contrário de extrativistas” segundo os autores) e que facilita as reformas econômicas necessárias em direção à prosperidade.

Os estudos apontam evidências em direção a causalidade, ou seja, uma associação direta entre causa-efeito, entre as características institucionais dos países e seu nível de riqueza ou renda per capita. Dessa forma, pode-se cotejar a hipótese de que melhores instituições, como um todo, estão associadas a um maior desenvolvimento e riqueza.

As Figuras a seguir nos ajudam a observar estruturas de correlação entre possíveis características institucionais representadas pelos indicadores de Governança do Banco Mundial – qualidade regulatória, aparato legal, efetividade das políticas públicas, controle de corrupção, responsabilidade e gestão – e a renda per capita (riqueza) dessas economias, considerando uma amostra aleatória de 180 países em diversos anos.

Instituições x Riqueza

Fonte: World Govenarce Indicators (2023)

O incentivo, portanto, recai em compreender e reformar as forças que mantêm as más instituições em funcionamento. Nesse sentido, e em particular para Brasil, os estudos guardam boa relação com as reformas estruturais propostas por diversos think tanks há tempos para o país, e que se relacionam a questões de produtividade, investimentos em infraestrutura, educação e outras. Tais reformas teriam exatamente o potencial de estimular o crescimento via aumento de produtividade, ao promover maior eficiência alocativa de recursos.

A OCDE, por exemplo, sempre apresenta em sua publicação OCDE – Economic Surveys Brazil uma seção dedicada a estimar, através de modelos econométricos de crescimento de longo prazo, o potencial impacto de médio e longo prazo na atividade, decorrente de diversos conjuntos de reformas políticas e institucionais. Na última publicação, um pacote de reformas, que melhorasse a qualidade regulatória e a concorrência, reduzisse as barreiras ao comércio exterior e melhorasse as instituições e a governança, geraria um aumento real do PIB de 14.1% e um incremento no crescimento médio anual de 1% ao ano, de forma consistente no longo prazo.

Entre as propostas sugeridas temos a reforma tributária de consumo (IVA), aprovada recentemente e objeto atual de regulamentação. Há também recomendações em direção à reforma tributária de renda, com maior progressividade, bem como a pauta da abertura econômica, com redução de barreiras tarifárias e não tarifárias (atingindo, em 5 anos, o nível atual nas principais economias da OCDE) e abertura gradual da conta de capital. Há reformas institucionais com melhorias nos indicadores de Governança, capturado pelos índices do Banco Mundial (controle de corrupção, aparato legal e judiciário, qualidade regulatória, governança das empresas estatais, efetividade, reponsabilidade, controle e gestão) convergindo gradualmente ao valor médio da OCDE em 2060. 

Nesse aspecto, sempre oportuno ressaltar a palavra chave concorrência e o entendimento no qual a propriedade pública não é uma questão per se, desde que as regras de governança das empresas estatais envolvidas em atividades comerciais limitem a interferência política indevida, e, promovam a igualdade de condições entre empresas públicas e privadas.

O FMI, igualmente, recomenda nos seus relatórios anuais para a Economia Brasileira  (Brazil 2024: Article IV Consultation) sugestões de políticas e reformas estruturais similares. Identifica que melhoras em indicadores relacionados a qualidade regulatória, ambiente de negócios, governança e abertura econômica foram os principais drivers do fluxo de investimento externo direto para os países emergentes na última década. Identifica ainda que a dimensão de Governança é o condicionante que define e potencializa o impacto dos investimentos públicos (gastos públicos) na economia, induzindo maiores dividendos de crescimento por meio de uma maior participação do setor privado (efeito crowding in). Melhorias de Governança aumentariam a eficiência do investimento público entre 30% e 40% nas economias emergentes. Ou seja, crescem mais gastando menos, contribuindo inclusive para a agenda de responsabilidade fiscal, com menor pressão na curva de juros.

A agenda de reformas sugeridas dialoga bem com as diretrizes e instrumentos legais da própria OCDE, aos quais, o Brasil já aderiu, praticamente, à metade, em sua jornada para adesão. A continuidade desse processo, tem o potencial de fortalecer as instituições econômicas inclusivas, conforme propõe os laureados do Nobel. Alinha-se, igualmente, aos diversos eixos estratégicos do Estado Brasileiro para o desenvolvimento econômico e social. São recomendações de reformas em direção a uma agenda positiva que devemos considerar.

Katia Rocha

Há cerca de 5 anos foi publicada a Lei 13.848/19, que instituiu o novo Marco Legal das Agências Reguladoras no Brasil, com a atualização de regras de gestão, organização, processo decisório e controle social, trazendo diversos aperfeiçoamentos em direção à uma maior segurança jurídica, transparência e governança das instituições. As diretrizes avançaram no sentido de reforçar a autonomia institucional e financeira das autarquias, com previsão dos mecanismos de independência técnica e institucional necessária. Uma agenda estrutural positiva e relevante para todos: sociedade, agentes públicos e investidores privados.

No entanto, na arena política ainda presenciamos a persistência de certa dicotomia no tocante à independência técnica das agências, em diversas frentes. Para citar apenas alguns exemplos recentes, a Emenda 54/2023 que previa criação de “conselhos” que retiravam poder e autonomia das agências reguladoras, as tentativas de “retrocessos e mudanças” acerca do Marco Legal de Saneamento, o PDL 94/2022 cuja finalidade era “impossibilitar homologações” da Aneel no tocante a reajustes tarifários, o PDL 365/2022 revogando todo trabalho técnico da Aneel sobre “sinal locacional”, e mais, recentemente, a controvérsia sobre o Ofício 368/2024 do MME sobre “intervenção na Aneel”.

Nesse sentido, é pertinente argumentar e destacar os dados, estimativas e recomendações de políticas públicas de diversos think tanks (FMI, OCDE. etc) em prol do desenvolvimento de um robusto arcabouço regulatório e de governança. Há inúmeras evidências a favor da agenda de Pilar Regulatório e Governança para tratar a política regulatória, gestão e governo como um todo, com foco nas melhores práticas internacionais, abrangendo o fortalecimento das agências reguladoras, com autonomia, independência decisória, administrativa e financeira de forma a perseguir maturidade regulatória, transparência e segurança jurídica, baseadas em pilares técnicos.

Como principal referência deste artigo, destaco o recente relatório anual do FMI da economia Brasileira (Brazil: 2024 Article IV Consultation) publicado mês passado, que dentre diversas sugestões de políticas e reformas estruturais, apresenta em seu Anexo 2, um modelo econométrico que estima os determinantes do fluxo de Investimento Externo Direto (IED) para os emergentes e para o Brasil.

O modelo do tipo painel efeito fixo (push x pull), agrega dados de 28 economias emergentes entre 1990-2023, e conclui que as características estruturais do país, dentre as quais faz-se menção à qualidade regulatória e governança institucional, desempenharam papel significativo e relevante na atração de IED para os emergentes, incluindo Brasil, sendo, atualmente, seu principal driver (Figura 1 abaixo).

O relatório corrobora que as características institucionais dos países (como abertura comercial e conta de capital, qualidade regulatória e governança) potencializaram maior fluxo de IED, com efeitos superiores às variáveis comuns globais, como aversão ao risco global, liquidez internacional, ou variáveis de fundamentos cíclicas, como diferenciais de crescimento e inflação. Fato é que o Pilar Regulatório e as características institucionais de Governança aumentaram a preferência de estrangeiros por investimentos no Brasil, principalmente após a crise financeira global de 2008[1]. O fluxo de IED no Brasil passou de uma média de 1.3% do PIB antes de 2009, para cerca de 2.7% do PIB entre 2010-2023, com os setores de energia, incluindo as renováveis, recebendo fluxos substanciais, vindos, principalmente, da Europa e América do Norte. Como proporção de market share o Brasil recebeu uma média de cerca de 40% dos fluxos anuais de IED para a América Latina e cerca de 9% considerando todas as economias em desenvolvimento.

O relatório também relaciona a agenda regulatória positiva aos dividendos de crescimento e à sustentabilidade fiscal. Avançar nas reformas estruturais relacionadas à abertura comercial, regulação e governança tem potencial de aumentar o crescimento do país em cerca de 1% do PIB ao ano^[2], conforme a ilustra a Figura abaixo.

Essa dinâmica virtuosa não é nova. Diversos estudos^[3], há tempos, demonstram a relação positiva entre as características institucionais dos países e seu nível de crescimento e renda per capita. Melhores níveis de governança (qualidade regulatória, aparato legal, efetividade do governo, controle de corrupção) está associada a um maior desenvolvimento econômico e social.

Dessa forma, o Pilar Regulatório é cada vez mais visto como complementar de fato às políticas macroeconômicas e fiscais. Uma agenda institucional positiva dialoga e promove os objetivos de sustentabilidade fiscal, ao potencializar uma diminuição nos indicadores do endividamento público, proporcionando um menor risco país e, por conseguinte, menores juros.

O empenho para melhorar o ambiente de negócio, diminuir o custo país e aumentar a produtividade é extenso e contínuo. Os embates persistentes às entidades reguladoras vão na contramão de toda agenda positiva de Estado, e acabam por prejudicar os esforços já empregados seja com o novo arcabouço fiscal, seja com a reforma tributária de consumo (VAT) e sua regulamentação, ou ainda, para com as futuras reformas estruturais, como a reforma tributária de renda, administrativa, previdenciária, etc.

Sigo acreditando que dados, evidências e comparação por pares são extremamente úteis em manter as conquistas obtidas, e, seguir caminhando em direção à agenda positiva para o desenvolvimento econômico e social do país.  

[1] Resultado semelhante considerando o arcabouço regulatório como driver do volume de investimentos privados em infraestrutura (PPI) (Capex e outorgas) e o números de projetos de PPI para 18 economias emergentes entre 2000-2018 é apresentado no Texto de Discussão Ipea 2584 (2022).

[2] Estimativas semelhantes ao relatório OECD Economic Surveys: Brazil (2023)

[3]Ver Acemoglu et al. (2004), Acemoglu et al. (2010).

Katia Rocha é Técnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), autarquia vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desde 1997.

Doutora em Engenharia Industrial/Finanças, Mestre e Graduada em Engenharia Industrial e Elétrica pela Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Professora no Departamento de Engenharia Industrial (2002-2013).

Autora e revisora em diversos periódicos acadêmicos – Energy Policy, Journal of Fixed Income, Emerging Markets Review, Forest Policy and Economics, Pesquisa e Planejamento Econômico, Revista Brasileira de Finanças, Revista Brasileira de Economia, Economia Aplicada e Estudos Econômicos.

Atua no Planejamento, Desenvolvimento e Avaliação de Políticas públicas nas áreas de Investimentos em Infraestrutura , Economia da Regulação, Financiamento da Infraestrutura (Investidores Institucionais e Mercado de Capitais), Finanças Internacionais, Determinantes de Risco Soberano, IED e Fluxos de Capital para Economias Emergentes.

Nelson Siffert e Katia Rocha

O hidrogênio, elemento químico mais abundante no universo, cuja produção mundial é da ordem de 95 Mt/ano, há mais um século tem sido produzido em larga escala, fazendo uso de combustíveis fósseis (gás natural e carvão), com base no processo SMR (Steam-Methane Reforming), com emissões de cerca 8 tCO2/tH2.  A indústria do hidrogênio de baixo carbono, por outro lado, onde a mesma molécula é produzida com níveis de emissões diretas próximas de zero, pode ser considerada uma indústria nascente, não apenas no Brasil, mas em todo o mundo.  Agentes públicos e privados, neste contexto, balizam suas expectativas, reduzem as incertezas e direcionam suas ações, tomando como referência marcos (milestones) de médio e longo prazo, que expressam expectativas de crescimento do mercado.

O ano de 2030 pode ser tomado como um importante marco temporal de médio prazo, sobre o qual é preciso construir uma visão que venha a ser compartilhada, considerada crível, pelos agentes públicos e privados, sobre metas e objetivos relacionados à produção e demanda de hidrogênio de baixo carbono. Enfim, é preciso que cadeia de valor se movimente de forma coordenada, visando objetivo comuns, com sincronismos de tempos e movimentos.

Desse modo, à luz da experiência internacional, qual cenário, em termos de volume de produção de hidrogênio de baixo carbono, o Brasil poderá alcançar em 2030? Quais etapas são necessárias superar?

As projeções da Agência Internacional de Energia (IEA) apontam que até 2030 é esperado que o mercado mundial do hidrogênio venha crescer 57%, em relação ao atual patamar de produção (95 Mt/ano), atingindo 150 Mt/ano. Deste total, 70 Mt é estimado que seja hidrogênio de baixo carbono, sendo 51 Mt com base na rota eletrolítica e 19 Mt com base no gás natural com captura de carbono (CCUS).

Os anúncios e intenções de investimento nesta indústria se multiplicam diariamente em todo o mundo, somando mais de 490 GW de capacidade de eletrolisadores Mas, como ressalta o IEA, apenas 4% deste montante tem se transformado em decisão final de investimento (FID). Este descompasso, entre os anúncios e intenções de investimentos, é observável nos principais mercado mundiais, bem como no Brasil.

A expansão do mercado dependerá nos próximos anos, em grande medida, da velocidade com que venha ocorrer: i) a precificação das emissões de carbono em setores específicos; ii) ganhos de escala na produção dos eletrolisadores, reduzindo o valor do Capex; iii) elevação dos indicadores de eficiência tecnológica ao longo da cadeia de valor; e iv) redução no preço das energias renováveis, especialmente, a eólica e solar fotovoltáica. A atuação destes vetores tem potencial para eliminar o gap de preços hoje existente entre o hidrogênio de baixo carbono, cujo custo nivelado de produção (LCOH) chega a superar US$ 4,5/kg de H2, contra US$ 1,5/kg de H2 de origem fóssil, a depender do preço do gás natural. A diferença de preços a depender da tecnologia empregada na produção de hidrogênio é o principal obstáculo à expansão da indústria.

Uma planta de produção de hidrogênio de 100 MW de capacidade, com geração própria de energia, em níveis próximos à demanda de energia do eletrolisador, representa um investimento da ordem de US$ 400 milhões. O volume de produção estimado alcança 15.000 t/ano, com demanda de energia de 850.000 MWh/ano, absorvendo toda a geração de energia de um parque renovável híbrido de 300 MW de capacidade.

Para os provedores de funding para um investimento desta ordem (100 MW), sejam eles acionistas ou credores, é preciso que os riscos estejam mitigados, incluindo o regulatório e financeiro. Um dos principais pilares é obter um contrato de longo prazo de compra e venda de hidrogênio de baixo carbono, em preços iguais ao maiores que o LCOH, onde a contraparte do offtaker apresente baixo risco de crédito. Não se verifica no mercado condições atrativas, tanto pela ponta compradora como vendedora, condições para que tais contratos venham ser celebrados visando grandes volumes de produção.

Neste contexto, estratégias gradualistas são aquelas em que projetos demonstração ou piloto, em menor escala, mas ainda assim em escala comercial, antecedem os projetos em larga escala, permitindo que seja observada, com menor grau de risco, a performance técnica, operacional, econômico-financeira e comercial. Uma vez demonstrada a sustentabilidade do modelo de negócios, estruturas de financiamento com base na modalidade de project finance são capazes de promover a escalabilidade tão desejada.

O uso do hidrogênio de baixo carbono, em projetos de menor escala, no mercado interno, a partir de relações bilaterais entre offtakers industriais e provedores de energia renovável, propiciam que aprendizados e novos conhecimentos sejam incorporados. 

A Chamada Estratégica PDI 023/2024 da Aneel para hidrogênio de baixo carbono deve ser observada com atenção. Mais de 60 empresas de transmissão, geração e distribuição demonstraram interesse em participar, estando aberta a possiblidade de se apoiar projetos-piloto em hidrogênio de baixo carbono com recursos não-exigíveis.

Sob a ótica da Aneel, procura-se avaliar os possíveis impactos que a expansão desta atividade poderá ter sobre o setor elétrico brasileiro. Para os empreendedores que atuam no setor elétrico brasileiro, a Chamada da Aneel é uma oportunidade excepcional no contexto brasileiro, à medida que contribui para reduzir o custo de capital dos projetos, ampliando as possibilidades para se viabilizar (match) o mercado entre produtores e offtakers de hidrogênio de baixo carbono. Certamente, modelos de negócios inovadores serão descortinados à medida que uma safra, de pelo menos uma dezena de projetos-piloto, iniciarem sua implantação física no próximo ano, distribuídos regionalmente, com diferentes arranjos técnico-operacionais, financeiros e comerciais.

O aprendizado a ser proporcionado por esta política pública em curso, somando-se a outras iniciativas na área da certificação, regulação e funding, como vem sendo sinalizado pelo PNH2 com os respectivos marcos temporais estabelecidos no seu plano de trabalho 2023-2025: i) até 2025, disseminar plantas piloto de hidrogênio de baixo carbono em todas as regiões do país; ii) até 2030 consolidar o Brasil como o mais competitivo produtor de hidrogênio de baixo carbono do mundo; e iii) até 2035 consolidar hubs de hidrogênio de baixo carbono no Brasil; serão determinantes para a decolagem da indústria do hidrogênio de baixo carbono no Brasil.

Sendo assim, o mercado interno deve ser priorizando antes de se voltar para o mercado externo. Não há atalhos para se chegar a projetos de larga escala. É preciso gradualismo e consistência. O espaço fiscal não permite experimentalismos. As estimativas para a produção brasileira de hidrogênio de baixo carbono em 2030 – da ordem de 200 kt/ano a 800 kt/ano – a depender da maturação das condições de contorno (redução do LCOH, precificação do carbono, redução do Capex) é equivalente, em seu limite superior, às estimativas do IEA (2023) e Hydrogen Council (2022).  Se vamos nos situar, em 2030, próximos do piso ou do teto desta banda, é uma questão em aberto.  

A Chamada Estratégica da Aneel, a despeito das limitações que apresenta, possui o condão de pôr em movimento a indústria de hidrogênio de baixo carbono no Brasil. Não é um jogo jogado, mas está em aberto. Não temos tempo a perder. Mais de 40 países já lançaram suas Estratégias Nacionais para o Hidrogênio. A janela de oportunidade para se estabelecer como um player relevante na cadeia de valor do hidrogênio renovável se fecha nos próximos anos, à medida que o Inflation Reduction Act – IRA  nos EUA e os Leilões de Hidrogênio na Europa avançam. Temos que nos focar em atingir marcos críveis e factíveis para a produção de hidrogênio renovável até 2030, no médio prazo, mas sem supor que haja atalhos nesta jornada.

* Diretor ICT – Resel. E-mail: nelson.siffert@ictresel.org.br

** Pesquisadora do IPEA. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br

Reflexões sobre o Leilão Vazio da BR 381/MG

Katia Rocha

A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e o Ministério dos Transportes anunciaram, recentemente, a perspectiva de realização de 13 novos leilões de concessões rodoviárias para 2024, perfazendo um total de R$ 110 bilhões em investimentos, valor em linha ao previsto no Novo PAC para novas concessões e concessões existentes, com capital privado.

A iniciativa tem o desafio de aumentar os investimentos no setor, conhecido por ensejar uma considerável lacuna de investimentos da ordem de 1,8% PIB ano, praticamente a metade da lacuna total de infraestrutura do país.

Faz parte de uma agenda maior para integração das estradas do país num sistema de transporte multimodal abrangente (que inclui os eixos ferroviários, hidroviários, portuários) de forma a melhorar a infraestrutura logística e aumentar a nossa produtividade e competitividade global.

A ANTT administra atualmente 24 concessões de rodovias, totalizando aproximadamente 13.000 km. Corresponde a apenas 13% da malha rodoviária federal total. Desse total, praticamente um terço apresenta, há tempos, problemas relacionados a obras paradas, processos de devolução ou relicitação[1].

É fato que o setor de transportes, enseja, em diversos países, um grande número de incidências em renegociações de contratos. Entre as melhores práticas internacionais para mitigação desse problema, a necessidade de uma matriz de alocação de riscos previsível e eficiente é fundamental, sendo, inclusive, parte das recomendações estruturais para Governança da Infraestrutura da OCDE.

Outras iniciativas contemplam: i) avanços na qualidade regulatória e no ambiente institucional; ii) melhor estruturação e modelagem dos projetos; iii) leilões de maior outorga ou híbridos em contraposição aos de menor tarifa; iv) indicadores de performance e regulação por incentivos; v) incentivos a concorrência e leilões competitivos; vi) arcabouço regulatório previsto em lei; vii) efetividade de governança, segurança jurídica, controle e responsabilidade; e viii) concessões de menor porte/trechos[2].

 No Brasil, inúmeras divergências interpretativas e indefinições sobre matriz de risco tem sido reportado como determinante de diversos conflitos judiciais, arbitrais e administrativos, em especial, a cada revisão, onde diversos pleitos de recomposição de equilíbrio econômico financeiro são requeridos.  

Como forma de tratar essa questão, a ANTT aprovou, ao final de 2023, o relatório final de encerramento da Audiência Pública nº 013/2022, cujo objetivo foi destinado a aprimoramentos regulatórios no que tange ao novo modelo proposto de alocação de risco nos contratos de concessão de infraestrutura rodoviária no âmbito da ANTT, a ser aplicada nos Contratos da 5ª Etapa de Concessão de Rodovias Federais.

Diversas estruturas de compartilhamento de riscos entre Poder Concedente e concessionária foram endereçadas na proposta. Relacionam-se às receitas e aos custos da concessão e abrangem o risco de demanda (tráfego), risco geológico, licenciamento ambiental, desapropriação e desocupação, custo de insumos e risco cambial. A possibilidade de compartilhamento foi vinculada à conclusão de grande parte das obrigações de investimentos e obras pela concessionária.

Regra geral, o racional tratou de diminuir as incertezas dos fluxos de caixa da concessão, com estabelecimentos de determinados intervalos ou bandas em torno das receitas requeridas esperadas (função da demanda pelo tráfego) ou regras para variações nos custos projetados em decorrência de riscos geológicos, desapropriações etc; no decorrer da vida útil do contrato.

Realizações dentro do intervalo dessa banda (em torno de 15% da receita esperada) são alocados exclusivamente à concessionária, e, fora deste intervalo, ou nos demais casos de riscos que afetam os custos do investimento, seriam alocados ou compartilhados com o Poder Concedente, em determinado montante, a depender do tipo específico e momento de ocorrência (como exemplo a alocação dos riscos geológicos ao Poder Concedente nos primeiros 2 anos da concessão, entre outros).

Dessa forma, o aprimoramento regulatório introduziu uma espécie de seguro (hedge) no contrato de concessão, no que tange às variáveis críticas incertas. Abordou, igualmente, a questão de incentivos e alinhamento do contrato, no sentido que o acesso ao seguro é condicional à conclusão de grande parte das obrigações de investimentos pela concessionária (90% do Capex).

O conceito de estruturas de compartilhamento de risco para viabilizar decisões de investimento tem relação direta com os preceitos da Teoria das Opções Reais[3]. São modelos baseados no apreçamento de derivativos financeiros[4], aplicados a investimentos em ativos reais, como as concessões. Descrevem o comportamento do agente (investidor) na sua decisão de investimento e participação no certame, sob condições de incerteza. Ajudam o formulador de política pública no sentido de desenhar os incentivos adequados para maximizar e alinhar os objetivos pretendidos.

Tais modelos estabelecem uma relação (não-linear) entre a decisão de investimento (participação no certame e exercício da opção mediante desembolso do Capex/strike price) e as diversas incertezas embutidas nos fluxos de caixa da concessão (tráfego, risco geológico, desapropriação, etc).

Identifica critérios ótimos de decisão como a “cunha de investimento” (relação entre as receitas e os custos do investimento) a partir da qual deve-se prosseguir com o investimento. Nesses modelos, regras baseadas nas métricas de Valor Presente Líquido (VPL) ligeiramente positivos são inadequadas e insuficientes. É comum em diversos casos práticos, a “cunha de investimento” ser da ordem de 2, 3 ou mais para que o investimento se viabilize[5].

Uma concessão com custos de investimentos e obras estimados em R$ 10 Bilhões – a exemplo da BR 381/MG – pode muito bem requerer montantes de receitas bem superiores a esse valor para tornar a concessão atrativa e viável, a depender das incertezas existentes. De fato, mesmo com previsão de receitas tarifárias, da ordem de R$ 22 Bilhões[6] – “cunha de investimento” de 2,2 – o leilão da BR 381/MG em novembro de 2023 foi frustrado e não encontrou interessados. Foi dessa forma adiado e sujeito a reavaliações.

É possível que uma “cunha de investimento” maior fosse necessária. Há que se calcular. Os modelos existentes de opções reais são excelentes candidatos para se estabelecer este valor, sendo igualmente úteis para a análise de eventuais desenhos complementares de compartilhamento de riscos, e, para a própria análise de impacto regulatório (AIR).

Quanto maior a incerteza, seja nas receitas (demanda por tráfego), quanto nos custos de investimentos (risco geológico, desapropriação, etc) maior a “cunha de investimento” exigida[7]. Dessa forma, alocações de riscos que diminuam as incertezas (volatilidade) dos fluxos de caixa da concessão, seja através do estabelecimento de bandas de receita (ou tráfego), ou de estruturas de riscos que afetam os custos do investimento (compartilhamento de riscos geológicos etc), diminuem efetivamente essa “cunha”, e aumentam a atratividade da concessão.

Importante ressaltar que enquanto tais estruturas de compartilhamento de risco possibilitam maior atratividade (melhor relação de risco x retorno) para a concessão, possibilitando, inclusive, potencial de maiores deságios tarifários, implicam, igualmente, num aumento da distribuição do custo percebido pelo Poder Concedente, em igual montante ao seguro oferecido. Essa questão é levantada no Acórdão TCU 1142/2023, e será objeto de coluna posterior.

Em termos gerais, o desafio do formulador de políticas públicas consiste, portanto, em viabilizar concessões não atrativas ao menor custo possível desse seguro, tendo em conta todas externalidades positivas geradas pelo investimento, seja em termos do bem estar do usuário final, mas também, em termos de aumentos na produtividade, competitividade e desenvolvimento econômico.

Concluindo, o aperfeiçoamento regulatório apresentado pela ANTT é mais que meritório e endereça recomendações estruturais já debatidas na academia e nas melhores práticas internacionais, com efeitos positivos sobre o programa de novos leilões de concessões e sobre toda a agenda da infraestrutura logística do país, com vistas a aumentar a nossa produtividade, competitividade, crescimento econômico e social.

[1] Cabe menção aos contratos da terceira etapa do programa de concessão de rodovias federais (Procrofe) em 2013/2014, cujas estimativas de demanda foram frustradas, a partir da crise econômica de 2014/2016

[2] Enquanto a média de trechos concedidos em leilões nos últimos 5 anos no Brasil foi de 410 km com 1 a 2 grupos participantes nos certames, na Colômbia essa média foi de 220 km com participação de 3 a 4 grupos nos certames. Ver detalhes em: https://ppi.worldbank.org/en/ppi

[3] Ver Trigeorgis (1996).

[4] Ver Black e Scholes (1973) e Merton (1973).

[5] Ver Dixit and Pindyck (1994).

[6] Ver Acordão TCU 1142/2023.

[7] A lógica é similar ao efeito da volatilidade em uma opção (grega vega).

Katia Rocha é Pesquisadora do IPEA. katia.rocha@ipea.gov.br. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade da autora, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Ipea.

Katia Rocha 

Estamos observando, já faz algum tempo, diversas iniciativas na contramão de uma agenda positiva que deveria estimular segurança no atendimento à demanda, modicidade tarifária, competição e governança no setor elétrico.

Recentemente, o tema sobre prorrogação de subsídios para fontes incentivadas “ressuscitou” através de Emendas propostas pela Câmara de Deputados no PL das Eólicas Offshores. A questão trata do fim dos descontos na tarifa de uso para essas fontes, além de outras pautas. As emendas desconfiguram o projeto de iniciativa do Senado e incluem os já usuais “jabutis” que em nada dialogam com a “agenda verde” perseguida pelo Estado.

Segundo a ferramenta Subsidiômetro disponível na Aneel, apenas em 2023, os subsídios para fontes incentivadas corresponderam a R$ 9 Bilhões na conta do consumidor, praticamente um terço da Conta de Desenvolvimento Energético – CDE. Esse montante equivale a mais que o dobro do subsídio direcionado à tarifa social de energia elétrica (R$ 4 Bilhões). 

A nova estimativa – caso o PL seja aprovado com essas emendas no Senado – eleva as tarifas de energia elétrica em R$ 39 bilhões por ano. Um valor expressivo sobre a já elevada tarifa de energia elétrica dos consumidores residenciais no Brasil, superior, inclusive, à média mundial. Uma contradição em vista da competitividade de nossa matriz elétrica renovável a baixo custo.

Oportuno lembrar que a Lei 14.120 / 2021 já havia disposto, faz dois anos, sobre o fim desses mesmos subsídios às fontes incentivadas. A iniciativa foi precedida de inúmeros debates que reuniram uma gama representativa de agentes – formulador de políticas públicas, entes privados, academia e sociedade como preconiza as melhores práticas institucionais. Cabe relembrar que a racionalização dos encargos e subsídios, e a avaliação criteriosa das políticas de subsídios, observando suas necessidades e por tempo determinado (Acordão TCU 2877/2019), faz parte da agenda de modernização do setor elétrico, objeto de amplo debate desde 2017, cujo objetivo consiste no fornecimento de energia ao menor custo, considerando a abertura de mercado (PL 414 / 2021), sustentabilidade da expansão e eficiência na alocação de custos e riscos.

Observamos, portanto, seis anos de esforços que compreendem consultas públicas, análises de impacto, debates envolvendo academia, em vão, uma vez que se modificam políticas setoriais, recentemente aprovadas, sem razoável coerência ou embasamento técnico. No sentido amplo de formulação de política pública, que vai além do regulador, o fato evidencia a baixa governança institucional e qualidade regulatória do país.

A Economia, no entanto, não perdoa e a Figura 1 ilustra bem esse ponto. Os dados corroboram a relação positiva entre qualidade regulatória[1] e a respectiva renda per capta para um conjunto de 160 países de baixa, média e alta renda em 2022.

Figura 1. Desenvolvimento Econômico e Social x Qualidade Regulatória

Fonte: WDI – Banco Mundial (2022)

Essa dinâmica não é nova. Diversos estudos[2], há tempos, demonstram a relação positiva entre características institucionais dos países e seu nível de crescimento e renda. Melhores níveis de governança (qualidade regulatória, aparato legal, efetividade do governo, controle de corrupção, entre outros) está associada a maior desenvolvimento econômico e social.

Em seu relatório Economic Surveys: Brazil 2020, a OCDE estima (via modelos de crescimento de longo prazo) que um choque positivo que aproxime os indicadores institucionais do Brasil à média dos países membros, teria potencial de aumentar em 5,9% seu PIB per capta. Juntamente com outras medidas, seria possível elevar a taxa de crescimento potencial em 0,9% ao ano em termos reais. Um aumento considerável.

Observando a evolução dos indicadores de qualidade regulatória da Figura 2, percebe-se que a posição atual do Brasil é baixa, inclusive na comparação com os pares latinos (Colômbia, México, Peru e Uruguai), se descolando destes a partir de 2012.

Figura 2. Evolução da Qualidade Regulatória: Brasil x LAC x OCDE

Fonte: WDI – Banco Mundial (2022)

Importante destacar que a estabilidade e consistência da qualidade regulatória em direção a um melhor arcabouço institucional é um forte condicionante para atração do capital privado para investimentos, especialmente no setor de infraestrutura, com benefícios que envolvem desenvolvimento, produtividade, acesso à saúde e educação, criação de empregos e redução da pobreza e desigualdade.

Estimativas apontam que uma melhora no ranking de qualidade regulatória para o mesmo nível ocupado pelos pares emergentes latinos (posição 60) teria potencial de aumentar o fluxo de investimento privado em 0,8% do PIB ao ano^[3].

Não à toa, na perspectiva da OCDE, a qualidade regulatória, no sentido amplo, é um pilar complementar às política macroeconômica e fiscal, para realização de objetivos institucionais, relacionados às boas práticas, e ao desenvolvimento econômico e social. Depreende-se que tão importante quanto o cumprimento da regra fiscal ou aprovação da reforma tributária, estão a estabilidade, consistência e memória regulatória em direção a um melhor arcabouço institucional. Ter claro essa relação é de fundamental importância para o formulador de políticas públicas.

[1] Utilizou-se, no exemplo, o indicador de qualidade regulatória do WGI – Banco Mundial como proxy das características institucionais.

[2]Ver Acemoglu et al. (2004), Acemoglu et al. (2010).

[3] Ver Rocha (2020), Rocha (2021)

Katia Rocha. Pesquisadora do Ipea. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto institucional do Ipea.

Katia Rocha é Técnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), autarquia vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desde 1997.

Doutora em Engenharia Industrial/Finanças, Mestre e Graduada em Engenharia Industrial e Elétrica pela Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Professora no Departamento de Engenharia Industrial (2002-2013).

Autora e revisora em diversos periódicos acadêmicos – Energy Policy, Journal of Fixed Income, Emerging Markets Review, Forest Policy and Economics, Pesquisa e Planejamento Econômico, Revista Brasileira de Finanças, Revista Brasileira de Economia, Economia Aplicada e Estudos Econômicos.

Atua no Planejamento, Desenvolvimento e Avaliação de Políticas públicas nas áreas de Investimentos em Infraestrutura , Economia da Regulação, Financiamento da Infraestrutura (Investidores Institucionais e Mercado de Capitais), Finanças Internacionais, Determinantes de Risco Soberano, IED e Fluxos de Capital para Economias Emergentes.

Katia Rocha

A agenda para transição energética Brasileira, ao contrário dos países desenvolvidos, já parte de uma posição de destaque.  

A matriz elétrica Brasileira, uma referência mundial, apresenta participação de 85% de fontes renováveis, enquanto o mundo sequer alcança os 30%. Aparece em quarto lugar de capacidade instalada em renováveis, atrás apenas de China, Estados Unidos e Índia segundo dados da EPE. 

No entanto, a tarifa de energia elétrica, de cerca USD 0,163 kWh em 2023, não acompanha esse cenário virtuoso. Está acima da média mundial e de diversos países desenvolvidos e pares emergentes como ilustra a Figura 1. Um paradoxo.

Figura 1 – Tarifas de Energia Elétrica Residencial (kWh, U.S. Dollar)

Fonte: https://www.globalpetrolprices.com/electricity_prices/

Diversos são os motivos que podem explicar esse paradoxo. Um deles consiste nos encargos setoriais e subsídios de diversas políticas públicas implementadas ao longo dos anos, que, se somados aos impostos alcança, praticamente um terço da conta. Para se ter uma ideia, de acordo com dados da Aneel, o montante total de subsídios para 2023 é estimado em R$ 35 bilhões, sendo cerca de 29% para fontes incentivadas, 27% para conta CCC dos sistemas isolados, 18% para GD e 13% para tarifa social.

A racionalização dos encargos e subsídios, e a avaliação criteriosa das respectivas eficiências (Acordão TCU 2877/2019), faz parte da agenda de modernização do setor elétrico, objeto de amplo debate desde 2017, cujo objetivo consiste no fornecimento de energia ao menor custo, considerando a abertura de mercado, sustentabilidade da expansão e eficiência na alocação de custos e riscos.

Nesse sentido, o aperfeiçoamento metodológico das tarifas de uso do sistema de transmissão (TUST) pela ANEEL, a partir de 2023, com gradual intensificação do sinal locacional, é mais que meritória. Visa atribuir maiores encargos para os agentes que mais oneram o sistema de transmissão. Trata-se de uma correção da distorção verificada nos últimos anos, já documentada pela EPE, de modo a possibilitar uma sinalização de uso eficiente do sistema, como estabelecido na própria lei que instituiu a agência.

Um aprimoramento regulatório, objeto de extenso debate ao longo de 5 anos e 3 relatórios de análise de impacto. Caminha em direção a uma sinalização eficiente de preços, que evita subsídios cruzados e favorece a otimização da expansão do sistema de transmissão e da operação do sistema ao menor custo.

Na prática, os consumidores do Norte e Nordeste, que hoje pagam os valores mais altos de energia no país, mesmo estando próximos aos geradores de fontes incentivadas, poderiam ter uma redução na tarifa de energia elétrica.

No entanto, o Projeto de Decreto Legislativo (PDL) 365/2022, que susta as resoluções da ANEEL sobre sinal locacional, foi recentemente aprovado na Comissão de Serviços de Infraestrutura, e, segue tramitando com sucesso em direção a Comissão de Constituição e Justiça e ao Plenário. A controvérsia opõe os geradores de renováveis (eólicas e solares) do Nordeste à ANEEL, MME além de associações e representantes dos consumidores de energia.

Não é de hoje que experimentamos essa dicotomia. Cada vez mais o Executivo perde seu protagonismo na definição de políticas públicas. Oportuno lembrar as tentativas recentes da Emenda 54/2023 que previa criação de “conselhos” que retirava poder e autonomia das agências reguladoras, e, do PDL 94/2022 cuja finalidade era “impossibilitar homologações” da ANELL no tocante ao reajuste tarifário anual da ENEL Ceará. Apropriado relembrar o reconhecimento da ANEEL em maturidade, transparência, qualidade regulatória e competências técnicas no relatório por pares (peer review) da OCDE.

Iniciativas como o PDL 365 impactam nosso risco regulatório, seja inicialmente do setor elétrico, mas com efeitos deletérios em todos os demais setores regulados da economia e ao país como um todo[1]. Afetam negativamente os indicadores de Governança (qualidade regulatória) e diminuem o volume de investimentos privados no setor de infraestrutura^[2]. Reduzem nossa competitividade e produtividade, seja via um aumento no custo de capital requerido pelos investidores ou através postergações e cancelamentos de programas de investimentos[3].

Importante ressaltar que essas iniciativas vão na contramão de toda uma agenda do Estado Brasileiro – Lei das Agências Reguladoras, Lei das Estatais, entre outras – em direção à consolidação de um arcabouço regulatório propício aos investimentos em infraestrutura com maior segurança jurídica e perseguindo maior eficiência e qualidade na prestação de serviços.

O próprio lançamento do Novo PAC, que sinaliza grande parceria público/privada, a agenda de redução do Custo Brasil e o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação (PRO-REG) tem como eixo principal as estruturas de Governança, que abrangem aperfeiçoamentos nas estruturas regulatórias e legais, com estabilidade, previsibilidade, transparência, análises de impactos, e incentivos a competição e concorrência.

Iniciativas como a do PDL 365, nocivas à agenda de Governança, também ajudam a explicar o paradoxo colocado no início desse artigo. A agenda positiva, que fortalece e respalda as estruturas de Governança, potencializa o impacto em direção ao crescimento e desenvolvimento social de forma consistente e no longo prazo.

[1] Ver Carrasco, Gustavo e Pinho (2014) e Bragança, Pessoa e Rocha (2014)

[2] Ver Rocha (2020), Rocha (2021)

[3] Ver FMI (2020).

Disclaimer. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade da autora, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do IPEA.

KATIA ROCHA. é Técnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), autarquia vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desde 1997.

Doutora em Engenharia Industrial/Finanças, Mestre e Graduada em Engenharia Industrial e Elétrica pela Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). Professora no Departamento de Engenharia Industrial (2002-2013).

Autora e revisora em diversos periódicos acadêmicos – Energy Policy, Journal of Fixed Income, Emerging Markets Review, Forest Policy and Economics, Pesquisa e Planejamento Econômico, Revista Brasileira de Finanças, Revista Brasileira de Economia, Economia Aplicada e Estudos Econômicos.

Atua no Planejamento, Desenvolvimento e Avaliação de Políticas públicas nas áreas de Investimentos em Infraestrutura , Economia da Regulação, Financiamento da Infraestrutura (Investidores Institucionais e Mercado de Capitais), Finanças Internacionais, Determinantes de Risco Soberano, IED e Fluxos de Capital para Economias Emergentes.

Prorrogação das Concessões e Investigação de Excedentes Econômicos

Katia Rocha

Recentemente, o Ministério de Minas e Energia lançou a Consulta Pública 152 (CP) sobre diretrizes para prorrogação (e/ou licitação) das concessões de distribuição de energia elétrica com vencimentos entre 2025 a 2031. Correspondem a vinte concessões que juntas atendem 62% do mercado de distribuição do país.

A CP acontece em um momento crítico para o setor, com desafios estruturais diversos no contexto de modernização do setor elétrico, objeto de amplo debate desde 2017, cujo objetivo consiste no fornecimento de energia ao menor custo, considerando a abertura de mercado (possibilidade do consumidor regulado poder escolher seu fornecedor), sustentabilidade da expansão e eficiência na alocação de custos e riscos.

Atualmente, encontram-se em análise no Legislativo o PL 414 de 2021 e PL 1917 de 2015, com possibilidades do Governo apresentar um novo projeto para modernização do setor elétrico ainda esse ano. Será necessário endereçar os diversos temas elencados no último GT Modernização do Setor Elétrico , como a racionalização de encargos e subsídios, descontos de fontes incentivadas, expansão da confiabilidade do sistema, garantia do suprimento que onera sobremaneira o consumidor regulado, sinais econômicos inadequados que distorcem decisões de migração para o mercado livre, inserção de novas tecnologias, separação de lastro/energia e fio/energia, sustentabilidade dos serviços de distribuição, mecanismos de formação de preço, entre outros.

A abertura gradativa de mercado, com cronograma previsto para 2024, 2026 e 2028 a depender no nível de consumo e tensão, aliada às possibilidades de serviços ofertados a partir do surgimento de novas tecnologias de geração e armazenamento, como os REDs[1], impactam diretamente os serviços e equilíbrio econômico-financeiro das distribuidoras. Com efeito, temos toda uma transição do sistema elétrico, predominantemente centralizado-unidirecional, para um sistema híbrido-bidirecional, com aumentos significativos na complexidade do setor, e adaptações necessárias no planejamento e arcabouço regulatório, como destacado no próprio Plano Nacional de Energia – 2050.

A Nota Técnica nº 14/2023/SAER/SE que apresenta as diretrizes da CP, caminha na direção da prorrogação das concessões que atendam a requisitos mínimos de qualidade na prestação do serviço (indicadores de frequência e duração média das interrupções), e na boa gestão econômico-financeira da concessão (índice de endividamento amparado na geração de caixa operacional). Mantém o modelo de regulação por incentivos, que impulsiona às distribuidoras na busca constante por maior eficiência na operação e investimentos, com ganhos de qualidade recompensados, como recomendado pelo Utility for the Future^[2].

A opção pela prorrogação apresenta alguns condicionantes. O mais debatido no âmbito da CP trata sobre investigação acerca de eventual excedente econômico, objeto deste artigo. O racional recai na possibilidade de a prorrogação ensejar ganhos potenciais excedentes aos concessionários, ao contrário das licitações, onde tal ganho seria devidamente extraído via leilões competitivos. Sugere incorporação dos ganhos excedentes na modicidade tarifária ou em contrapartidas sociais.

Observou-se, nas contribuições à CP, argumentos contrários a essa lógica, uma vez que, o modelo regulatório vigente, nos moldes de regulação por incentivo (Price Cap), já capturaria os eventuais excedentes econômicos no próprio processo de revisão periódica, com o reposicionamento tarifário e estabelecimento do Fator X (eficiência/produtividade).

No entanto, a proposta da CP nos motiva a analisar a evolução temporal da rentabilidade desse segmento no Brasil, bem como sua comparação com os mercados globais. Tal procedimento é essencial para qualquer atividade econômica, em especial, para o segmento regulado de distribuição de energia, setor estratégico que passará por profundas mudanças estruturais nos próximos anos.

Essa análise justifica-se, não apenas no sentido de mensurar potencias ganhos excedentes, mas como instrumento de avaliação do alinhamento da taxa regulatória de remuneração do capital com a remuneração real obtida pelo setor. Tal inferência se ampara no próprio contexto de modernização do setor elétrico, onde o processo de abertura de mercado e as novas tecnologias digitais e descentralizadas terminam por conduzir o segmento da distribuição a um novo desenho regulatório^[3], com a necessária separação entre fio-energia (unbundling) e diversos aperfeiçoamentos na atividade do comercializador varejista, com necessidade crescente de investimentos, que dependem de adequada remuneração de capital.

A Remuneração do Capital Investido e o spread de Valor Agregado (ROIC – WACC)

O custo de capital de uma empresa regulada equivale à taxa de retorno adequada ao risco do setor em que se insere a empresa e respectivos serviços, de forma a promover a atratividade requerida aos investidores, assegurando a necessária qualidade e expansão do serviço. Essa taxa é responsável por remunerar todo o capital da empresa, incluindo o capital próprio (acionistas) e o capital de terceiros (credores)[4].

A ANEEL, em suas competências sobre regulação de tarifas, é o ente responsável pela definição e estimação da taxa regulatória de remuneração de capital no decorrer dos processos de revisão tarifária periódica. Para tal, utiliza modelos fundamentados de custo médio ponderado capital – WACC e de precificação de risco e retorno – CAPM.

Uma forma de se avaliar a rentabilidade econômica de uma empresa, ou seu lucro econômico excedente, consiste na comparação do seu custo de capital com a métrica de Retorno sobre Capital Investido – ROIC.

O ROIC é um indicador, calculado a partir de dados contábeis, muito utilizado em avaliação de empresas. Investiga a eficiência na alocação do capital em investimentos rentáveis. Representa métrica padrão, do tipo quanto maior, melhor, e relaciona o resultado operacional após impostos (numerador) à média anual do capital investido (denominador). Caracteriza, portanto, o lucro operacional sobre todo o capital da empresa, independentemente de sua estrutura de financiamento, facilitando eventuais comparações[5].

A comparação do ROIC de uma empresa com seu custo de capital (WACC nominal após impostos) revela se o capital investido está sendo empregado de maneira eficaz. Caso o ROIC seja, sistematicamente, superior ao custo de capital, a empresa está adicionando valor econômico. Caso contrário, não há remuneração adequada do capital e sim destruição de valor. A regra de bolso, adotada pelo mercado, considera desvios (spreads) superiores a 2% para concluir na direção de valor econômico adicionado.

Supondo que a taxa de remuneração regulatória estipulada pelo regulador (ajustada para taxa nominal) é boa proxy do custo de capital das distribuidoras, podemos investigar a rentabilidade do segmento e a respectiva aderência regulatória.

A Tabela 1 apresenta esse exercício para um universo não exaustivo de empresas concessionárias, disponível na base de dados Bloomberg. Para efeitos de comparação, os spreads de valor agregado para diferentes mercados globais são apresentados na Tabela 2.

Os resultados para Brasil sinalizam evidente desalinhamento do indicador médio de ROIC no período – média de 11.29%, com o custo de capital regulatório – média de 13.37% em termos nominais[6]. Um spread negativo de cerca de 2%, que se traduz nummodelo de negócio sem remuneração adequada, e tampouco estímulos para maiores e melhores investimentos[7].

Na comparação com mercados emergentes e globais, o setor apresenta certo grau de consolidação, com spreads de valor agregado próximo a zero (usual em setores maduros e regulados cuja remuneração se alinha ao custo de capital). É visível os impactos na Europa em 2022 decorrente dos altos preços de energia e gás, e em menor grau nos Estados Unidos. A tendência de spreads positivos acima de 2% para empresas americanas pode decorrer da grande liquidez global após a crise de 2008, de regimes regulatórios distintos (cost-plus), entre outras questões especificas ao país. 

Finalizo sublinhando a importância de estudos sobre rentabilidade econômica de setores regulados, em especial, do segmento distribuição, elo final de remuneração de toda cadeia. Tais avaliações são fundamentais no contexto de análise de impactos regulatórios, formulação de políticas públicas, que inclui revisão de subsídios ineficientes ou encargos crescentes, e liberalização de mercado. Ressalto que a liberação de mercado é a realidade em todos os países membros da OCDE, inclusive com separação vertical – legal, operacional e contábil, entre o setor de distribuição e de varejo. A agenda de modernização do setor elétrico tem de avançar.

Tabela 1: A Remuneração do Capital Investido no Setor de Distribuição Elétrica (ROIC)

Fonte: Bloomberg, * Despacho ANEEL Nº 829/2023 Memória de Cálculo, ** Estimado implicitamente via taxas referencias de swaps DI x PRE e DI x IPCA para quatro anos na B3.

Tabela 2 – Spread de valor Agregado (ROIC – WACC): Brasil x Mercado Global

Fonte: Bloomberg e Damodaran Online Data – EVA: https://pages.stern.nyu.edu/~adamodar/New_Home_Page/dataarchived.html

Referências

Brealey, R.A., Myers, S.C. and Allen, F. (2011) Principles of Corporate Finance. 10th Edition, McGraw-Hill/Irwin, New York

Damodaran (2012). Investment Valuation: Tools and Techniques for Determining the Value of Any Asset. Willey Finance Book.

Dutra, J. (2023a). #Unbundling, a separação de fio e energia. IBRE.

Dutra, J. (2023b). Open Energy e a abertura do mercado de eletricidade. IBRE

Dutra, J. (2023c). Como desenvolver resiliência financeira nos mercados de eletricidade. IBRE.

GESEL (2021). Reflexões sobre impactos da Geração Distribuída no Mercado de Energia Elétrica do Brasil. TDSE 105 GESEL.

GESEL (2023a). Excedentes Econômicos e Sustentabilidade Econômico-Financeiro das Distribuidoras. Contribuição a CP 152/2023. GESEL.

GESEL (2023b). Experiências na União Europeia em relação às concessões de distribuição no setor elétrico”. TDSE 115 GESEL.

GESEL (2023c). Prorrogação das Concessões: Análise de indicadores de qualidade de atendimento das Distribuidoras de energia elétrica. TDSE 117 GESEL.

Utility for the Future. An MIT Energy Initiative response to an industry in transition. Massachusetts Institute of Technology. 2016.

[1] Os Recursos Energéticos Distribuídos – RED contemplam tecnologias como geração distribuída – GD, armazenamento de energia, veículos elétricos e estruturas de recarga, eficiência energética e gerenciamento pelo lado da demanda, permitindo papel mais ativo do consumidor tanto na geração, quanto na gestão do consumo da sua própria energia (fluxos bidirecionais), entre outros.

[2] O estudo do MIT avalia os impactos das novas tecnologias e modelos de negócio que estão moldando a evolução e transformação da indústria de eletricidade, com recomendações de regulação e planejamento.

[3] Ver Gesel (2021, 2023a, 2023b, 2023c) e Dutra (2023a, 2023b, 2023c).

[4] Brealey, R.A., Myers, S.C. and Allen, F. (2011) Principles of Corporate Finance. 10th Edition, McGraw-Hill/Irwin, New York.

^[5] Ver Damodaran (2012).

[6] Ajustou-se o WACC regulatório real estipulado pela ANEEL para termos nominais via IPCA futuro implícito através das taxas referenciais de swaps DIXPRE e DIXIPCA na B3 para 4 anos à frente.

[7] Ressalto as devidas cautelas em eventuais comparações, seja entre empresas ou países, uma vez que a amostra apresenta elevado grau de dispersão e heterogeneidade, com agregações de países de diversos regimes regulatórios, composição da matriz elétrica e crises globais no período. Recomenda-se a análise da tendência, que possibilita suavizar fatores conjunturais – crises globais, fatores de liquidez e risco global – focando nos fatores estruturais de mercado – regulação, renda, desenho de mercado, matriz elétrica, etc.

* KATIA ROCHA. Técnica de Planejamento e Pesquisa IPEA. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Ipea.