Rodrigo Zingales Oller do Nascimento
Inicio este artigo com sinceras desculpas pela longa ausência e um agradecimento especial ao querido amigo Elvino pela compreensão, persistência e insistência para ainda me manter como colunista desta insuperável WebAdvocacy.
Diferentemente dos brilhantes colunistas que integram a WebAdvocacy, não pretendo neste texto apresentar qualquer tese ou discussão complexa, mas simplesmente retomar alguns apontamentos e reflexões feitas em textos anteriores sobre as oscilações dos preços dos combustíveis automotivos (gasolina, diesel e etanol), ocorridas desde o início da Pandemia.
Nesse contexto, trago para análise e reflexão a reoneração da PIS e da COFINS sobre a gasolina e o etanol, ocorrida no início de março de 2023, a partir da publicação da Medida Provisória nº 1.163 (“MPV 1.163”).
Apenas para rememorarmos, durante a Pandemia (anos de 2020 a 2021) e o início da Guerra da Ucrânia, em março de 2022, verificou-se uma disparada nos preços internacionais do petróleo que acabou refletindo diretamente nos preços domésticos do diesel, gasolina e etanol, e, consequentemente, na inflação brasileira.
Segundo dados divulgados pela própria Petrobras[1], em 28.03.2020 (início das medidas de combate à Pandemia no Brasil), o preço do litro da gasolina A[2], comercializada pela empresa às distribuidoras por meio do contrato EXA e utilizada na formulação da gasolina comum C, era de R$ 1,1229 na base de Paulínia da Petrobras. Em 24.06.2022 (última semana antes da entrada em vigor da Lei Complementar nº 194/22 (“LCP 194”), que desonerou os tributos federais incidentes sobre os combustíveis e regulamentou as alíquotas do ICMS cobrados pelos estados, comentada mais adiante), o mesmo litro de gasolina A, comercializado pela Petrobras, na mesma base de Paulínia e a partir do mesmo contrato EXA, custava R$ 4,0957. Ou seja, houve um aumento de R$ 2,9728 ou de quase 365%. No varejo, o preço médio da gasolina comum C, comercializada no estado de São Paulo, na semana de 22.03.2020 a 28.03.2020, era de R$ 4,21; já aquele da semana de 19.06.2022 a 25.06.2022 era de R$ 6,97 (aumento de R$ 2,76 ou de pouco mais de 65%), segundo pesquisas divulgadas pela Agência Nacional do Petróleo Gás Natural e Biocombustíveis – ANP[3].
Em termos de inflação, em março de 2020, o IPCA divulgado pelo IBGE[4] estava na casa dos 0,07%; já, em junho de 2022, era de 0,67%. Note-se, ainda, que o IPCA acumulado de 2019 foi de 4,31%; de 2020, de 4,52; de 2021, de 10,06%; e aquele acumulado de janeiro a junho de 2022 encontrou-se na casa de 3,77%, tendo fechado este ano em 5,79%.
Esta elevação dos preços dos combustíveis no mercado doméstico e seu impacto negativo para a elevação da inflação poderia ter sido, a meu ver, minimizado pela União Federal se, na qualidade de controladora da Petrobras, tivesse adotado medidas para revisar e modificar a Política de Paridade do Preço Internacional (“PPI”) dos combustíveis, praticada pela empresa desde 2016. A despeito de o foco desse artigo não ser referida política, apenas para justificar esse argumento, antes da privatização de duas das refinarias da Petrobras (Bahia e Amazonas), esta companhia era responsável pela produção interna de cerca de 98% da gasolina A e de quase 100% do diesel A. Em termos de oferta interna desses dois produtos, a Petrobras representava aproximadamente 80% com um custo de produção (extração + refino) de cerca de US$ 35,00 o barril, vis-à-vis o preço internacional do barril de petróleo de US$ 63,21, em 30.03.2021, e de US$ 119,78, em 30.06.2022[5]. Ou seja, a Petrobras poderia segundo sua vontade política-econômica importar 20% da demanda interna ao custo do preço internacional; e continuar ofertando os 80% a partir de sua produção interna e por preço de custo com uma margem razoável de mercado a seus acionistas. Nesse caso, o preço interno do barril seria a média ponderada do custo de produção interna e do custo de importação da Petrobras, somada a uma margem razoável de, digamos 50%. Assim, nas altas do preço internacional, o valor do barril refinado, cobrado no mercado interno, poderia ter sido entre US$ 65,00 a US$ 75,00; e, não, acima de US$ 100,00 como se constatou em vários meses durante o período citado[6].
Encerrado esse breve comentário sobre os preços dos combustíveis no período da Pandemia e pós Guerra da Ucrância, até junho de 2022, retomemos à questão envolvendo a tributação incidente sobre os combustíveis.
Com o objetivo de tentar frear a elevação dos preços dos combustíveis no Brasil, o Congresso Nacional, a partir de projeto originado pelo Executivo, aprovou, no final do primeiro semestre de 2022, a já referida LCP 194. Esta Lei determinou, entre outras matérias, que: (i) os combustíveis automotivos passariam a ser tratados como “bens essenciais” e, portanto, as alíquotas de ICMS, fixadas pelos estados da Federação, não poderiam superar o teto das alíquotas aplicadas aos bens gerais (i.e., 17% a 18%); (ii) a base de cálculo do ICMS incidente sobre diesel, gasolina e etanol (esses últimos foram incluídos em razão de despacho do Ministro André Mendonça[7], do Superior Tribunal Federal, em pedido de medida liminar, da Advocacia Geral da União, no âmbito da ADI nº 7164) seria a “média móvel dos preços médios praticados ao consumidor final nos 60 (sessenta) meses anteriores à sua fixação”; e, ainda, (iii) as alíquotas da PIS, COFINS e CIDE, incidentes sobre diesel, gasolina e etanol (hidratado e anidro[8]), produzidos internamente ou importados, seriam reduzidas a zero até 31 de dezembro de 2022.
Até a aprovação da LCP 194, a carga fiscal incidente sobre os combustíveis automotivos (gasolina, diesel e etanol), comercializados no Brasil, representava cerca de um terço do preço desses bens no varejo. Em nível federal, os tributos diretamente incidentes sobre esses produtos seriam a PIS, a COFINS e a CIDE; e, em nível estadual, o ICMS. No caso dos tributos federais as alíquotas eram aplicadas uniformemente em todo o país; enquanto as alíquotas do ICMS eram e permanecem sendo definidas por cada estado da Federação com sua aplicação na respectiva unidade territorial do estado membro. Até junho de 2022, o valor da alíquota do ICMS variava entre 0% e 34%, dependendo do estado e do combustível automotivo envolvido.
Em dezembro de 2022, no âmbito da ADPF[9] nº 984 e da ADI[10] nº 7191, esta última movida por alguns estados que requeriam a inconstitucionalidade da LCP 194 sob o fundamento de ferir o Pacto Federativo, o Ministro Gilmar Mendes, do STF, em inusitada decisão[11], intermediou e homologou acordo entre a União Federal e os estados membros da Federação, pelo qual a gasolina e o etanol deixariam de ser considerados “bens essenciais” para fins da determinação e fixação das alíquotas do ICMS.
Logo, a partir da homologação desse acordo pelo STF, os estados retornariam a deter o direito de fixar alíquotas do ICMS, incidente sobre a gasolina e o etanol (hidratado e anidro), em patamares superiores a 17% ou 18%. Em termos práticos, além de garantir a elevação das receitas dos estados com esse tributo, essa medida acarretaria o retorno da grande disparidade nos preços praticados pela gasolina e etanol entre os estados brasileiros. No entanto, até o momento, a maioria dos estados brasileiros ainda segue os valores teto da alíquota do ICMS aplicada aos “bens gerais”, de 17% ou 18% para esses combustíveis.
Apenas para ilustrar a disparidade de valores existente do ICMS cobrado pelos diferentes estados da Federação, segundo dados da ANP[12], em 12.06.22 (i.e., antes da edição da referida Lei Complementar nº 194/22), o preço médio na revenda do litro da gasolina comum C era de R$ 7,77[13], no estado do Rio de Janeiro[14] (alíquota de 32% de ICMS); enquanto aquele no estado de São Paulo (alíquota de ICMS de 25%) era de R$ 6,83[15]. Ou seja, em razão dos valores das alíquotas de ICMS aplicadas por esses estados, a diferença no preço médio do litro da gasolina comum C era de R$ 0,94. No sentido SP-RJ da Rodovia Dutra era e continua sendo comum verificarmos anúncios de postos localizados em São Paulo informando serem os últimos antes do estado do Rio de Janeiro e recomendando aos motoristas pararem para não pagarem mais caro pelo combustível após passarem a fronteira estadual.
Um mês após a entrada em vigor da LCP 194, essa diferença do preço médio era de apenas R$ 0,19 (preço médio revenda no Rio de Janeiro de R$ 5,84[16] e, em São Paulo, de R$ 5,65[17], segundo dados da ANP). Ressalte-se que esta diferenciação, ainda existente mas em considerável menor valor, não decorreria mais do percentual da alíquota de ICMS aplicado por esses estados, já que passou a ser o mesmo em ambos os estados (de 18%); mas, sim, do nível da concorrência[18] e dos preços praticados pelos agentes dos diferentes elos da cadeira (refino/produção, importação, distribuição e revenda) ali instalados.
Como a isenção das alíquotas de PIS, COFINS e CIDE, determinada na Lei Complementar nº 194/22, estava prevista para ser encerrada em 31 de dezembro de 2022, em 1º de janeiro de 2023, o Presidente Lula editou a Medida Provisória nº 1.157/23 que prorrogou esta “isenção” até 28 de fevereiro de 2023. Novamente, a título de comparação e ainda segundo dados da ANP, na semana de 01.01.23 a 07.01.23, os preços médios da gasolina comum C na revenda, nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro, eram, respectivamente, de R$ 5,07 e R$ 5,14 (ou seja, permaneciam com uma pequena diferença). A manutenção dessa baixa diferença nos preços médios desse combustível vendido nesses dois estados deveu-se ao fato de nenhum deles ter majorado suas alíquotas do ICMS incidente sobre os combustíveis[19]. Ou seja, mantiveram suas alíquotas no patamar de 18%.
Em 28 de fevereiro de 2023, o Presidente Lula editou nova Medida Provisória (MPV nº 1.163/23), pela qual reonerou a PIS e a COFINS incidentes sobre a gasolina e o etanol elevando as alíquotas / valores desses combustíveis para: R$ 0,469998/litro (PIS: R$ 0,083838/l e COFINS: R$ 0,38616/l) e R$ 0,20/litro (PIS: R$ 0,036/l e COFINS: R$ 0,164/l), respectivamente.
Com a reoneração desses dois tributos, ceteris paribus, a expectativa seria que o preço da gasolina A, comercializada por produtores e importadores às distribuidoras, majorasse aproximadamente R$ 0,47; enquanto aquele do etanol anidro e hidratado, comercializado por usinas de açúcar e álcool às distribuidoras (ou diretamente aos postos revendedores no caso do etanol hidratado), sofreria um incremento de R$ 0,20. Ocorre que, concomitantemente à elevação dessas alíquotas, a Petrobras anunciou uma redução de R$ 0,13[20] no preço da gasolina A, comercializada às distribuidoras. Logo, o incremento no preço da gasolina A, pago pelas distribuidoras à Petrobras, deveria ter sido de aproximadamente R$ 0,34, e o preço de custo desse combustível na formulação da gasolina comum C, comercializada pelas distribuidoras aos postos, deveria ter sido de pouco menos de R$ 0,25, considerando que a representatividade da gasolina A na formulação da gasolina comum C é de 73%.
Se considerarmos que o preço ESALQ Semanal do etanol anidro, em São Paulo, utilizado como referência no mercado, sofreu uma variação positiva de pouco menos de R$ 0,03[21] entre a semana de 20 a 24 de fevereiro e aquela de 06.03.23 a 10.03.23[22]; e a reoneração da PIS e da COFINS no etanol foi de aproximadamente R$ 0,20, a representatividade dessa elevação no custo de formulação da gasolina comum C seria de pouco mais de R$ 0,06 (R$ 0,20*0,27 + R$ 0,03). Isso acarretaria uma expectativa de incremento no preço da gasolina comum C, ofertada pelas distribuidoras aos postos, de aproximadamente R$ 0,31, a partir de 1º de março de 2023.
Novamente, a título de comparação, a partir da reoneração da PIS e da COFINS e da redução de preços da gasolina A, anunciada pela Petrobras em 1º de março de 2023, os preços médios na revenda da gasolina C, verificados pela ANP, na semana de 05.03.23 a 11.03.23[23], em São Paulo e no Rio de Janeiro foram de R$ 5,40. (note-se que na semana anterior, que já pegou 3 dias de aumentos da PIS e da COFINS, os preços médios foram de, respectivamente, de R$ 5,08 e R$ 5,21). Comparando-se esses preços com aqueles da semana de 19.02.23 a 25.02.23 (R$ 4,95 e R$ 5,09), última semana inteira antes da publicação da MPV 1.163/23, verifica-se um acréscimo do preço médio de aproximadamente R$ 0,45 em São Paulo e de R$ 0,31 no Rio de Janeiro, conforme destacam os dados descritos na tabela abaixo, divulgados pela ANP:
Por esses dados, podemos extrair três importantes conclusões preliminares, a partir dos dados apresentados acima: (1) a elevação das referidas alíquotas acabou por gerar um incremento positivo no preço médio de revenda da gasolina C nos dois estados; (2) esse incremento foi superior àquele esperado em São Paulo e igual no Rio de Janeiro; e, por fim, dado o histórico dos efeitos da elevação nos preços dos combustíveis na inflação nacional, (3) é esperada que a referida reoneração gere impactos de elevação na inflação de março, já que esses combustíveis são relevantes para a prestação de diversos serviços que constam no cálculo do IPCA, caso o Governo não adote outras medidas para frear tais aumentos[24].
Especificamente em relação ao “valor do aumento esperado”, cabe chamar a atenção para as denúncias feitas por alguns sindicatos e associações de revendedores de combustíveis[25], antes mesmo do anúncio da referida reoneração pelo Governo Federal. Segundo tais sindicatos e associações, dias antes da edição da MPV 1.163/23, algumas distribuidoras já vinham elevando seus preços da gasolina C em patamares acima dos R$ 0,31 (ou mesmo de R$ 0, 40, na hipótese de não ter havido o desconto da Petrobras na gasolina A ofertada por ela às distribuidoras) esperados. Ainda, segundo referidas entidades, essas práticas, somadas àquelas de não fornecimento de combustíveis em dias que antecedem eventuais aumentos ou reduções da Petrobras ou de tributos, bem como de preços discriminatórios, têm sido corriqueiras por boa parte das distribuidoras bandeiradas e bandeira branca (ou bandeira própria)[26], inclusive tendo sido objeto de investigação pelo PROCON da Paraíba, o qual constatou essas mesmas irregularidades em relatório divulgado em 07 de março último[27].
Nesse caso uma vez confirmadas referidas denúncias, duas questões merecem um debate mais amplo da academia e das autoridades públicas competentes: (1) qual o nível de liberdade que os agentes econômicos desta cadeia possuem para elevar seus preços de venda? e (2) até que ponto intervenções indiretas do Estado sobre os preços dos combustíveis, a partir da redução dos preços e descontos da Petrobras ou ainda da redução ou desoneração das alíquotas de tributos federais ou estaduais, são suficientes para impedir aumentos de preços desses bens nos elos da distribuição e varejo e, por conseguinte, os riscos inerentes de superinflação ou retração no crescimento econômico de nosso país em decorrência desses aumentos?
Buscaremos encontrar as respostas a essas indagações nas próximas publicações.
[1] Disponível em <https://precos.petrobras.com.br/documents/d/precos-dos-combustiveis/tabelas-de-precos-gasolina-01-03-23-pdf>. Acessado em 06.03.23.
[2] A gasolina A é utilizada na formulação da gasolina comum C realizada pelas distribuidoras e comercializada por estas aos postos de combustíveis para revenda aos consumidores finais. A composição desta gasolina comum C, pelas normas da ANP, de 73% de gasolina A e 27% de etanol anidro. Esta informação é de suma relevância para a avaliação dos preços Petrobras, pois tais preços, em termos de custo de “fabricação” da gasolina comum C, representam apenas 73%; e os 27% restantes dependem da oscilação dos preços de mercado do etanol anidro.
[3] Disponível em <https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/precos-revenda-e-de-distribuicao-combustiveis/serie-historica-do-levantamento-de-precos>. Acessado em 06.03.23.
[4] Disponível em <https://www.ibge.gov.br/estatisticas/economicas/precos-e-custos/9256-indice-nacional-de-precos-ao-consumidor-amplo.html?edicao=20932&t=series-historicas>. Acessado em 06.03.23.
[5] Vide séria “IPEADATA”, disponível em <http://www.ipeadata.gov.br/ExibeSerie.aspx?module=m&serid=1650971490&oper=view>. Acessado em 06.03.23.
[6] Matematicamente, se o custo de extração e refino para produzir 80% da demanda de gasolina e diesel A é em torno de US$ 35,00 o barril (segundo dados da Petrobras, o custo de refino seria de aproximadamente US$ 5,00 o barril) e o preço internacional do barril de petróleo bruto fosse de US$ 100,00 + US$ 5,00 para o seu refino, o custo médio para atender 100% da demanda interna seria de aproximadamente US$ (US$ 28,00 produção interna + US$ 21,00 = R$ 49,00). Conferindo uma margem de 50%, o que seria elevada para os padrões internacionais de um mercado livre, o valor total no mercado doméstico chegaria a aproximadamente US$ 73,00 o barril de petróleo refinado.
[7] Disponível em <https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=489044&ori=1>. Acessado em 06.03.23.
[8] O etanol anidro é utilizado na formulação da gasolina C, comercializada pelas distribuidoras aos postos revendedores e por estes aos consumidores finais. A gasolina C é, atualmente, composta de 73% de gasolina A e de 27% de etanol anidro. Essa informação é de extrema relevância, pois aumentos e reduções nos preços da gasolina A, realizados pela Petrobras, acarretam, em tese, em um impacto de 73% no preço da gasolina C; enquanto aumento ou reduções no preço do etanol anidro geram, novamente em tese, um impacto de 27% no preço da gasolina C comercializado por distribuidoras e postos revendedores. Propositalmente, adicionamos a essa explicação o termo “em tese”, pois, como se demonstrará adianta, é comum nesse setor que distribuidoras repassarem valores a maior para o preço da gasolina C vendida a postos, quando há elevações no preço da gasolina A, vendida pela Petrobras àquelas; e, ainda, repassar valores a menor, quando há reduções no preço da gasolina A.
[9] Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental.
[10] Ação Direta de Inconstitucionalidade.
[11] Segundo notícias publicadas pela imprensa, o próprio Ministro do STF propôs a criação de uma comissão, formada por representantes dos Governos Federal e Estaduais, para discutir e negociar solução “pacificadora” para os questionamentos apresentados por esses últimos quanto a constitucionalidade das Leis Complementares nºs 192/22 e 194/22, que impunham aos estados da Federação o teto de 18% ou 17% para a fixação da alíquota do ICMS sobre os combustíveis automotivos. Vide, por exemplo, <https://portal.stf.jus.br/noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=490687&ori=1>. Acessado em 06.03.23.
[12] Disponível em <https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/precos-revenda-e-de-distribuicao-combustiveis/serie-historica-do-levantamento-de-precos>. Acessado em 06.03.23.
[13] Desvio padrão revenda de R$ 0,287, preço mínimo de R$ 7,09 e preço máximo de R$ 8,99.
[14] Optei por utilizar como exemplo os estados do Rio de Janeiro pelas seguintes razões: (1) o Rio de Janeiro possuía, até junho de 2022, uma das maiores alíquota do ICMS sobre os combustíveis do país e São Paulo, uma das menores; (2) ambos os estados possuem relativo fácil acesso aos três combustíveis automotivos (diesel, gasolina e etanol); e (3) ambos os estados possuem refinarias e um número relativamente elevado de distribuidoras instaladas, ainda que o nível de concentração e concorrência no elo da distribuição seja relativamente distinto. Segundo dados do divulgados no documento elaborado pela ANP, “Diagnóstico da Concorrência na Distribuição e Revenda de Combustíveis Automotivos”, o índice de C4, para gasolina C, etanol e diesel, seria, em 2019: (i) no Rio de Janeiro de, respectivamente, 87,91%, 85,92% e 93,76%; enquanto, (ii) em São Paulo seria, respectivamente, de 69,96%, 65,60% e 76,93%. Disponível em <https://www.gov.br/anp/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/livros-e-revistas/arquivos/diagnostico-sdc-2020.pdf.>, p. 26, 30 e 34. Acessado em 06.03.23
[15] Desvio padrão revenda de R$ 0,283, preço mínimo de R$ 6,17 e preço máximo de R$ 8,59.
[16] Desvio padrão revenda de R$ 0,275, preço mínimo de R$ 5,19 e preço máximo de R$ 6,79.
[17] Desvio padrão revenda de R$ 0,278, preço mínimo de R$ 4,92 e preço máximo de R$ 7,49.
[18] Vide nota 7, supra.
[19] Vide tabela com informação sobre os estados que majoraram suas alíquotas: https://blog.bsoft.com.br/icms_2023. Acessada em 06.03.23.
[20] Disponível em <https://congressoemfoco.uol.com.br/area/pais/petrobras-anuncia-reducao-nos-precos-da-gasolina-e-do-diesel/>. Acessado em 08.03.23.
[21] Vide explicação sobre a representatividade do etanol anidro na formulação da gasolina C, constante na nota 2, supra.
[22] Segundo o índice ESALQ, o etanol anidro foi vendido em SP, na semana de 20 a 24 de fevereiro de 2023 por R$ 3,1173/l; e na semana de 27.02.23 a 03.03.23, por R$ 3,1572/l. Disponível em <https://www.cepea.esalq.usp.br/br/indicador/etanol.aspx>. Acessado em 06.03.23.
[23] Disponível em <https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/precos-e-defesa-da-concorrencia/precos/levantamento-de-precos-de-combustiveis-ultimas-semanas-pesquisadas>. Acessado em 13.03.23.
[24] Como o IBGE ainda não divulgou o IPCA-15, que mede a variação da inflação na primeira quinzena do mês não é possível auferir quanto foi o aumento da inflação nesse período, decorrente da reoneração da PIS e da COFINS sobre os combustíveis. No entanto, apenas a título informativo, segundo dados do IBGE, o IPCA geral de junho de 2022, mês anterior à entrada em vigor da LPC 194/22, foi de 0,67%, enquanto aquele de julho foi negativo de 0,68%. Disponível em <https://sidra.ibge.gov.br/tabela/7060#resultado>. Acessado em 09.03.23.
[25] Vide, por exemplo: https://abrilivre.org.br/2023/02/27/abrilivre-alerta-autoridades-competentes-e-consumidores-sobre-aumentos-nos-precos-e-nao-entrega-de-combustiveis-por-parte-de-distribuidoras/; e https://www.correiobraziliense.com.br/economia/2023/03/5077280-combustiveis-consumidor-se-depara-com-aumentos-superiores-ao-anunciado.html. Acessados em 08.03.23.
[26] Vide, por exemplo, <https://abrilivre.org.br/acoes-e-feitos/>. Acessado em 07.03.23.
[27] Disponível em <https://procon.pb.gov.br/noticias/comissao-dos-procons-da-paraiba-divulga-relatorio-sobre-mercado-de-combustiveis>. Acessado em 08.03.23
Rodrigo Zingales Oller do Nascimento, advogado, mestre em economia, sócio de Zingales Sociedade de Advogados e atualmente Diretor Executivo da AbriLivre e colunista de WebAdvocacy. Este texto reflete exclusivamente os pensamentos e opinião do autor.