Podemos regular sem certeza. Mas podemos regular sem aprender?

Érika Stefane

O princípio da precaução e o desafio de decidir quando a ciência ainda não tem todas as respostas. Existe uma frase recorrente quando uma nova tecnologia, substância ou atividade passa a gerar preocupação ambiental: “Não há certeza científica suficiente.”

A frase parece objetiva, mas pode significar coisas completamente diferentes.

Pode ser utilizada para defender que o Estado deve esperar informações e dados para agir. Ou pode significar exatamente o contrário, diante da possibilidade de dano grave ou irreversível, esperar pela certeza pode significar esperar até que a prevenção deixe de ser possível.

É nesse espaço que surge o princípio da precaução, consagrado internacionalmente pelo Princípio 15 da Declaração do Rio de 1992, o qual estabelece que a ausência de plena certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas destinadas a prevenir a degradação ambiental diante de ameaça de dano grave ou irreversível. No Brasil, essa lógica integra a interpretação do direito ambiental e encontra reconhecimento na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.

Mas existe uma pergunta que costuma receber muito menos atenção: “Se a falta de certeza pode justificar agir hoje, o que nos obriga a aprender amanhã?” É nessa pergunta que está, a meu ver, uma agenda ainda pouco explorada da regulação ambiental.

O princípio da precaução é, algumas vezes, apresentado de maneira simplificada: diante da dúvida, deve-se proibir. E não é isso. A precaução não elimina a ciência nem transforma qualquer alegação de risco em fundamento suficiente para uma intervenção estatal. Ela se aplica a uma situação mais específica: existe uma possibilidade plausível e potencialmente relevante de dano, mas o conhecimento científico ainda é insuficiente para determinar com segurança sua probabilidade, magnitude ou consequências.

Existe uma diferença entre “não sabemos nada” e “sabemos que existe uma possibilidade relevante de dano, mas ainda não conseguimos estimar adequadamente sua dimensão”. E é no segundo cenário que a precaução se aplica.

A própria OCDE reconhece que não existe uma definição universal única do princípio, mas identifica elementos recorrentes: a existência de uma ameaça ou risco de dano sério, a insuficiência de certeza científica e a compreensão de que essa incerteza não deve ser utilizada para evitar medidas destinadas a prevenir o dano.

Precaução, portanto, não é ausência de evidência. É decisão diante de evidência incompleta. A dúvida científica não pode ser usada sempre para esperar, e o direito brasileiro já incorporou essa compreensão.

O art. 225 da Constituição Federal estabelece o dever estatal de proteção do meio ambiente, e o Superior Tribunal de Justiça reconhece que a ausência de certeza científica sobre determinado dano não justifica, por si só, a postergação de medidas necessárias à proteção ambiental. Em determinadas situações, o Tribunal também associa o princípio da precaução à inversão do ônus da prova.

A mensagem jurídica é importante: a dúvida não deve automaticamente favorecer quem pretende assumir uma atividade potencialmente perigosa.

Mas essa proteção não encerra a discussão. O princípio da precaução resolve um problema: como decidir quando ainda não sabemos tudo. Mas não resolve outro, igualmente importante: o conhecimento necessário para saber mais depois da decisão.

Imagine uma substância para a qual existam evidências de potencial dano ambiental, mas ainda não haja conhecimento suficiente sobre seus efeitos de longo prazo. O Estado decide restringir seu uso. A decisão pode ser legítima, prudente e necessária. Mas existe uma pergunta que deveria vir imediatamente depois: o que precisamos descobrir para saber se essa restrição continua sendo necessária?

Se a intervenção foi adotada diante da incerteza, deveria existir também um esforço deliberado para reduzi-la. Isso significa monitorar, pesquisar, produzir dados, acompanhar efeitos, avaliar alternativas e reexaminar a proporcionalidade da medida. Ou seja, a precaução deveria produzir mais conhecimento, não menos.

Existe um paradoxo.

A precaução é utilizada porque não sabemos tudo. Mas uma medida adotada sob incerteza pode permanecer durante anos ou décadas sem que a decisão original seja efetivamente reavaliada. Nesse caso, a incerteza inicial deixa de ser tratada como uma condição temporária do conhecimento e passa a funcionar como justificativa permanente.  E isso pode ser um problema.

A ciência evolui. Novos estudos podem confirmar o risco, reduzi-lo, revelar efeitos desconhecidos, demonstrar que determinadas medidas são insuficientes ou apresentar alternativas menos custosas e igualmente eficazes. Por isso, uma decisão tomada sob incerteza não deveria ser necessariamente uma decisão congelada no tempo.

Uma regra pode ter sido adequada no momento de sua criação e deixar de sê-lo posteriormente. O que não significa, necessariamente, que a decisão original estava errada, pode significar apenas que o mundo mudou. E uma boa regulação precisa ser capaz de reconhecer isso.

Entre não fazer nada e proibir uma atividade existe um enorme espaço regulatório. É possível estabelecer limites, restringir usos, exigir tecnologias de controle, impor monitoramento, estabelecer fases de implementação, condicionar autorizações à produção de novos dados, realizar projetos-piloto, definir períodos de revisão e criar gatilhos regulatórios.

A experiência da União Europeia é ilustrativa. O art. 191, §2º, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia estabelece o princípio da precaução como fundamento da política ambiental. O §3º determina ainda que sejam considerados, entre outros elementos, os dados científicos e técnicos disponíveis e os benefícios e custos da ação ou da ausência de ação.

Precaução, portanto, não deveria ser confundida com uma escolha binária entre permitir e proibir. Precaução é gestão da incerteza. Não é autorização para eliminar a análise.

Porque toda decisão regulatória distribui custos. Se o Estado restringe uma atividade, alguém suporta o custo da restrição. Se não restringe, alguém pode suportar o custo do risco. A questão, portanto, não é apenas científica, é também econômica, social, jurídica e política.

Quem assume o risco? Quem recebe o benefício? Quem paga pela prevenção? Quem seria afetado caso a decisão esteja errada? E quem não participa da decisão, mas poderá suportar suas consequências?

Essa última pergunta é especialmente relevante em matéria ambiental.

Os danos podem atingir populações que não participaram da decisão, territórios diferentes daqueles onde a atividade ocorre e até gerações que ainda não existem, e proteger gerações futuras não significa apenas agir preventivamente, significa também evitar perpetuar medidas inadequadas por falta de avaliação.

E aí, a uma mudança de perspectiva vem agora, pois toda decisão regulatória baseada em incerteza relevante deveria incorporar, sempre que possível, uma espécie de cláusula de aprendizagem. Não necessariamente uma cláusula jurídica formal, mas compromissos claros: Qual é a hipótese de risco? Quais evidências a sustentam? Quais são as principais incertezas? Qual medida será adotada e por quê? Quais indicadores serão monitorados? Quando a decisão será revisada? Quais evidências poderiam justificar sua manutenção, ampliação, redução ou retirada?

Essa estrutura transforma a precaução em uma arquitetura de decisão adaptativa. A lógica deixa de ser: “Não sabemos, portanto vamos proibir”, e passa a ser: “Não sabemos o suficiente, identificamos um risco relevante, adotaremos uma medida proporcional e definiremos como vamos aprender com ela.”

Essa diferença é fundamental.

A OCDE vem defendendo sistemas regulatórios mais responsivos, capazes de incorporar novas evidências, utilizar ciclos iterativos, mecanismos de feedback e aprendizagem adaptativa. O Regulatory Policy Outlook 2025 reforça a necessidade de abordagens de adapt-and-learn, capazes de aperfeiçoar continuamente as respostas regulatórias.

Uma regulação rígida e incapaz de aprender pode produzir dois problemas opostos: proteger pouco quando deveria proteger mais ou restringir excessivamente quando a evidência já mudou. A regulação adaptativa busca evitar esses extremos.

Talvez esse seja o ponto central. O princípio da precaução foi fundamental para superar a ideia de que a falta de certeza científica justificaria sempre a inação, mas uma interpretação madura do princípio precisa avançar um passo.

Se a incerteza justificou a intervenção, a intervenção deveria criar condições para que a incerteza seja reduzida. Isso significa acompanhar resultados, produzir evidências, estabelecer critérios de revisão e criar mecanismos de adaptação, não para enfraquecer a proteção ambiental, mas para torná-la mais inteligente.

Uma política ambiental forte não é aquela que nunca muda, mas aquela que consegue mudar quando as evidências justificam a mudança.

Se novas informações demonstrarem que o risco é maior, a resposta deve poder ser fortalecida. Se demonstrarem que determinada medida é insuficiente, ela deve poder ser modificada. Se surgirem alternativas mais eficazes e menos custosas, elas devem poder ser incorporadas. E, se a hipótese que sustentou a intervenção não se confirmar, o Estado também deveria ser capaz de rever sua decisão.

O princípio da precaução continua indispensável. Ele impede que a falta de certeza científica seja utilizada como desculpa para esperar diante de riscos potencialmente graves. Mas sua aplicação precisa incorporar uma segunda responsabilidade: a responsabilidade de aprender.

Não precisamos esperar pela certeza para proteger o meio ambiente, mas também não podemos transformar a incerteza inicial em justificativa permanente para nunca revisar nossas decisões. O Estado pode regular sem ter todas as respostas. Aliás, em determinadas situações, deve fazê-lo. Mas precisa saber o que sabe; o que não sabe; por que decidiu agir; qual risco pretende evitar; quais evidências sustentam a decisão; como acompanhará os resultados; quando reavaliará a medida; e em que condições estará disposto a mudar.

Essa é uma forma mais madura de compreender a precaução. Não como uma escolha entre ciência e ação. Não como uma licença para proibir. Não como uma justificativa para esperar. Mas como uma forma responsável de decidir sob incerteza.

Porque regular diante da incerteza pode ser prudência. Recusar-se a aprender depois da decisão é apenas inércia.

Referências:

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em:  https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Princípio da precaução: a obrigação de proteger o meio ambiente mesmo quando o dano é incerto. Brasília, DF, 23 jun. 2024. Disponível em: https://www.stj.jus.br/sites/portalp/Paginas/Comunicacao/Noticias/2024/23062024-Principio-da-precaucao-a-obrigacao-de-proteger-o-meio-ambiente-mesmo-quando-o-dano-e-incerto.aspx

_____. REsp 883.656/RS. Relator: Ministro Herman Benjamin. Segunda Turma. Julgado em 9 mar. 2010. DJe, 28 fev. 2012. Disponível em: https://processo.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=895689&num_registro=200601451399&data=20120228&formato=PDF

_____. Súmula 618. A inversão do ônus da prova aplica-se às ações de degradação ambiental. Corte Especial, julgado em 24 out. 2018. DJe, 30 out. 2018. Disponível em: https://www.stj.jus.br/docs_internet/revista/eletronica/stj-revista-sumulas-2021_48_capSumulas618.pdf

Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD (2023), Understanding and Applying the Precautionary Principle in the Energy Transition, OECD Publishing, Paris. Disponível em: https://doi.org/10.1787/5b14362c-en.

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European Union – EU (2012). Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union – Part Three: Union Policies and Internal Actions – Title XX: Environment – Article 191 (ex Article 174 TEC). Official Journal 115 , 09/05/2008 P. 0132 – 0133. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E191:EN:HTML

United Nations – UN. The Rio Declaration on Environment and Development. Rio de Janeiro: UN, 13 June 1992. Disponível em: http://www.un-documents.net/rio-dec.htm

Érika Stefane. Mestra em Gestão e Regulação de Recursos Hídricos, profissional pleno da Área de Saneamento, Meio Ambiente e Segurança no Trabalho, MBA Perícia, Auditoria e Gestão Ambiental, pós-graduada em Engenharia de Segurança do Trabalho, pós-graduada em Gestão Ambiental, graduada em Engenharia Sanitária e Ambiental pela Universidade Católica Dom Bosco (UCDB) e técnica de Segurança no Trabalho.