O Teto da CDE, a abertura do mercado e a justiça tarifária: a importância da Consulta Pública nº 28/2026 da ANEEL
Em um momento de regulamentação da abertura do mercado para milhões de novos consumidores, a Consulta Pública nº 28/2026 oferece uma excelente oportunidade para discutir os subsídios setoriais, quem deles se beneficia e quem os financia.
Katia Rocha
Na semana passada, a ANEEL abriu a Consulta Pública nº 28/2026, com o objetivo de regulamentar a aplicação do teto para determinadas despesas da Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e do Encargo de Complemento de Recursos (ECR), instituídos pela Lei nº 15.269/2025.
O novo mecanismo, aplicável a partir do orçamento de 2027, busca limitar, em termos reais, o crescimento de uma parcela importante dos subsídios custeados pela conta de luz, tomando como referência os valores das respectivas rubricas no orçamento da CDE de 2025, atualizados pelo IPCA.
Uma excelente oportunidade de recolocar no centro do debate a economia dos subsídios no setor elétrico brasileiro, ou seja, quais políticas públicas devem ser financiadas pela tarifa de energia, quem se beneficia desses mecanismos e, sobretudo, quem efetivamente arca com seus custos.
Subsídios são instrumentos legítimos de política pública e podem ser justificados, por exemplo, pelo estímulo a novas tecnologias, atividades com externalidades positivas ou pela proteção de consumidores vulneráveis. As melhores práticas recomendam, contudo, que sejam transparentes, focalizados, concedidos por prazo determinado e submetidos a avaliações periódicas de sua necessidade, efetividade e relação custo-benefício, evitando que benefícios concebidos para determinadas circunstâncias se perpetuem indefinidamente de forma automática.
O debate sobre o teto da CDE deve ser compreendido como parte de uma agenda mais ampla de modernização do setor elétrico. A abertura do mercado, a revisão das tarifas horárias, a discussão sobre a recuperação dos custos comerciais e o avanço da medição inteligente caminham na direção de preços mais aderentes aos custos e de melhores sinais econômicos aos consumidores. A reavaliação dos subsídios completa essa agenda ao buscar reduzir distorções e subsídios cruzados.
Em conjunto, essas iniciativas reforçam a justiça tarifária e contribuem para a competitividade da economia como um todo, ao tornar o preço da energia mais eficiente e menos onerado por custos que não guardam relação direta com a prestação do serviço.
Essa discussão se torna ainda mais relevante diante da abertura progressiva do mercado de energia elétrica. A abertura do mercado pretende ampliar a concorrência e a liberdade de escolha. Seus benefícios para o consumidor, contudo, serão tanto menores quanto maior for o peso, na conta de luz, de encargos e subsídios sobre os quais a competição entre fornecedores pouco ou nada pode fazer.
À medida que consumidores com maior capacidade de escolha migram para o mercado livre ou adotam soluções que reduzem sua participação no custeio de determinados encargos, uma parcela crescente desses custos pode permanecer concentrada sobre uma base menor de consumidores, usualmente aqueles do mercado cativo. O resultado pode ser um círculo vicioso: tarifas mais elevadas estimulam novas migrações, que reduzem a base de arrecadação e pressionam novamente as tarifas daqueles que permanecem.
A CDE, instituída em 2002, tornou-se, ao longo dos anos, um dos principais instrumentos de financiamento de políticas públicas do setor elétrico. Por meio dela são custeadas políticas de naturezas muito diferentes, como a Tarifa Social de Energia Elétrica, a universalização e a Conta de Consumo de Combustíveis dos sistemas isolados, preservadas da nova regra do teto. Entre as despesas submetidas ao teto estão o carvão mineral, os descontos associados às fontes incentivadas e o subsídio à MMGD que transita pela CDE
Os dados do Portal Subsidiômetro da ANEEL mostram a importância dessas rubricas. Em 2020, os subsídios às fontes incentivadas somavam cerca de R$ 4,7 bilhões e os associados à geração distribuída ainda eram inferiores a R$ 450 milhões, enquanto a Tarifa Social alcançava aproximadamente R$ 4,2 bilhões. Desde então, tanto a dimensão quanto a composição desses subsídios se alteraram significativamente.
Em 2025, os benefícios associados às fontes incentivadas chegaram a aproximadamente R$ 16 bilhões. Somados aos benefícios relacionados à geração distribuída, 14,5 bilhões (explícito da CDE e implícito da compensação de energia), alcançaram cerca de R$ 30 bilhões. A Tarifa Social, por sua vez, ficou em aproximadamente R$ 8.2 bilhões.
Se em 2020 os subsídios representavam cerca de 9% da tarifa média residencial, atualmente a proporção chega a 18%. A trajetória é ainda mais reveladora que a fotografia. Entre 2020 e 2025, o conjunto formado por fontes incentivadas e geração distribuída passou de R$ 5 bilhões para cerca de R$ 30 bilhões, um aumento próximo de 500%. No mesmo período, a inflação acumulada medida pelo IPCA foi de aproximadamente 39%. A Tarifa Social também cresceu acima da inflação, influenciada inclusive pela ampliação do universo de consumidores atendidos e por mudanças no desenho da política, mas em ritmo muito inferior.
Cabe lembrar que Tarifa Social possui objetivo distributivo explícito. Seus beneficiários são consumidores de baixa renda definidos segundo critérios legais, e sua finalidade é reduzir o custo de acesso a um serviço essencial. As melhores práticas internacionais reconhecem a necessidade de proteger consumidores vulneráveis e recomendam políticas distributivas focalizadas.
Os incentivos às fontes renováveis e à geração distribuída nasceram para estimular investimentos, diversificar a matriz elétrica e acelerar a adoção de novas tecnologias. Esses objetivos são legítimos, mas há uma diferença econômica fundamental entre proteger consumidores vulneráveis e subsidiar decisões de investimento. Incentivos destinados a estimular uma tecnologia devem ser reavaliados à medida que ela amadurece, ganha escala e se torna competitiva, sob pena de se transformarem em transferências permanentes entre grupos de consumidores.
A questão é particularmente relevante porque o benefício concedido a um grupo precisa ser financiado por outro. Essa transferência pode, inclusive, produzir efeitos regressivos quando consumidores de menor renda contribuem, por meio da tarifa, para financiar benefícios apropriados proporcionalmente por consumidores de maior renda ou com maior capacidade de investimento. Por isso, mais do que discutir se determinada fonte ou tecnologia é desejável, importa avaliar quem recebe o benefício, quem o financia, qual sua magnitude e por quanto tempo sua manutenção ainda se justifica.
É nesse contexto que ganha relevância o teto da CDE, introduzido pela Lei nº 15.269/2025. A lei não congelou o orçamento total da CDE, mas preservou determinadas despesas, como Tarifa Social, universalização e CCC, e estabeleceu limites para as demais, tomando como referência os valores individuais considerados no orçamento da CDE de 2025, atualizados pelo IPCA. Entre as despesas submetidas ao teto estão o carvão mineral, os descontos associados às fontes incentivadas e o subsídio à MMGD que transita pela CDE.
A lógica econômica é interessante. O novo mecanismo não impede que determinada política continue crescendo. Ele limita quanto desse crescimento pode ser automaticamente socializado pelas fontes ordinárias de financiamento alcançadas pelo teto. Quando o valor orçado de uma despesa limitada ultrapassar sua referência atualizada pelo IPCA, a diferença dará origem ao ECR, operacionalizado mediante redução proporcional dos próprios benefícios. O excesso deixa de ser automaticamente financiado por maior arrecadação dos quotistas da CDE e passa a ser suportado pelos beneficiários específicos da rubrica correspondente. É o que a própria ANEEL denomina, na Nota Técnica, de sistema de “teto com ajuste endógeno”.
Os números da simulação realizada pela Agência mostram que essa não é uma mudança meramente conceitual. Para as fontes incentivadas, a ANEEL considera despesa orçada para 2026 de aproximadamente R$ 18,1 bilhões, diante de um teto ilustrativo de cerca de R$ 16 bilhões. A diferença produziria ECR de aproximadamente R$ 2,1 bilhões. Para a MMGD, a despesa simulada alcança aproximadamente R$ 6,9 bilhões, frente a um teto ilustrativo de R$ 3,8 bilhões, resultando em ECR próximo de R$ 3 bilhões. Juntas, apenas essas duas rubricas responderiam por cerca de R$ 5,1 bilhões de ECR no exercício utilizado pela ANEEL para ilustrar o mecanismo. A parcela que excede o teto, R$ 5,1 bilhões no exemplo dado, deixa de ser socializada.
A abertura do mercado torna essa discussão ainda mais necessária. Em um ambiente no qual milhões de consumidores passarão a poder escolher seu fornecedor, tende a se tornar mais visível a diferença entre o preço competitivo da energia e os demais componentes da fatura. Concorrência é fundamental e pode reduzir margens, estimular inovação, melhorar serviços e produzir ofertas mais adequadas aos diferentes perfis de consumo. Mas concorrência não elimina encargos setoriais ou subsídios do setor.
Quanto maior a parcela da conta determinada por custos externos à relação competitiva entre consumidor e fornecedor, menor será o espaço sobre o qual a abertura poderá produzir seus benefícios.
Por isso, a abertura do mercado e a disciplina da CDE não deveriam ser vistas como agendas independentes. Elas se somam a outras iniciativas de modernização, como o aprimoramento da formação de preços, a revisão das tarifas horárias, a discussão sobre a recuperação dos custos comerciais e o avanço da medição inteligente. Em conjunto, essas reformas fazem parte de uma agenda mais ampla de eficiência, transparência, melhores sinais de preços e justiça tarifária no setor elétrico.
A Lei nº 15.269/2025 deu um grande passo nessa direção ao estabelecer uma trava para o crescimento de determinadas despesas da CDE e, sobretudo, ao individualizar o excesso por rubrica. A regulamentação conduzida pela ANEEL na Consulta Pública em questão será fundamental para transformar esse princípio em disciplina efetiva, enquanto instrumentos de transparência, como o Portal Subsidiômetro, permitem à sociedade acompanhar quem recebe os subsídios, quanto eles custam e como evoluem ao longo do tempo.
Em um momento de regulamentação da abertura do mercado para milhões de novos consumidores, a Consulta Pública nº 28/2026 oferece uma excelente oportunidade para discutir os subsídios setoriais, quem deles se beneficia e quem os financia. Afinal, ampliar a liberdade de escolha do consumidor exige também avançar na transparência e na justiça tarifária.
Katia Rocha. Pesquisadora do Ipea e Diretora no Instituto “Mulheres na Regulação”. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. As opiniões expressas nesta publicação são de exclusiva responsabilidade da autora e não refletem, necessariamente, posições institucionais.