Políticas ambientais no Brasil: avaliar resultados para além de sua execução
Uma política ambiental não pode ser julgada apenas pelo que o Estado decide, regulamenta ou executa, mas pelos resultados que alcança e pelas evidências que sustentam essa conclusão.
Entre normas, planos e programas, o desafio é demonstrar resultados e incorporar evidências às decisões.
Érika Stefane de Oliveira Salustiano
O Brasil acumulou, ao longo das últimas décadas, políticas ambientais, instrumentos regulatórios, programas governamentais, estruturas de fiscalização e sistemas de monitoramento. Esse conjunto representa um patrimônio institucional relevante, mas sua existência não permite concluir, por si só, que os problemas ambientais estejam sendo enfrentados de maneira efetiva. A questão central não é apenas o que o Estado formula, regulamenta ou executa, mas quais resultados essas intervenções produzem e em que medida contribuem para transformar a realidade que pretendem modificar.
Uma política pública pode cumprir cronogramas, executar o orçamento previsto e entregar os produtos planejados sem alcançar os resultados esperados. Quando a análise se restringe à execução administrativa, o Estado consegue demonstrar o que fez, mas não necessariamente o que mudou. Essa limitação compromete a capacidade de identificar intervenções eficazes, corrigir iniciativas que não produzem os efeitos desejados e direcionar recursos para alternativas mais adequadas. Em matéria ambiental, significa correr o risco de manter ações insuficientes ou ineficientes sem compreender suas limitações e seus efeitos concretos.
A própria estrutura normativa da administração pública federal reconhece a importância desse desafio. O Decreto nº 9.203/2017 estabelece, entre as diretrizes de governança, o monitoramento do desempenho e a avaliação da concepção, da implementação e dos resultados das políticas e ações prioritárias. Os guias práticos de análise ex ante e ex post também oferecem referências metodológicas para qualificar a formulação e a avaliação das intervenções governamentais. A existência desses instrumentos, contudo, não assegura que as evidências produzidas sejam incorporadas de forma sistemática às decisões sobre prioridades, alocação de recursos e continuidade ou reformulação das políticas ambientais. O desafio institucional está em fazer com que a avaliação ultrapasse o plano metodológico e influencie efetivamente a gestão pública.
Executar uma política não é demonstrar seu resultado. O número de fiscalizações realizadas informa a atividade estatal, mas não revela, isoladamente, se houve redução das infrações, da reincidência ou das pressões sobre o meio ambiente. Da mesma forma, o cumprimento de parâmetros de lançamento de efluentes não comprova, por si só, a recuperação da qualidade de um corpo hídrico, que também depende das condições ambientais, de outras fontes de poluição, da sazonalidade e de fatores que extrapolam a intervenção analisada. Indicadores de execução são necessários, mas não substituem a análise das mudanças efetivamente alcançadas.
É nesse ponto que se torna fundamental distinguir monitoramento e avaliação. O monitoramento acompanha a implementação das ações e a evolução de indicadores, permitindo identificar desvios e problemas operacionais. A avaliação, por sua vez, examina de forma sistemática aspectos como o diagnóstico do problema, a adequação do desenho da intervenção, sua implementação, seus resultados e o uso dos recursos empregados. Quando pertinente e metodologicamente viável, a avaliação de impacto busca estimar os efeitos atribuíveis à política, distinguindo-os das mudanças que poderiam ocorrer independentemente dela. São funções complementares, mas não equivalentes.
A atribuição causal exige cautela. A constatação de uma melhoria ambiental após a adoção de determinada medida não demonstra, automaticamente, que essa melhoria decorreu da intervenção. É necessário considerar a situação inicial, os fatores externos, as intervenções simultâneas e a evolução que provavelmente ocorreria sem a política. Métodos específicos podem contribuir para estimar esses efeitos, conforme a pergunta avaliativa, a disponibilidade de dados e as condições de aplicação. Isso não significa que toda avaliação dependa de experimentos ou que seja sempre possível isolar integralmente a contribuição de uma única política. Significa que as conclusões devem ser proporcionais às evidências disponíveis, com transparência sobre métodos, limitações e incertezas.
A avaliação ambiental apresenta desafios adicionais porque os efeitos das intervenções podem se manifestar em diferentes escalas temporais e territoriais, depender da atuação de múltiplos agentes e sofrer influência de condições econômicas, tecnológicas, climáticas e sociais. Essas características dificultam a identificação e a mensuração dos resultados, mas não justificam a ausência de avaliação. Exigem, antes, métodos compatíveis com a natureza do problema, indicadores adequados e interpretação contextualizada dos achados. A complexidade ambiental deve qualificar a análise, não servir de argumento para dispensá-la.
Essa discussão também é indispensável para a gestão dos recursos públicos. Políticas ambientais disputam orçamento, pessoal, infraestrutura e capacidade administrativa com outras prioridades governamentais. Quando os resultados esperados não são alcançados, é necessário investigar as causas, examinar os custos e comparar alternativas. A questão não é apenas saber se uma intervenção produziu algum resultado, mas também se os benefícios alcançados justificam os recursos empregados e se outras estratégias poderiam enfrentar o problema de forma mais efetiva. A manutenção de uma política sem evidências suficientes pode representar um custo de oportunidade, ao limitar recursos disponíveis para outras necessidades. Isso não significa, entretanto, que resultados insatisfatórios justifiquem automaticamente seu encerramento: falhas de implementação, insuficiência de recursos, inadequação do desenho ou tempo insuficiente para a maturação dos efeitos podem exigir correções, e não substituição.
No campo regulatório, a Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a Avaliação de Resultado Regulatório (ARR) desempenham funções específicas. A AIR subsidia a decisão sobre a edição ou alteração de atos normativos, mediante a análise de seus possíveis efeitos, nos termos e limites da regulamentação aplicável. A ARR examina os efeitos decorrentes da implementação de uma norma, verificando o alcance dos objetivos originalmente pretendidos e outros impactos observados. Disciplinadas, no âmbito federal e conforme suas condições de aplicação e exceções, pelo Decreto nº 10.411/2020, essas ferramentas contribuem para qualificar decisões regulatórias. Não se confundem, porém, com a avaliação mais ampla de uma política pública, que pode envolver instrumentos normativos e não normativos, arranjos institucionais, ações de execução e diferentes mecanismos de intervenção.
Para que a avaliação seja consistente, ela precisa ser considerada desde a formulação da política. Objetivos verificáveis, indicadores pertinentes, linhas de base, disponibilidade de dados e critérios de revisão devem integrar o planejamento, e não ser definidos apenas quando surge a necessidade de demonstrar resultados. Sem essa preparação, informações essenciais podem deixar de ser coletadas, comprometendo a capacidade de reconstruir a trajetória da intervenção e avaliar seus efeitos posteriormente. Avaliar bem começa, portanto, por formular políticas cuja execução e cujos resultados possam ser examinados de maneira tecnicamente fundamentada.
A produção de relatórios, indicadores e estudos, contudo, não constitui um fim em si mesma. O valor da avaliação depende também do uso de seus resultados nas decisões orçamentárias, na definição de prioridades e no aperfeiçoamento, na manutenção, na reformulação ou na substituição das intervenções. Resultados insatisfatórios não significam necessariamente que uma política deva ser abandonada, assim como resultados positivos não dispensam a análise dos custos, das limitações e das condições necessárias à sua continuidade ou replicação. A avaliação deve permitir distinguir problemas de implementação, falhas de concepção e limites da própria intervenção, oferecendo subsídios para decisões mais qualificadas.
O Brasil dispõe de experiência regulatória, instituições, bases de dados e instrumentos de gestão ambiental que podem sustentar avaliações mais consistentes. O desafio é fortalecer essa capacidade e assegurar que o conhecimento produzido influencie efetivamente as escolhas públicas. Sem essa conexão, a avaliação corre o risco de se reduzir a uma exigência formal, sem repercussão proporcional sobre a eficiência do gasto público ou a efetividade da proteção ambiental.
Uma política ambiental não pode ser julgada apenas pelo que o Estado decide, regulamenta ou executa, mas pelos resultados que alcança e pelas evidências que sustentam essa conclusão. Avaliar não é multiplicar relatórios: é produzir conhecimento capaz de orientar escolhas, corrigir rumos e fundamentar a continuidade, a reformulação ou a substituição das intervenções públicas.
Referências
BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9203.htm
BRASIL. Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020. Regulamenta a análise de impacto regulatório de que tratam o art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019, e o art. 6º da Lei nº 13.848, de 25 de junho de 2019. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10411.htm
BRASIL. Casa Civil da Presidência da República et al. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante. Brasília, DF: Casa Civil da Presidência da República, 2018. Disponível em: https://www.gov.br/planejamento/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap/publicacoes/guias/avaliacao_de_politicas_publicas_exante.pdf
BRASIL. Casa Civil da Presidência da República et al. Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post. v. 2. Brasília, DF: Casa Civil da Presidência da República, 2018. Disponível em: https://www.gov.br/planejamento/pt-br/acesso-a-informacao/participacao-social/conselhos-e-orgaos-colegiados/cmap/publicacoes/guias/avaliacao_de_politicas_publicas_expost.pdf