Price-Cap e os seus limites como Regulação de Incentivo – I

César Mattos

As décadas de 80 e 90 testemunharam uma mudança gradual do paradigma da regulação por taxa de retorno para as chamadas “regulações por incentivo”. A regulação de incentivo que se tornou o mais importante método de regulação de tarifas em quase todos os setores de infra-estrutura privatizados foi o chamado price-cap.

 Este método foi introduzido pela Inglaterra, com base no “Relatório Littlechild”, logo após a privatização da British Telecom em 1984[1]. A Federal Communications Commission (FCC) nos EUA adotou o sistema de price-caps para as chamadas interurbanas em 1989[2]. No Brasil, setores de infraestrutura como telecomunicações adotaram este tipo de regulação tarifária após as privatizações da década de 90.

O sistema de price-cap requer que a taxa média de crescimento dos preços regulados seja limitada à taxa de variação do índice de preços (no caso da Inglaterra, o Retail Price Index-RPI -Índice de Preços no Varejo, que é o índice de preços ao consumidor básico desse país) menos um fator exógeno denominado de “X”, o qual é geralmente considerado como uma estimativa do aumento da produtividade futura do setor, permitindo decréscimos reais de preços. Assim, o price-cap ficou conhecido como a fórmula do “RPI-X”.

A regulação baseada nos price-caps apresenta quatro características principais[3]: 1) o regulador define um teto para os preços; 2) O teto é definido para uma média de uma cesta de serviços; 3) Esses tetos são ajustados periodicamente, em geral um ano, por um fator de ajustamento pré-anunciado e exógeno à firma, geralmente uma medida de inflação menos o fator de desconto X. No caso da Inglaterra foi utilizado o Retail Price Index (RPI), ficando a regra dada por RPI -X”; 4) Em intervalos de tempo maiores, entre 4 e 5 anos, os fatores de ajustamento, as cestas e os esquemas de ponderação são revistos. Quanto maior for esse intervalo, maior o incentivo para reduzir custos.

Um dos principais apelos da regra de price-caps teria sido a sua simplicidade, reduzindo os requerimentos informacionais de implementação em comparação à regulação por taxa de retorno.

Note-se a diferença fundamental aqui entre a “estimativa do aumento da produtividade” (ou da redução de custos) em que se olha para o futuro (forward looking) e o próprio “aumento da produtividade realizado” em que se olha para os valores no passado (backward looking). Sendo o cálculo de “X” baseado na estimativa da produtividade[4], não há conexão da regra de preços com o custo realizado. Se a empresa consegue reduzir seus custos, os preços não precisam cair como nas regulações por taxa de retorno. A possibilidade de distanciamento entre preços e custos quando estes últimos caem aumenta o lucro, o que gera o incentivo a reduzir custos em primeiro lugar. Cumpre acrescentar ainda que se a estimativa de produtividade for errada, não há ajuste previsto em preços.

De fato, a virtude usualmente mais citada dos price-caps é o incentivo ao aumento da produtividade, dado que a firma é a “beneficiária residual” (residual claimant) de suas economias de custos. Simplesmente a correia de transmissão entre custos passados e preços é quebrada de forma a que todo o custo que for reduzido, para uma mesma receita, amplia os lucros da firma. Em síntese, a diferença principal entre regulação por taxa de retorno e por price-cap é que na primeira a redução de custo implica em redução de preços, enquanto que, na segunda, este repasse não se verifica. Os operadores, com isso, têm mais incentivos para reduzir custos.

Há variantes do price cap como o revenue cap em que se define um teto para as receitas e, a partir deste, tetos para os preços[5]. Mas a ideia de a regulação de tarifas não considerar custos realizados e, portanto, gerar incentivos a reduzir custos, é a mesma.

Armstrong, Cowan e Vickers (1994, p.179), no entanto, apontam que este divórcio tarifas/custos realizados nunca foi absoluto. Conforme os autores, naquele momento, “todos o setores sujeitos ao price cap após a British Telecom contavam com provisões de repasse de custos realizados”, não havendo, portanto, um isolamento pleno das tarifas em relação aos custos realizados.

No setor elétrico, por exemplo, a regra era “RPI-X+Y” e não “RPI-X”, sendo que “Y” contabilizava custos considerados não controláveis pela empresa regulada. De fato, não podendo ser minimamente controlado pela empresa regulada, não há sentido em prover incentivos para reduzir este tipo de custo.

A British Gas entre 1987 e 1992 foi autorizada a repassar ao seu preço o custo médio da compra de gás. Em aeroportos, parte dos custos realizados com segurança aérea eram repassados a preços. As distribuidoras de energia também podiam repassar os custos da geração e transmissão, além dos custos de combustíveis fósseis, o que representava 95% dos custos daquelas empresas. O incremento dos padrões de exigência com o meio ambiente e qualidade do serviço também motivou o repasse do custo realizado.

A Inglaterra prosseguiu ao longo deste século na criação de exceções à regra de desvinculação das tarifas reguladas aos custos realizados. Em um segundo artigo, apresentamos tais exceções e comparamos à regulação da ANEEL.

[1] Para mais detalhes acerca das origens do price cap no Reino Unido, ver Vickers e Yarrow (VICKERS, John; YARROW, George. Privatization: an economic analysis. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1988. p. 205/208), Armstrong, Cowan e Vickers (ARMSTRONG, Mark; COWAN, Simon; VICKERS, John. Regulatory reform: economic analysis and British experience. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1994. p.166/174) e Beesley e Littlechild (BEESLEY, Michael; LITTLECHILD, Stephen. Privatization: principles, problems and priorities. In: BISHOP, Matthew; KAY, John; MAYER, Colin (eds.). Privatization and economic performance. Oxford: Oxford University Press, 1994. 1997).

[2] O Telecommunications Act de 1996 (https://transition.fcc.gov/Reports/tcom1996.pdf )explicitamente desconsiderou a aplicação da regulação por taxa de retorno no setor.

[3] Essas propriedades positivas já eram consensuais na literatura econômica até aquela época. A inovação britânica resulta da combinação desses quatro elementos na formatação da então nova política regulatória que acabou por influenciar toda a prática regulatória ao redor do globo.

[4] Na realidade, a lógica do cálculo do valor de “X” também foi ficando mais complexa com a consideração de variáveis financeiras como o custo de capital e a taxa base da mesma forma que se fazia com a taxa de retorno. A simplificação prometida, portanto, acabou sendo muito menor.

[5] Ver o conjunto de variantes de regulação de tarifas com incentivos em SAPPINGTON, David E. M. Price regulation and incentives. In: CAVE, Martin E.; MAJUMDAR, Sumit K.; VOGELSANG, Ingo (Eds.). Handbook of Telecommunications Economics. Amsterdam: Elsevier, 2002. v. 1.

César Mattos. Doutor em economia. Ex-conselheiro do CADE e Ex-secretário da SEAE. Consultor legislativo da Câmara dos Deputados.