08/10/2026 – Dia Nacional de Combate a carteis: reflexões sobre os impactos do julgamento do cartel do sal no STJ para o CADE

Juliana Oliveira Domingues

Em 6 de outubro de 2026, a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça iniciou o julgamento colegiado do REsp 2.207.685/RN, no qual o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) busca restabelecer as multas impostas à Socel Sociedade Oeste Ltda. e a dois de seus sócios no chamado “cartel do sal”. O relator, Ministro Gurgel de Faria, manteve o entendimento já exposto em sua decisão monocrática de janeiro: rever a anulação das sanções exigiria reexaminar o laudo econômico e as provas, o que encontra o óbice da Súmula 7. O julgamento foi suspenso por pedido de vista da Ministra Regina Helena Costa.[1]

Seria tentador ler o caso como mais um recurso barrado por óbice sumular. Entretanto, o que está em discussão toca o núcleo da política antitruste brasileira: o alcance da categoria do ilícito por objeto, o padrão de prova exigido para a condenação por cartel e o grau de deferência que o Judiciário deve às decisões técnicas do CADE.

1. Resumo do caso

O Processo Administrativo nº 08012.005882/2008-38 foi instaurado em 2008 e julgado pelo Tribunal do CADE em maio de 2018, com a condenação de empresas salineiras, de entidades representativas do setor (ABERSAL, SIESAL e SIMORSAL) e de pessoas físicas.[2] À Socel foi imposta multa de R$ 5.921.512,71 e, a cada sócio, R$ 118.430,25. Em ação anulatória, a sentença afastou as sanções, e o Tribunal Regional Federal da 5ª Região a confirmou com base em laudo pericial produzido em outra demanda (a ação anulatória movida pela ABERSAL perante a 6ª Vara Federal do Distrito Federal), admitido como prova emprestada e estendido, “por isonomia”, a todos os envolvidos no mesmo processo administrativo.

A decisão monocrática do relator assentou três pontos.[3] Primeiro, não houve negativa de prestação jurisdicional (arts. 489 e 1.022 do CPC), pois o TRF5 enfrentou os argumentos do CADE e, no exercício da livre valoração da prova (art. 371 do CPC), preferiu a perícia elaborada por profissional equidistante das partes. Segundo, quanto ao núcleo da controvérsia, incide a Súmula 7: o tribunal de origem validou as conclusões periciais de que (a) não se comprovou que a atuação da empresa afetou a concorrência; (b) a estrutura do setor salineiro, marcada por assimetria de custos e competição com importados, torna pouco verossímil a manutenção de um cartel; e (c) as variações de preço coincidiram com períodos de alta pluviosidade, com justificativa econômica alheia ao conluio. O acórdão regional consignou, ainda, que mesmo no ilícito por objeto seria necessária a demonstração mínima de potencialidade lesiva. Terceiro, quanto aos honorários, aplicou-se o Tema Repetitivo 1.076: a equidade é reservada a proveito econômico irrisório, o que não é o caso de uma multa milionária.

2. A importância do caso

Formalmente, a Súmula 7 significa que o STJ não chancelou a tese de que o cartel exige prova de efeitos. Na prática, contudo, o resultado, se mantido ao final do julgamento, reforça uma linha já acolhida pelo TRF5 que subordina a condenação por cartel a uma perícia econômica sobre a dinâmica do mercado. Como a prova pericial foi estendida por isonomia, o desfecho tende a produzir efeito cascata sobre outros condenados no mesmo processo, num caso em que a própria Superintendência-Geral estimou sobrepreço relevante e prolongado e no qual o CADE continua a julgar desdobramentos.[4]

O caso não é isolado. A tensão entre a análise econômica produzida na esfera administrativa e a revisão judicial das decisões do CADE foi um dos temas que acompanhei mais de perto no período em que exerci a função de Procuradora-Chefe da autarquia, inclusive em debates com servidores da Superintendência-Geral e membros do Tribunal. Em 2022, a Primeira Turma do STJ reconheceu vício procedimental relacionado ao indeferimento de perícia econômica solicitada no processo administrativo referente ao chamado “cartel do aço” (REsp 1.979.138/DF).[5]

O desdobramento posterior desse precedente requer uma distinção importante. Em 30 de dezembro de 2024, Gerdau S.A. e sua controlada Gerdau Aços Longos S.A. celebraram com o CADE termo de acordo relacionado ao Processo Administrativo nº 08012.004086/2000-21, sobre alegadas práticas anticoncorrenciais no mercado de vergalhões de aço. A transação buscou encerrar ações judiciais e recursos correlatos, mediante pagamento de R$ 256.099.475,18 ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, nos termos da Lei nº 14.973/2024. Conforme comunicado da companhia, o instrumento não examinou o mérito das condutas investigadas e não representou reconhecimento de irregularidade ou ilicitude. A homologação judicial reportada pela empresa ocorreu em 07 de janeiro de 2025. Portanto, o acordo representa solução consensual do contencioso, e não decisão judicial definitiva sobre a existência ou inexistência do cartel.

Desenha-se, assim, um padrão controverso: a perícia econômica pode passar a ser o principal instrumento de contestação das condenações por cartel. Esse movimento convive mal com a orientação do Supremo Tribunal Federal no AgR no RE 1.083.955/DF, segundo a qual o controle jurisdicional de decisões técnicas do CADE deve observar deferência, concentrando-se na legalidade, na razoabilidade e na consistência da fundamentação.[6] No cartel do sal, o acórdão regional privilegiou as conclusões do laudo pericial em detrimento da avaliação técnica do CADE.

O pedido de vista abre, por isso, uma janela importante. Saber se o ilícito por objeto dispensa a prova de efeitos concretos não é questão de fato, mas de qualificação jurídica de fatos já delineados no acórdão regional. Vale lembrar que o próprio STJ admite a revaloração jurídica da prova sem ofensa à Súmula 7. Assim, se a Turma entender que o TRF5 aplicou premissa jurídica equivocada ao exigir potencialidade lesiva demonstrada por perícia, poderá corrigir o critério sem revolver o laudo. Se, ao contrário, mantiver o óbice, a mensagem ao mercado será a de que a discussão sobre cartéis migrou para a instrução pericial nas instâncias ordinárias.

3. Os meandros do ilícito por objeto: uma categoria importada

A categoria tem genealogia conhecida. Nos Estados Unidos, a Suprema Corte consolidou a per se rule para a fixação de preços entre concorrentes, em contraste com a regra da razão.[7] Na Europa, o art. 85(1) do Tratado de Roma (hoje art. 101(1) do TFUE) proibiu os acordos que tenham por objeto ou efeito restringir a concorrência; em Société Technique Minière (1966), firmou-se o caráter alternativo das duas vias: verificado o objeto anticoncorrencial, dispensa-se o exame dos efeitos.

O Brasil incorporou essa gramática na Lei nº 8.884/1994 (art. 20) e a manteve na Lei nº 12.529/2011, cujo art. 36 qualifica como infração os atos que:

“[…] tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: I – limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; II – dominar mercado relevante de bens ou serviços; III – aumentar arbitrariamente os lucros; e IV – exercer de forma abusiva posição dominante.”

Com base nesse texto, o CADE consolidou a compreensão de que os cartéis clássicos (hard core) são ilícitos por objeto, cuja nocividade é presumida e cuja condenação prescinde da definição de mercado relevante e da mensuração de efeitos, como no cartel do cimento.[8] Essa leitura tem fundamento econômico e doutrinário: a experiência acumulada demonstra que acordos de preço e de divisão de mercado entre concorrentes raramente geram eficiências que os justifiquem.[9]

No entanto, a própria matriz europeia vem recalibrando a categoria. Em Cartes Bancaires (2014), o Tribunal de Justiça da União Europeia afirmou que a noção deve ser interpretada restritivamente e reservada às coordenações que revelem um “sufficient degree of harm to competition”, isto é, um grau suficiente de nocividade à concorrência.[10]

Em Budapest Bank (2020) e Superleague (2023), a Corte reiterou que a qualificação depende de experiência sólida e confiável e do exame do conteúdo, dos objetivos e do contexto econômico e jurídico do acordo, sem que isso se confunda com prova de efeitos.[11]

Essa distinção é determinante: o contexto econômico e jurídico contribui para qualificar a conduta como restrição por objeto e para avaliar a consistência da prova do ajuste entre concorrentes. Isso não equivale a impor, em todos os casos, prova autônoma dos efeitos efetivos da prática. Loogo, a exigência de demonstração de “potencialidade lesiva mínima”, conforme interpretada no caso brasileiro, precisa ser delimitada para não transformar a análise do contexto em obrigação de quantificação dos efeitos de cartéis clássicos.

4. Ajustes necessários à realidade brasileira

Com base nos casos analisados, a incorporação dessa categoria ao Direito brasileiro exige maior precisão metodológica. Ao menos três ajustes parecem indispensáveis.

O primeiro: Diferentemente do art. 101 do TFUE, o art. 36 da Lei nº 12.529/2011 vincula o objeto aos efeitos enumerados no caput, e o § 3º estabelece que as condutas exemplificativas caracterizam infração na medida em que configurem hipótese prevista no caput. A leitura mais coerente com o sistema não é a de uma ilicitude per se absoluta, mas a de uma presunção forte de potencialidade lesiva para os cartéis clássicos, que transfere aos representados o ônus de demonstrar circunstâncias excepcionais.[12] Essa formulação preserva a eficácia da repressão e dialoga com as garantias do direito administrativo sancionador.

O segundo: O ilícito por objeto dispensa a prova de efeitos, não a prova robusta do acordo. Em casos assentados predominantemente em prova indiciária ou contextual (declarações à imprensa, paralelismo de preços e documentos associativos cuja força probatória dependa de interpretação), a estrutura do mercado, a concorrência de importados e choques de oferta, como a pluviosidade no litoral potiguar, são relevantes como explicações alternativas à própria existência do conluio. Quanto mais a decisão administrativa enfrentar expressamente essas hipóteses, mais legítima será a deferência judicial e menor o espaço para que um laudo produzido em outra ação a substitua. A extensão automática de perícia “por isonomia”, por sua vez, merece cautela, pois a responsabilidade concorrencial é individual e a participação de cada agente deve ser aferida em concreto.

O terceiro: Na União Europeia, o controle das decisões da Comissão é exercido por tribunais habituados à matéria. No Brasil, a inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da Constituição) convive com varas federais generalistas e perícias muitas vezes confiadas a profissionais sem formação específica em economia da concorrência. A especialização judicial, a participação qualificada do CADE na formulação de quesitos e na indicação de assistentes técnicos e o diálogo institucional entre a autarquia e os tribunais são caminhos para evitar que o controle se converta em reapreciação integral do mérito técnico.[13]

5. Conclusão

O julgamento do REsp 2.207.685/RN ainda não terminou, e é exatamente por isso que merece atenção. O voto-vista poderá distinguir reexame de prova de revaloração jurídica e afirmar que o ilícito por objeto dispensa a prova de efeitos concretos, sem prejuízo de exigir prova consistente do acordo. Poderá também manter o óbice sumular, reforçando a tendência de deslocar o centro das disputas sobre cartéis para a perícia judicial.

Em qualquer cenário, a lição para o CADE é clara: a aplicação de categorias jurídicas desenvolvidas em outros sistemas exige atenção ao texto da lei brasileira, às garantias do processo sancionador e ao modelo nacional de controle judicial. Uma lição relevante para reflexão nesse dia nacional de combate a carteis.

Referências

BRASIL. Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011. Estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência. Diário Oficial da União, Brasília, 1 dez. 2011.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 1.979.138/DF. Primeira Turma. Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 8 nov. 2022, DJe 10 nov. 2022.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.207.685/RN. Decisão monocrática. Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 15 jan. 2026, DJEN 19 jan. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag. Reg. no Recurso Extraordinário nº 1.083.955/DF. Primeira Turma. Rel. Min. Luiz Fux, j. 28 maio 2019, DJe 7 jun. 2019.

CADE. Ata da 124ª Sessão Ordinária de Julgamento. Brasília, 30 maio 2018.

CADE. Processo Administrativo nº 08012.011142/2006-79. Cartel do cimento. j. 28 maio 2014.

CONJUR. STJ anula condenação do Cade contra ‘cartel do aço’ por negativa de perícia. Consultor Jurídico, 8 nov. 2022.

GABAN, Eduardo Molan; DOMINGUES, Juliana Oliveira. Direito Antitruste. 5. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2024.

GERDAU S.A. Notice to the Market: Term of Agreement with CADE. São Paulo, 30 dez. 2024. Disponível em: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1073404/000110465924132801/tm2432342d1_ex99-1.htm. Acesso em: 7 out. 2026.

MIGALHAS. STJ analisa multas do Cade por suposto cartel no setor salineiro. Migalhas Quentes, 6 out. 2026.

WIZIACK, Julio. Cade julga cartel que elevou preço do sal em até 35% nos últimos 30 anos. Folha de S.Paulo, 24 mar. 2017.

ODUDU, Okeoghene. The Boundaries of EC Competition Law: the scope of Article 81. Oxford: Oxford University Press, 2006.

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA. Groupement des cartes bancaires (CB) v. Comissão, C-67/13 P, j. 11 set. 2014; Budapest Bank, C-228/18, j. 2 abr. 2020; European Superleague Company, C-333/21, j. 21 dez. 2023; Société Technique Minière, 56/65, j. 30 jun. 1966.

WHISH, Richard; BAILEY, David. Competition Law. 10. ed. Oxford: Oxford University Press, 2021.

[1] MIGALHAS. STJ analisa multas do Cade por suposto cartel no setor salineiro. Migalhas Quentes, 6 out. 2026.

[2]  CADE. Ata da 124ª Sessão Ordinária de Julgamento. Brasília, 30 maio 2018 (PA nº 08012.005882/2008-38). A investigação teve início em 2008, a partir de declarações de representantes do setor à imprensa sobre reajustes e controle da produção no Rio Grande do Norte, seguidas de busca e apreensão em Mossoró, Natal e Rio de Janeiro.

[3] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.207.685/RN. Decisão monocrática. Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 15 jan. 2026, DJEN 19 jan. 2026.

[4] Segundo noticiado à época, a Superintendência-Geral estimou sobrepreço médio de cerca de 20% ao longo de quase três décadas. WIZIACK, Julio. Cade julga cartel que elevou preço do sal em até 35% nos últimos 30 anos. Folha de S.Paulo, 24 mar. 2017. Desdobramentos do mesmo processo seguem gerando condenações: em 2024, o Tribunal do CADE condenou ex-secretário da ABERSAL (PA nº 08700.001805/2017-41) e, em processo desmembrado, uma empresa e pessoas físicas a multas superiores a R$ 14 milhões (PA nº 08700.001164/2018-14).

[5] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp nº 1.979.138/DF, Primeira Turma, rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 8 nov. 2022. O acordo posterior foi celebrado em 30 dez. 2024 entre Gerdau S.A., Gerdau Aços Longos S.A. e CADE, relativamente ao PA nº 08012.004086/2000-21. Houve previsão de pagamento de R$ 256.099.475,18 ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos e encerramento das ações judiciais e recursos correlatos, sem exame do mérito e sem confissão de ilicitude. A companhia informa homologação judicial em 07 jan. 2025. Cf. GERDAU S.A. Notice to the Market, 30 dez. 2024, disponível em: https://www.sec.gov/Archives/edgar/data/1073404/000110465924132801/tm2432342d1_ex99-1.htm; GERDAU S.A. Form 20-F (2024), seção Antitrust Proceedings.

[6] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag. Reg. no Recurso Extraordinário nº 1.083.955/DF. Primeira Turma. Rel. Min. Luiz Fux, j. 28 maio 2019, DJe 7 jun. 2019.

[7] ESTADOS UNIDOS. Suprema Corte. United States v. Trenton Potteries Co., 273 U.S. 392 (1927); United States v. Socony-Vacuum Oil Co., 310 U.S. 150 (1940). TRIBUNAL DE JUSTIÇA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS. Société Technique Minière v. Maschinenbau Ulm, Processo 56/65, j. 30 jun. 1966.

[8] CADE. Processo Administrativo nº 08012.011142/2006-79 (cartel do cimento), j. 28 maio 2014.

[9] GABAN, Eduardo Molan; DOMINGUES, Juliana Oliveira. Direito Antitruste. 5. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2024.

[10] TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA. Groupement des cartes bancaires (CB) v. Comissão, C-67/13 P, j. 11 set. 2014, §§ 57-58.

[11] TJUE. Gazdasági Versenyhivatal v. Budapest Bank Nyrt. e outros, C-228/18, j. 2 abr. 2020; TJUE. European Superleague Company, C-333/21, j. 21 dez. 2023. Na doutrina: WHISH, Richard; BAILEY, David. Competition Law. 10. ed. Oxford: Oxford University Press, 2021; ODUDU, Okeoghene. The Boundaries of EC Competition Law: the scope of Article 81. Oxford: Oxford University Press, 2006.

[12] Para uma leitura que articula a repressão aos cartéis com as garantias do direito sancionador, cf. GABAN; DOMINGUES, 2024.

[13] Sobre deferência e capacidades institucionais no controle judicial das decisões do CADE, cf. o AgR no RE 1.083.955/DF, citado na nota 6. Veja-se, também, sobre especailização da justiça: GABAN; DOMINGUES, 2024.

Juliana Oliveira Domingues é Professora Doutora da FDRP/USP. Foi Procuradora-Chefe do CADE, Secretária Nacional do Consumidor (SENACON/MJ) e Presidente do Conselho Nacional de Combate à Pirataria (CNCP). É Presidente do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI). julianadomingues@usp.br