A nova geopolítica do aço e a política de defesa comercial do Brasil

Interesse Público, Espaço Tarifário na OMC e Estratégia Industrial de Longo Prazo

Josefina Guedes

Introdução: o aço deixou de ser apenas uma questão comercial

A indústria siderúrgica ocupa hoje uma posição que ultrapassa a lógica tradicional de oferta, demanda e preço. Em um ambiente internacional marcado por excesso de capacidade, políticas industriais agressivas, subsídios, financiamento estatal, barreiras comerciais e crescente fragmentação dos mercados, o aço tornou-se um ativo estratégico associado à infraestrutura, à defesa, à energia, à transição tecnológica e à própria capacidade de um país preservar sua autonomia produtiva.

Nesse contexto, a política de comércio exterior não pode ser conduzida exclusivamente a partir de decisões pontuais, destinadas a responder a pressões conjunturais de preços ou a necessidades imediatas de determinados segmentos consumidores. É necessário estabelecer uma estratégia de longo prazo, capaz de combinar abertura comercial, competitividade, defesa contra práticas desleais e preservação da capacidade industrial brasileira.

A questão central, portanto, não é escolher entre proteger ou abrir o mercado. É definir como o Brasil pode manter uma indústria siderúrgica competitiva, tecnologicamente atualizada e integrada às cadeias produtivas nacionais, ao mesmo tempo em que assegura acesso eficiente aos insumos e preserva os benefícios da concorrência internacional.

A nova realidade internacional: excesso de capacidade e desvio de comércio

O mercado mundial de aço atravessa uma fase de desequilíbrio estrutural. A União Europeia estima que o excesso global de capacidade já ultrapasse 620 milhões de toneladas e possa alcançar aproximadamente 721 milhões de toneladas, volume superior a cinco vezes o consumo anual de aço da União Europeia. A própria Comissão Europeia identifica políticas e práticas não orientadas pelo mercado como um dos fatores associados à expansão desse excesso de capacidade.

Esse cenário aumenta o risco de desvio de comércio. Quando grandes mercados adotam mecanismos de contenção das importações, volumes que deixam de encontrar espaço nesses destinos procuram mercados alternativos. Países com menor grau de proteção tornam-se, naturalmente, candidatos à absorção desses excedentes.

A consequência é particularmente relevante para economias que possuem mercado consumidor expressivo, como o Brasil. Uma política comercial excessivamente passiva pode transformar o país em destino preferencial de excedentes internacionais, pressionando preços, reduzindo margens, desestimulando investimentos e comprometendo a sustentabilidade de segmentos industriais estratégicos.

China e a assimetria das condições de concorrência

A dimensão da capacidade produtiva chinesa e o papel do Estado na formulação e execução de políticas industriais precisam ser considerados na avaliação das condições internacionais de concorrência. O problema não está na origem chinesa em si, mas na possibilidade de que estruturas de apoio estatal, financiamento, incentivos, capacidade excedente e políticas industriais alterem significativamente as condições de formação de preços e de competição internacional.

Para o Brasil, isso significa que a análise de preços de importação não deve ser dissociada das condições em que esses preços são formados. Em determinados setores, o preço internacional observado pode não representar, de maneira suficiente, um parâmetro de concorrência em condições equivalentes.

A defesa comercial, nesse sentido, não deve ser interpretada como instrumento de fechamento de mercado. Trata-se de um mecanismo destinado a restabelecer condições de concorrência quando práticas desleais ou distorções relevantes produzem efeitos prejudiciais sobre a indústria doméstica.

O interesse público precisa ser analisado no horizonte de longo prazo

Um dos pontos mais importantes para a formulação da política comercial brasileira é a correta definição do conceito de interesse público,  situação sine qua non para a legitima utilização do instrumento de Interesse Público.

Interesse público não pode ser reduzido ao benefício imediato decorrente de uma eventual redução do preço de determinado insumo para uma parcela da indústria. A análise deve considerar também os efeitos sobre investimentos, emprego, arrecadação, inovação, capacidade produtiva, segurança de abastecimento, desenvolvimento tecnológico, infraestrutura e competitividade das cadeias que dependem do produto nacional.

No caso do aço, essa visão é ainda mais importante porque a cadeia é transversal. O aço alimenta setores como construção, máquinas e equipamentos, energia, petróleo e gás, transporte, automotivo, infraestrutura, defesa e diversos segmentos de bens de capital.

Uma política que reduza o custo de um insumo no curto prazo, mas provoque perda permanente de capacidade produtiva no médio e longo prazo, pode produzir exatamente o efeito contrário daquele que pretendia alcançar. A dependência crescente de importações pode aumentar a vulnerabilidade da economia e reduzir sua capacidade de resposta diante de crises internacionais.

Defesa comercial, DECOM e segurança jurídica

O Brasil dispõe de uma estrutura institucional especializada para investigar práticas de dumping, subsídios e outras situações abrangidas pelos instrumentos de defesa comercial. O Departamento de Defesa Comercial – DECOM, no âmbito da Secretaria de Comércio Exterior, conduz processos técnicos sujeitos a regras, procedimentos, participação das partes interessadas e análise das evidências apresentadas.

A existência de mecanismos de interesse público é legítima e necessária. Entretanto, sua utilização deve complementar e não desestruturar a lógica técnica da defesa comercial.

A governança atual da Camex reforça essa necessidade. O Comitê de Defesa Comercial e Interesse Público (CDC) tem função preparatória e não deliberativa, examinando e debatendo previamente matérias de defesa comercial e avaliações de interesse público antes de sua apreciação pelo Gecex. A regulamentação atual prevê, inclusive, a análise de propostas de suspensão ou alteração de direitos em razão de interesse público.

Esse desenho institucional pode contribuir para decisões mais completas, desde que o conceito de interesse público seja aplicado com critérios objetivos com motivação,  transparência, fundamentação econômica e visão de longo prazo.

O mundo está se protegendo — e o Brasil precisa interpretar esse movimento

A evolução recente das políticas de comércio exterior demonstra que grandes economias estão tratando o aço como setor estratégico.

A União Europeia colocou em vigor, em 1º de julho de 2026, um novo mecanismo para proteger sua siderurgia diante dos efeitos da sobrecapacidade global. O sistema estabelece quotas tarifárias livres de imposto totalizando 18,3 milhões de toneladas por ano e uma tarifa de 50% para volumes importados fora das quotas.

O Reino Unido adotou, também a partir de 1º de julho de 2026, uma medida que limita os volumes de aço que podem ingressar com tarifa zero; os volumes acima das quotas estão sujeitos a uma tarifa de 50%. O próprio governo britânico vincula expressamente a medida à necessidade de preservar a produção doméstica, a infraestrutura crítica, a defesa e a segurança nacional.

Esses movimentos não devem ser copiados automaticamente pelo Brasil. Mas devem, contudo, ser estudados como evidência de uma mudança estrutural na política comercial internacional: países desenvolvidos estão dispostos a utilizar instrumentos tarifários e quantitativos para preservar capacidade industrial considerada estratégica.

A OMC e o espaço tarifário: um ativo estratégico que precisa ser mapeado

O Brasil possui compromissos tarifários consolidados na OMC. A tarifa consolidada representa um compromisso internacional e estabelece, para cada linha tarifária, o limite dentro do qual o país assumiu determinada obrigação. Isso é diferente da tarifa efetivamente aplicada, que pode ser inferior à consolidada.

A própria base tarifária da OMC mostra que o Brasil possui cobertura de consolidação de 100% e uma média simples das tarifas consolidadas de aproximadamente 31,3%, enquanto a média simples das tarifas MFN aplicadas é de cerca de 12,0% nos dados mais recentes disponíveis. Esses números são médias nacionais e não significam que todas as linhas tarifárias tenham a mesma consolidação.

É justamente por isso que o Brasil deveria realizar um mapeamento sistemático, por NCM/SH, comparando:

• tarifa aplicada;
• tarifa consolidada na OMC;
• tarifa externa comum do Mercosul;
• exceções e mecanismos tarifários existentes;
• quotas tarifárias;
• instrumentos de defesa comercial vigentes;
• origem das importações;
• evolução dos volumes e preços;
• grau de dependência externa;
• capacidade produtiva doméstica.

Onde houver espaço tarifário juridicamente disponível e economicamente justificável, esse espaço deve ser considerado como instrumento de política comercial. Isso não significa afirmar que toda tarifa aplicada possa ser simplesmente elevada até a consolidação da OMC, pois cada linha deve ser examinada à luz dos compromissos multilaterais e regionais aplicáveis. Significa, sim, que o espaço existente não deve ser ignorado na formulação de uma estratégia nacional.

A experiência europeia demonstra que o espaço tarifário também pode ser objeto de estratégia internacional

A discussão europeia é particularmente relevante porque a União Europeia vem tratando simultaneamente da proteção de sua indústria e das suas concessões tarifárias na OMC.

A Comissão Europeia recebeu autorização para iniciar negociações sob o Artigo XXVIII do GATT 1994 com vistas à modificação de concessões tarifárias aplicáveis a determinados produtos siderúrgicos, contemplando a possibilidade de tarifas de até 50%, sujeitas a quotas tarifárias para determinados volumes.

Esse movimento revela uma dimensão frequentemente subestimada da política comercial: as consolidações tarifárias na OMC não são apenas registros históricos. Elas fazem parte do patrimônio de negociação de cada membro e podem adquirir relevância estratégica em momentos de profunda transformação do comércio internacional.

O Brasil deveria, portanto, avaliar suas próprias consolidações com visão estratégica, identificando onde existe margem de política tarifária e onde eventuais alterações exigiriam negociação ou outros procedimentos internacionais.

O Brasil precisa de uma estratégia siderúrgica coordenada

A resposta brasileira não deveria depender de decisões isoladas. É necessário construir uma estratégia integrada entre política industrial, comércio exterior, uma defesa comercial robusta, tarifas, investimentos, inovação, infraestrutura e sustentabilidade.

Essa estratégia deveria contemplar, entre outros, os seguintes eixos:

1. Mapeamento completo das tarifas consolidadas e aplicadas, por NCM/SH, especialmente nos produtos siderúrgicos e em seus elos críticos.

2. Monitoramento permanente da capacidade mundial de produção, dos fluxos de comércio, dos preços internacionais e dos movimentos de política industrial dos principais produtores.

3. Integração entre instrumentos tarifários e instrumentos de defesa comercial, evitando que medidas distintas sejam analisadas de forma isolada.

4. Aperfeiçoamento urgente dos mecanismos  de defesa comercial, de prevenção de desvio de comércio, triangulação, circunvenção e alterações artificiais de origem, subfaturamento-Código de Valoração Aduaneira, Código de Licença de Importação, principlamente para produtos objetos de instrumentos de defesa comercial.

5. Avaliação dos efeitos sobre investimentos e capacidade produtiva, e não apenas sobre preços correntes.

6. Maior coordenação entre MDIC, Camex, SECEX, DECOM, SRF, COANA e os setores produtivos, com base em dados e análises econômicas verificáveis.

7. Utilização estratégica das negociações na OMC, inclusive quando necessário suspender consolidações, para preservar ou ampliar o espaço de política industrial e comercial compatível com a realidade do mercado mundial no âmbito das regras multilaterais.

8. Coordenação com o Mercosul, considerando a Tarifa Externa Comum, exceções e compromissos assumidos em acordos comerciais.

9. Definição de setores e produtos considerados críticos para a segurança nacional e  econômica, energética, tecnológica e de infraestrutura do país.

Não se trata de protecionismo, mas de política industrial compatível com o século XXI

É importante afastar uma falsa dicotomia entre livre comércio e proteção industrial.

Uma economia aberta precisa de instrumentos para responder a práticas desleais e a choques provocados por políticas industriais de outros países. Da mesma forma, que uma indústria competitiva precisa de concorrência internacional justa,  para elevar produtividade, inovação e eficiência.

O objetivo de uma política moderna e robusta de defesa comercial não tem por objetivo  impedir importações, mas deve sim,  impedir que condições artificiais de competição destruam capacidade produtiva eficiente e estratégica.

A experiência recente da União Europeia e do Reino Unido demonstra que a discussão já ultrapassou o conceito tradicional de proteção setorial. O debate passou a envolver resiliência, segurança nacional e econômica, infraestrutura crítica, defesa, transição energética e autonomia produtiva.

O Brasil, pela dimensão de seu mercado, pela grande riqueza, disponibilidade de matérias-primas e pela importância de sua siderurgia, possui condições para construir uma política industrial de longo prazo para sua segurança nacional.

Recomendações estratégicas que precisam ser adotadas pela segurança nacional

O Brasil deveria avançar para uma agenda nacional de longo prazo para o aço, estruturada sobre cinco pilares:

• Defesa comercial tecnicamente robusta e tempestiva;

• Política tarifária coordenada com a utilização de todos os instrumentos previstos na OMC e Mercosul;

• Proteção do investimento produtivo e da capacidade tecnológica nacional;

• Monitoramento permanente da sobrecapacidade mundial e dos fluxos de comércio;

• Definição urgente do que é  interesse público a partir do interesse econômico nacional de longo prazo, garantindo assim a segurança nacional.

Essa agenda deveria ser acompanhada por um painel permanente de indicadores, permitindo ao Governo identificar antecipadamente riscos de desvio de comércio, crescimento anormal das importações, deterioração dos preços, perda de participação da produção nacional e redução da capacidade de investimento que podem impactar seriamente o futuro do país.

O principal ganho seria a substituição de uma política predominantemente reativa por uma política preventiva, coordenada e previsível.

Conclusão: preservar capacidade industrial é preservar soberania econômica

O mundo está mudando rapidamente. A política comercial deixou de ser apenas uma questão de tarifas e passou a integrar a estratégia de segurança nacional e econômica dos países.

O aço é um dos exemplos mais evidentes dessa transformação. A combinação de sobrecapacidade global, políticas industriais estatais, barreiras comerciais, quotas, tarifas e crescente competição por investimentos exige que o Brasil reveja a forma como utiliza seus instrumentos de política comercial.

O conceito de interesse público precisa incorporar o horizonte de longo prazo. O interesse do consumidor e do usuário industrial é relevante, mas não pode ser analisado isoladamente do interesse de preservar investimentos, empregos, tecnologia, capacidade produtiva e segurança de abastecimento.

Ao mesmo tempo, o Brasil deve olhar para a OMC não apenas como um conjunto de limitações, mas também como um espaço de  direitos, possibilidades de instrumentos ágeis de renegociações. O mapeamento das tarifas consolidadas, em conjunto com a análise das tarifas efetivamente aplicadas e dos compromissos do Mercosul, pode revelar espaço relevante para uma política comercial mais estratégica robusta e rápida.

A questão não é fechar o mercado brasileiro. É garantir que a abertura comercial ocorra em condições de concorrência equilibradas e justas, e que o Brasil não perca, por decisões de curto prazo, ativos industriais que levaram décadas para ser construídos.

Em uma economia mundial cada vez mais marcada pela competição estratégica, preservar uma indústria siderúrgica forte, moderna e integrada às cadeias nacionais não é apenas uma política setorial. É uma decisão de soberania econômica.

Fontes principais e referências institucionais

Organização Mundial do Comércio (OMC/WTO) – Brazil Member Profile / Tariff & Trade Data.

Comissão Europeia – Protecting EU steelmaking; EU steel measure and related regulatory framework.

EUR-Lex – Regulation (EU) 2026/1384 e documentos relativos às concessões tarifárias de produtos siderúrgicos e Artigo XXVIII do GATT 1994.

Governo do Reino Unido – UK’s steel trade measure from 1 July 2026.

Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC/Camex) – Comitê de Defesa Comercial e Interesse Público; Resolução Gecex nº 906/2026 e Resolução Gecex nº 922/2026.

MDIC/SECEX/DECOM – informações e bases de dados de defesa comercial.

Nota técnica: A avaliação de qualquer alteração tarifária deve ser realizada individualmente por NCM/SH, considerando as consolidações brasileiras na OMC, os compromissos do Mercosul, acordos comerciais aplicáveis e os procedimentos internacionais pertinentes. As referências tarifárias apresentadas neste artigo têm caráter estratégico e não substituem a análise jurídica específica de cada linha tarifária.

Josefina Guedes- Diretora/Fundadora da GBI Consultoria Internacional, Vice- Presidente da Central Florida Brazilian & American Chamber of Commerce- CFBACC- Orlando, diretora da AEB, membro do Conselho de Relações Internacionais e Comércio Exterior da FIRJAN.