Processo estrutural e Franking

Adriana da Costa Fernandes

Desde Brown v. Board of Education of Topeka (em verdade, a partir de Brown II), surgiu o Processo Estrutural, concebido como uma resposta eficaz voltada a resolver situações que prescindem não apenas de meras declarações de direitos em processos judiciais usuais, considerados binários. Em verdade, a atuação estrutural visa, em primeiro plano, a atuação dialógica para o tratamento de litígios complexos, policêntricos e de efeitos continuados, de onde emanam violações de direitos decorrentes, e tratando falhas estruturais públicas ou privadas. Atua-se na causa, não somente no problema.

Assim, em casos dessa natureza, a tutela jurisdicional exige, para além da identificação da ilicitude e de seu tratamento pontual, o aprofundamento da compreensão das causas, especialmente, decorrentes do funcionamento da estrutura burocrática, pública ou privada, como forma de fomentar ou viabilizar a lesão de direitos, ensejando participação profícua entre os diferentes sujeitos envolvidos, focando na construção progressiva de soluções e, principalmente,  do consequente acompanhamento da implementação das soluções identificadas e acordadas.

As decisões estruturais, portanto, tratam de orientação voltada à efetiva transformação de realidades que produzem ou tendam a produzir a violação de direitos. Do que se espera é que a atuação jurisdicional seja capaz de acompanhar a realidade verificada após a decisão, mediante a implementação de mecanismos de participação e fiscalização. Este, inclusive, é um dos principais pontos de atenção na realidade brasileira.

Em um País com sérios problemas estacionários, como exemplo, quanto à sua qualidade de saneamento básico no atendimento às populações mais carentes, outro aspecto fundamental, a ser mais debatido no caso gerenciado pelo STJ, tem a ver com essa estrutura brasileira de fiscalização em todo o vasto território nacional pelos órgãos responsáveis, seja ambientalmente, seja quanto à saúde. Alguns órgãos, até mesmo, fragilizados em estrutura.

Assim, há que se considerar que, no Processo Estrutural, a solução não se esgota na reparação de manifestações individuais, mas exige, precipuamente, a modificação da estrutura que ocasiona sua reprodução.

Em um contexto global cada vez mais fragmentário, enfrentando problemas cada vez com multifacetados, até antagônicos e dotados de uma realidade policêntrica, na qual diferentes sistemas sociais, econômicos, políticos e jurídicos desenvolvem formas próprias de regulação e normatividade, conforme concepções de Niklas Luhmann e Gunther Teubner, o desafio contemporâneo reside no enfrentamento de conflitos transnacionais em que atividades econômicas e decisões de organizações globais possam repercutir sobre direitos humanos, saúde e meio ambiente, ainda que diante de particularidades locais.

A questão ambiental é particularmente expressiva diante da realidade fragmentada. Onde os riscos ambientais tendem a ultrapassar fronteiras territoriais e envolver simultaneamente ciência, economia, política energética, regulação administrativa e proteção de direitos fundamentais.

No caso específico brasileiro ambiental, a fragmentação não significa ausência de proteção jurídica. Ao contrário, mesmo diante do amplo conjunto constitucional, legal e administrativo existente e voltado à tutela ambiental, a preocupação centra-se no  coordenação desta multiplicidade normativa e institucional, de forma a permitir uma operação coordenada e eficaz dos responsáveis. Esta perspectiva dialoga diretamente com o conceito do Processo Estrutural que foca sua preocupação na transformação, coordenação e acompanhamento de estruturas que possam se apresentar insuficientes para assegurar direitos.

É nesse contexto que a discussão sobre o fracking ganha particular relevância. O IAC 21/STJ não observa apenas a possibilidade abstrata de utilização da técnica de exploração de hidrocarbonetos, mas deve abordar, ainda mais profundamente, a controvérsia relativa à suficiência do conjunto institucional responsável pelo licenciamento, monitoramento, fiscalização, prevenção e reparação de eventuais impactos ambientais, além da compatibilidade da atividade com direitos fundamentais e com o dever constitucional de proteção ambiental. O STJ qualificou a causa como Processo Estrutural, onde foram identificadas divergências científicas, jurídicas e políticas, além de riscos socioambientais extensivos à coletividade.

A experiência internacional demonstra a relevância dessa abordagem. Em Pavillion, Wyoming (EUA), investigação da Agência de Proteção Ambiental Norte-Americana (EPA) identificou substâncias sintéticas associadas às atividades de produção de gás em águas subterrâneas utilizadas pela comunidade, além de benzeno acima dos padrões federais. Na Pensilvânia (EUA), pesquisas científicas, como na Proceedings of National Academy of Science, encontraram concentrações significativamente maiores de metano (considerado asfixiante) em poços de água próximos a áreas de exploração de gás. Um estudo com 141 poços encontrou metano em 85% das  amostras e concentrações médias seis vezes superiores nas residências localizadas a menos de um quilômetro de poços de gás. Estudos desenvolvidos em Oklahoma (EUA) e em outros locais documentaram eventos sísmicos relacionados à atividade de fraturamento, entre 2010 a 2016, e a presença de sedimentação na bacia hidrográfica dos Estados de Arkansas e Oklahoma (EUA), Arkoma Basin.

Ao certo, que estes episódios não permitem concluir que toda operação de fracking produzirá necessariamente os mesmos efeitos, mas tendem a demonstrar a possível existência de riscos ambientais e da inconteste exigência de monitoramento e da capacidade institucional imediata e efetiva de resposta.

A questão assume, dessa forma, dimensão particular quando transportada para o cenário brasileiro. Há que se considerar que o país não parte de uma matriz elétrica predominantemente fóssil, necessitando urgentemente substituir fontes de elevada intensidade de carbono por uma alternativa intermediária. Ao contrário, conforme o Balanço Energético Nacional (BEN) de 2026, divulgado pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE) em conjunto com o Ministério de Minas e Energia (MME), no Brasil, a matriz elétrica (geração de eletricidade) renovável representava 86,8%, bem como a matriz energética total, neste mesmo período, era composta de aproximadamente 50% de renovabilidade.

A questão jurídica aqui debatida, portanto, não é simplesmente considerar se o gás natural pode produzir incremento energético, mas focar em qual proporção, de fato, se concentra a necessidade concreta de incorporação de uma nova fonte fóssil e, sobretudo, de uma técnica de exploração potencialmente mais intrusiva, a um sistema elétrico com extraordinária participação de fontes renováveis e que vem ampliando fortemente a participação de energia eólica e solar. Sobre isto, destaque-se que, em 2025, as fontes eólica e solar fotovoltaica responderam conjuntamente por 26,4% da geração elétrica brasileira.

A existência de energias renováveis alternativas não elimina a possibilidade jurídica de utilização de gás natural, mas torna-se relevante demonstrar concretamente sua necessidade diante das alternativas disponíveis. O que significa que eventual autorização do fracking enseja demonstração concreta e rigorosa relativa à sua necessidade, adequação, razoabilidade, proporcionalidade e inexistência de meios alternativos menos gravosos. Este aspecto torna-se ainda mais importante diante da dimensão territorial brasileira e da extensa diversidade dos ecossistemas e de seus impactos, até mesmo, em todo o globo.

Acerca desse ponto, é premente considerar uma dimensão que ultrapassa a política energética e consistente na relevância climática desses biomas brasileiros, integrando relevantes estoques de carbono e dotados de diversa biodiversidade, apta a impactar efetivamente a agenda climática de alcance internacional.

O ponto essencial do presente artigo, portanto, reside no debate frontal acerca da efetividade da proteção ambiental e da necessária fiscalização contínua, tecnicamente qualificada e territorialmente abrangente, capaz de identificar, prevenir e responder tempestivamente a danos que possam ocorrer a partir da adoção da técnica de fracking, especialmente, em áreas remotas e de difícil acesso, bem como a populações mais fragilizadas.

Neste contexto, a existência de mecanismos formais de licenciamento e fiscalização não equivale apenas à demonstração de capacidade estatal suficiente para assegurar o cumprimento das condicionantes e detectar prontamente eventuais impactos. Em verdade, quanto maior a dispersão territorial da atividade desenvolvida, maior deve ser a exigência de capacidade preventiva, fiscalizatória e reparatória do Estado.

Não se trata de afirmar que a exploração de gás seja, em qualquer circunstância, incompatível com a Constituição, mas de reconhecer que, diante da excepcional participação de fontes renováveis na matriz brasileira e da importância ambiental e climática de seu patrimônio natural, a escolha por uma técnica de exploração fóssil potencialmente mais impactante exige fundamentação proporcional à magnitude dos riscos envolvidos. É precisamente acerca disto que a adoção da perspectiva estrutural adquire maior importância.

Entende-se que a questão judicial não deve se limitar a responder sobre a possibilidade de licenciamento de determinada operação, mas examinar mais detidamente se o modelo institucional brasileiro possui capacidade efetiva de prevenir, monitorar, fiscalizar e reparar riscos sistêmicos decorrentes de uma atividade cuja necessidade energética não é evidente diante das características excepcionais da matriz nacional.

O IAC 21 representa uma ótima oportunidade para deslocar a discussão entre a usual visão processual binária (pode ou não) para uma mais sofisticada e madura, sobre desenvolvimento e preservação (viabilidade, riscos, grau de necessidade, como mitigar, o que fortalecer e outros).

Afinal, qual o modelo ambiental de País que se deseja?