Eficácia da Moratória da Soja: consenso forte, evidência nem tanto
Vinte anos depois, a Moratória da Soja segue sem evidência que sustente sua eficácia ambiental, e já impõe custos concretos a quem cumpre a lei.
Cristiano Aguiar de Oliveira e Eduardo Molan Gaban
Nesta quarta-feira (12/8), em sessão presencial, o Supremo Tribunal Federal retoma o julgamento das ADIs 7774 e 7775, sobre leis estaduais do Mato Grosso e de Rondônia que restringem benefícios fiscais a empresas participantes da Moratória da Soja. O julgamento não decide sobre o mérito ambiental do acordo, mas pressupõe, ainda que implicitamente, uma crença sobre sua eficácia que raramente é examinada com o mesmo rigor que se exigiria de uma política pública equivalente. É uma boa oportunidade para perguntar: vinte anos depois de firmada, o que sabemos, de fato, sobre o que a Moratória da Soja conseguiu?
Fizemos essa pergunta com o desenho empírico mais rigoroso que conseguimos construir. A resposta, resumida antes de justificada: não encontramos evidência estatisticamente robusta de que a Moratória tenha reduzido o desmatamento além do que a fiscalização pública já fazia nos mesmos municípios.
O que o STF vai (e não vai) decidir
As ADIs 7774 e 7775 tratam de uma questão de federalismo fiscal: podem os estados condicionar benefícios tributários à não adesão a um acordo privado entre empresas? Não é, formalmente, um julgamento sobre se a Moratória reduz desmatamento. Mas decisões desse tipo não ocorrem no vácuo: elas se apoiam em uma percepção difusa de que o acordo é uma política ambiental bem-sucedida, percepção que aparece tanto em manifestações de entidades que atuam no processo quanto na cobertura da imprensa sobre o tema. Vale perguntar se essa percepção resiste ao escrutínio.
Um consenso nunca efetivamente testado
A Moratória da Soja é tratada como o exemplo mais citado de governança ambiental privada bem-sucedida no Brasil. O consenso tem uma origem localizável: um estudo de 2015, amplamente citado, documentou que a conversão direta de vegetação nativa para lavoura de soja caiu de cerca de 30% para 1% depois do acordo. Essa cifra se tornou o dado de referência repetido desde então em manifestações institucionais, cobertura de imprensa e parte da literatura acadêmica sobre o tema.
O problema é que essa comparação (antes e depois, sem grupo de controle) não isola o efeito da Moratória de tudo o mais que aconteceu na Amazônia a partir de 2008: a expansão do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento, o sistema de detecção por satélite em tempo real (DETER), a Lista de Municípios Prioritários e a restrição de crédito rural a produtores em situação irregular. Todas essas políticas públicas mudaram, no mesmo período, exatamente os mesmos incentivos que a Moratória se propõe a alterar.
Os estudos que vieram depois tentaram resolver essa lacuna comparando municípios da Amazônia a municípios do Cerrado, bioma vizinho que a Moratória não cobre, mas carregam um problema parecido, só que menos visível: as mesmas políticas listadas acima têm foco específico na Amazônia e não se aplicam ao Cerrado, de modo que a comparação entre os dois biomas não separa o efeito da Moratória do efeito dessas políticas assimétricas. Nem o desenho mais rigoroso dessa literatura escapa disso: ele só encontra efeito estatisticamente significativo da Moratória quando ela aparece combinada ao Cadastro Ambiental Rural, um instrumento público de registro fundiário que não deixa de existir se o acordo privado acabar amanhã. E a razão de o CAR pesar tanto nessa conta é que, ao contrário da Moratória, ele condiciona regularização e acesso a crédito ao cumprimento efetivo da legislação ambiental, alcançando o produtor em qualquer atividade e qualquer região, não apenas na venda de soja a compradores signatários.
A projeção que virou manchete. É esse mesmo ponto cego, a dependência do Cadastro Ambiental Rural para obter significância estatística, que aparece de forma mais visível numa projeção publicada este ano na revista Science e replicada amplamente pela imprensa: a extinção da Moratória geraria 1,4 milhão de hectares de desmatamento adicional até 2035. É um número dramático que certamente chama a atenção; a extrapolação, no entanto, acumula pelo menos duas fragilidades relevantes.
Primeiro, ela herda o problema descrito acima: o coeficiente usado no cálculo vem exatamente do estudo que só encontra significância estatística quando o efeito da Moratória aparece somado ao Cadastro Ambiental Rural. Atribuir a perda projetada inteira à “extinção da Moratória” superestima o quanto, de fato, seria atribuível só a ela.
Segundo, a extrapolação erra a proporção entre o que se observou e o que se projeta. O parâmetro usado no cálculo nasce de uma janela de dados que termina em 2016; a partir dali, sem revisão ou novo teste, ele é projetado por mais duas décadas, até 2035, como se a relação entre a Moratória e o desmatamento fosse imune a qualquer mudança no período. É como avaliar a confiabilidade de alguém por uma década de comportamento e, com base só nisso, assinar um compromisso vinculante para os vinte anos seguintes, sem nenhuma cláusula de revisão no meio do caminho. Os próprios autores do estudo original reconhecem mudanças estruturais relevantes nesse intervalo, tais como a expansão do setor de biocombustíveis na Amazônia, que altera a demanda por terra e os incentivos ao desmatamento, e mesmo assim nenhuma delas entra na conta.
O desenho tem uma brecha estrutural
Mesmo antes de qualquer teste estatístico, há uma razão para desconfiar de que o efeito da Moratória, isolado, seja pequeno ou nulo: o desenho do próprio acordo deixa uma brecha ampla. A Moratória não proíbe desmatamento: proíbe a compra de soja cultivada em área desmatada após julho de 2008. Um produtor que desmata pode simplesmente destinar a área à pecuária, a outra cultura, ou vender a soja a um comprador que não integra o acordo. Nenhuma dessas rotas viola a letra da Moratória, e nenhuma delas deixa de contribuir para o desmatamento que o acordo, em tese, deveria conter.
O teste que fizemos[1]
Reunimos um painel de municípios da Amazônia Legal entre 2002 e 2014 e comparamos a trajetória de desmatamento em municípios que entraram no monitoramento da Moratória em anos diferentes (a incorporação foi gradual, entre 2009 e 2014) com a de municípios estruturalmente semelhantes que nunca entraram, todos no bioma amazônico e, portanto, sujeitos às mesmas regras e políticas públicas. O método (o estimador de Sun e Abraham, de 2021, com ajuste para tendências pré-existentes) foi escolhido justamente para evitar um problema técnico comum em comparações desse tipo, que tende a inflar artificialmente o efeito estimado quando o tratamento chega em momentos diferentes para unidades diferentes, que é exatamente o caso da Moratória.
Restringimos a amostra a municípios com produção de soja já consolidada, para buscar a maior semelhança possível entre o grupo de controle e o de tratados, e testamos o resultado sob oito variações diferentes de amostra e de especificação: os testes mais usuais recomendados pela boa prática metodológica para esse tipo de estimador.
O que encontramos
Em nenhuma das nove versões do teste (a especificação principal e as oito variações de robustez) encontramos um efeito estatisticamente distinguível de zero. As estimativas pontuais são negativas, na direção que se esperaria se a Moratória funcionasse, mas pequenas demais e cercadas de incerteza estatística grande demais para sustentar a conclusão de que existe, de fato, um efeito causal identificável.
Em suma, procuramos esse efeito isolando deliberadamente a Moratória das políticas públicas de comando e controle que avançaram no mesmo período, e não o encontramos. Nenhum estudo anterior fez esse mesmo esforço, nem mesmo aquele cujo coeficiente serviu de base para a projeção publicada na Science. A diferença, portanto, não está na opinião dos pesquisadores, mas no desenho da pesquisa.
Por que isso é uma questão jurídica, não só econômica e estatística
Uma política pública deve ser julgada pela boa intenção do seu desenho? A pergunta parece retórica, mas orienta boa parte de como o sistema jurídico trata a Moratória: como um dado adquirido, cuja eficácia não precisa ser demonstrada porque sua intenção e seus propósitos coincidem com os princípios de muitas pessoas. No entanto, uma abordagem consequencialista de avaliação de política pública exige o oposto: julgar pelo resultado produzido, não pela boa intenção que o inspira nem pela imagem de defesa ambiental que ajuda a projetar.
Essa distinção tem peso concreto sempre que o sistema jurídico concede tratamento diferenciado (benefício fiscal, presunção de conformidade ambiental, deferência regulatória, ou mesmo uma defesa em processo concorrencial) a quem adere a um acordo privado. Em todos esses casos, o tratamento pressupõe um benefício ambiental que raramente é comprovado com o mesmo cuidado que se exigiria de uma política pública equivalente. É o caso da coordenação entre grandes compradores que caracteriza a Moratória, hoje sob investigação do Cade: uma prática potencialmente restritiva entre concorrentes só se sustenta juridicamente se o benefício que a justifica puder ser demonstrado. Sem esse piso mínimo de comprovação, a legitimação jurídica (fiscal, regulatória ou concorrencial) abre uma porta que o greenwashing corporativo pode atravessar livremente, travestido de política ambiental.
Conclusão Vinte anos depois, a Moratória da Soja segue sem evidência que sustente sua eficácia ambiental, e já impõe custos concretos a quem cumpre a lei: pela regra dos 80-20 do Código Florestal, um produtor pode desmatar legalmente até 20% de sua propriedade e, ainda assim, ser excluído do mercado signatário por um critério mais restritivo do que a própria legislação exige. É esse o debate que o país deveria travar com mais racionalidade e menos apelo a uma narrativa ambiental que os dados não confirmam, e é a esse debate que este estudo espera contribuir. Quando o STF retomar o julgamento das ADIs 7774 e 7775 nesta quarta-feira, essa distinção entre o que se supõe e o que se sabe vale a pena ter e
[1] Cristiano Aguiar de Oliveira e Eduardo Molan Gaban, Uma Reavaliação Econométrica do Impacto da Moratória da Soja no Desmatamento (2026) — está disponível em: https://www.researchgate.net/publication/412069987_Uma_Reavaliacao_Econometrica_do_Impacto_da_Moratoria_da_Soja_no_Desmatamento.
Cristiano Aguiar de Oliveira. Professor de Economia (PPGE/FURG). Conselheiro do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI).
Eduardo Molan Gaban. Professor de Direito e Economia (UniCEUB/PPGD). Diretor do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI).
