Rutelly Marques e Katia Rocha
A abertura do mercado livre de energia elétrica para consumidores atendidos em baixa tensão, promovida pela Lei nº 15.269, de 24 de novembro de 2025, implementa no mercado brasileiro uma opção já existente em diversos países. Ela permite que milhões de consumidores hoje atendidos exclusivamente pelas distribuidoras possam escolher as empresas com as quais contratarão o fornecimento de energia, ainda que permaneçam fisicamente conectados às distribuidoras.
Diferentemente da liberalização direcionada aos consumidores atendidos em alta tensão, essa nova etapa envolve unidades consumidoras com perfis heterogêneos, maior vulnerabilidade informacional e reduzida experiência com escolhas comerciais no setor.
Trata-se, portanto, de criar um segmento do mercado livre, com dinâmica própria e riscos concorrenciais específicos. Tanto é assim que a Lei nº 15.269, de 2025, tratou a comercialização livre para a baixa tensão de forma distinta daquela voltada para a alta tensão.
Entre as condicionantes estabelecidas, destacam-se campanhas massivas de informação, a criação de produtos padrão com preços de referência e mecanismos destinados a facilitar a compreensão dos diferentes tipos de contratos. Tais medidas refletem o reconhecimento legislativo de que o consumidor de baixa tensão e o mercado correspondente possuem vulnerabilidades e assimetrias que exigem salvaguardas específicas.
A motivação dessa abertura repousa nas perspectivas de ganhos proporcionados pela introdução da concorrência na comercialização de energia elétrica aos consumidores atendidos em baixa tensão: produtos diferenciados, mais aderentes às necessidades dos usuários, maior diversidade de ofertas e condições potencialmente mais favoráveis de preço.
Sendo a concorrência o elemento norteador dos benefícios esperados, é essencial que haja garantias de que ela se desenvolverá adequadamente quando consumidores atualmente atendidos por um monopolista passarem a adquirir energia em um ambiente contestável. Nesse contexto, este artigo busca abordar o papel da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) para assegurar que esse objetivo seja alcançado.
De início, é essencial compreender as atribuições do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e da Aneel, estabelecidas, respectivamente, pelas Leis nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, e nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996.
Essas leis preveem funções complementares entre os dois órgãos. De acordo com a Lei nº 12.529, de 2011, cabe ao Cade reprimir condutas lesivas à concorrência, inclusive no setor elétrico. É esse órgão que, a partir da análise de casos concretos, julga e penaliza práticas anticompetitivas. Nesses processos, são avaliados os incentivos e as condições que levaram determinada empresa a implementar certa prática comercial, bem como os efeitos anticoncorrenciais dela decorrentes.
A Lei nº 9.427, de 1996, por sua vez, atribui à Aneel a responsabilidade de zelar pelo cumprimento da legislação concorrencial e, com vistas a propiciar concorrência efetiva entre os agentes e impedir concentrações econômicas indesejáveis, estabelecer restrições, limites ou condições para empresas que atuam no setor elétrico quanto à transferência de concessões, permissões e autorizações, bem como quanto à concentração societária e à realização de negócios entre si.
A Aneel, diferentemente do Cade, não exerce função repressiva concorrencial, ou seja, não cabe à agência sancionar empresas do setor elétrico que eventualmente adotem condutas lesivas à concorrência. Seu dever é regular o setor elétrico de forma a minimizar riscos de condutas anticompetitivas, promovendo condições adequadas para o funcionamento eficiente, transparente e isonômico dos mercados setoriais. Nessa função, são as violações à regulação é que devem ser punidas.
Colocado de forma sintética: enquanto o Cade atua ex post, com base em condutas concretamente verificadas, a Aneel atua ex ante, diante de incentivos estruturais que possam comprometer a concorrência no setor elétrico antes que práticas lesivas se materializem.
À luz desse arranjo institucional e da abertura do mercado de energia elétrica para consumidores atendidos em baixa tensão, surge a questão sobre a atuação da Aneel ao impor, ou não, restrições à atuação de comercializadoras pertencentes a grupos econômicos que também controlam distribuidoras. O debate decorre do fato de que as distribuidoras são monopolistas sujeitas à regulação tarifária e de que possuem meios e incentivos para potencialmente abusar de sua posição dominante a fim de auferir lucros de monopólio em mercados dependentes da atividade monopolista, inclusive por meio de estratégias de exclusão de comercializadoras independentes.
Uma primeira alternativa consiste em a Aneel não impor qualquer tipo de restrição às comercializadoras vinculadas a distribuidoras. Essa opção se ampara na interpretação de que a atuação do Cade, amparada na Lei nº 12.529, de 2011, seria suficiente para reprimir eventuais condutas lesivas, caso venham a ocorrer. Trata-se, contudo, de uma abordagem que repousa integralmente sobre mecanismos repressivos e que ignora que eventual intervenção ocorreria apenas após a concretização de danos à concorrência em um mercado nascente, com o agravante de que tais danos podem inviabilizar o próprio desenvolvimento inicial do segmento de baixa tensão, que é substancialmente distinto daquele de alta tensão.
A segunda alternativa consiste na adoção, pela Aneel, de medidas preventivas, ainda que inexista, até o momento, comprovação de práticas discriminatórias por parte das distribuidoras. Essa abordagem se ancora no objetivo de minimizar o risco de que o segmento de baixa tensão não se desenvolva de forma efetivamente concorrencial.
A natureza preventiva encontra justificativa no fato de que a transmissão e a distribuição de energia elétrica são monopólios naturais, para os quais a literatura econômica indica a existência de incentivos para a adoção de condutas de exclusão ou discriminação, com vistas a internalizar lucros monopolistas em segmentos adjacentes menos regulados.
No setor elétrico, as distribuidoras acumulam, por força de suas atribuições legais e de décadas de operação, informações detalhadas sobre o comportamento de consumo de milhões de unidades consumidoras: perfil de carga, sazonalidade, elasticidade, inadimplência, variação tarifária e padrões horários de uso. Esses dados constituem ativos estratégicos para qualquer comercializadora.
Quando a comercializadora pertence ao mesmo grupo econômico da distribuidora, a assimetria informacional é potencialmente relevante a ponto de afetar a contestabilidade do mercado, ainda que nenhuma conduta ilícita tenha ocorrido. Além disso, as distribuidoras detêm marcas consolidadas, fruto de décadas de relacionamento com os consumidores, o que cria vantagens competitivas adicionais passíveis de serem indevidamente apropriadas por empresas do mesmo grupo.
A imposição de restrições pela Aneel também se alinha ao fato de que a própria Lei nº 15.269, de 2025, estabeleceu medidas prévias à abertura do mercado de baixa tensão, reconhecendo expressamente a necessidade de salvaguardas regulatórias adicionais. Nesse contexto, o argumento de que a inexistência atual de restrições para a atuação de comercializadoras vinculadas às distribuidoras na alta tensão justificaria tratamento semelhante na baixa tensão não se sustenta. A diferença entre os segmentos reside justamente em seus riscos e vulnerabilidades, não em uma suposta simetria normativa.
Cabe à Aneel, portanto, avaliar se a estrutura de incentivos em um mercado nascente pode comprometer sua evolução concorrencial. A experiência internacional em setores de rede recomenda a adoção de medidas ex ante quando há integração vertical entre um monopólio natural e agentes que competem no varejo.
Entre as medidas frequentemente adotadas estão a segregação de marcas e logos, políticas de isonomia no acesso a dados (Open Energy), limites iniciais à atuação de comercializadoras vinculadas às distribuidoras, transparência reforçada nas ofertas, mecanismos robustos de governança da informação, monitoramento da concorrência e da neutralidade de acesso à rede de forma não discriminatória, portabilidade ou migração célere e monitoramento e denúncia ao Cade de práticas prejudiciais à concorrência. Esses instrumentos não configuram sanções a condutas lesivas à concorrência, mas correspondem à infraestrutura institucional necessária para o desenvolvimento da concorrência. Ressalta-se que a Aneel, por meio da Consulta Pública 007/2025, incorporou-os à sua agenda regulatória, o que é uma evidência de que a agência os concebe como salvaguardas regulatórias mínimas indispensáveis para que o processo de liberalização não resulte em abusos de poder de mercado, práticas discriminatórias, assimetrias informacionais ou exploração do consumidor vulnerável.
A distinção entre as competências do Cade e da Aneel consolida a legitimidade dessa abordagem. O Cade atua sobre comportamentos identificáveis; a Aneel, sobre estruturas, incentivos e condições de mercado. Criar restrições específicas à atuação de comercializadoras vinculadas às distribuidoras, no contexto da baixa tensão, é uma expressão direta da competência preventiva da Aneel, voltada a evitar que a configuração do mercado produza efeitos anticompetitivos antes mesmo que eles se manifestem. Trata-se, portanto, de uma atuação regulatória orientada a resultados e compatível com o interesse público.
Importa destacar que defender a concorrência significa proteger o funcionamento eficiente de mercado, e não proteger agentes específicos, sejam estes grandes ou pequenos. Eventuais restrições não possuem natureza definitiva. À medida que o mercado amadurecer, com maior número de agentes, menor assimetria informacional, maior diversidade de ofertas e concorrência efetiva, as medidas poderão ser reavaliadas, flexibilizadas ou removidas. A regulação deve ser compreendida não como barreira, mas como instrumento de construção: ela prepara o terreno para que a concorrência floresça e se recolhe gradualmente à medida que o mercado se estabiliza.
Abrir o mercado não significa apenas permitir que agentes atuem livremente; significa assegurar que essa liberdade ocorra em condições que promovam eficiência, isonomia e bem-estar do consumidor final. A Aneel dispõe do mandato legal para estruturar essa abertura. Exercê-lo com responsabilidade é o caminho para que o potencial da baixa tensão se converta em benefícios concretos para a sociedade. Portanto, diante das duas alternativas expostas, cabe à Aneel avaliar, à luz de sua competência legal, dos incentivos econômicos envolvidos e das especificidades do mercado de baixa tensão, qual delas melhor promove o interesse público e assegura a adequada formação do mercado livre. Essa escolha regulatória deve considerar tanto a necessidade de mitigar riscos estruturais de natureza concorrencial quanto a proporcionalidade e a temporalidade das medidas adotadas, de modo que se alcance o equilíbrio desejado entre promoção da concorrência, proteção do consumidor e eficiência do setor elétrico.
Rutelly Marques Doutor em Políticas Públicas pela Escola Nacional de Administração Pública (Enap). Mestre em Economia pelo CEDEPLAR/UFMG. Foi Secretário-adjunto de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda e Diretor de Programas da Secretaria Executiva do Ministério de Minas e Energia. E-mail: rutelly@gmail.com
Katia Rocha Diretora do Instituto “Mulheres na Regulação” e Pesquisadora do Ipea. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br
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