Rutelly Marques e Katia Rocha
A Lei nº 15.269, de 24 de novembro de 2025, representa um marco na modernização do setor elétrico brasileiro ao estabelecer o cronograma e as condições para a abertura do mercado livre aos consumidores atendidos em baixa tensão, ou seja, aqueles conectados em tensões inferiores a 2,3 kV. A norma prevê que consumidores industriais e comerciais atendidos em baixa tensão possam migrar para o Ambiente de Contratação Livre (ACL) em até 24 meses após sua vigência, enquanto os demais consumidores terão essa possibilidade em até 36 meses.
Além de estabelecer um cronograma para que consumidores do Ambiente de Contratação Regulada (ACR) possam optar pelo ACL, a Lei lista uma série de requisitos que deverão ser observados previamente pelo Poder Executivo: (i) a execução de um plano de comunicação abrangente, destinado a conscientizar os consumidores sobre as implicações e escolhas envolvidas na migração; (ii) a definição das tarifas aplicáveis no ACL e no Ambiente de Contratação Regulada (ACR), considerando a segregação clara dos custos de distribuição associados a cada ambiente; (iii) a regulamentação completa do suprimento de última instância, incluindo a definição dos responsáveis, dos consumidores elegíveis, das hipóteses de obrigatoriedade, do prazo máximo, da eventual utilização temporária de energia de reserva, da dispensa de lastro e da metodologia de alocação de custos; (iv) a elaboração de um produto padrão, com preço de referência, para facilitar a comparação de ofertas e promover transparência e simplicidade; e (v) a regulamentação do encargo de sobrecontratação ou exposição involuntária das distribuidoras.
A ampliação do escopo de consumidores aptos a escolher seu fornecedor de energia vem acompanhada de uma expectativa recorrente: a de que mercados mais contestáveis tendem a produzir maior eficiência econômica. Essa eficiência, em tese, emergiria da liberdade contratual, da diferenciação de produtos e do estímulo concorrencial, permitindo que cada consumidor contrate planos mais aderentes ao seu perfil de consumo e, idealmente, mais baratos. Contudo, qualquer reforma no setor elétrico, marcado por fortes interdependências técnico-regulatórias, envolve incertezas e gera inseguranças nos agentes econômicos. Assim, é natural que o entusiasmo com possíveis ganhos para a sociedade decorrentes de inovações regulatórias se choque com preocupações legítimas. Por isso, a abertura estabelecida pela Lei nº 15.269, de 2025, exige cautela, sob pena de frustrar expectativas ou, pior, gerar novos desequilíbrios. Nesse contexto, é importante equilibrar preocupações legítimas com a euforia de que o setor elétrico atuará de forma mais eficiente. Para tanto, alguns alertas e considerações merecem ser pontuados.
De início, é relevante tratar de uma analogia frequentemente feita entre a abertura do mercado para consumidores atendidos em baixa tensão e a portabilidade existente no setor de telecomunicações. Diferentemente desse mercado, em que o consumidor pode trocar integralmente sua prestadora, no setor elétrico o agente permanece vinculado à distribuidora local, responsável pelo serviço de rede em regime de monopólio natural. A escolha que se abre ao consumidor, portanto, não diz respeito à infraestrutura, mas ao componente financeiro-comercial associado ao suprimento de energia. Nesse contexto, induzir o consumidor a acreditar que deixará de se relacionar com a distribuidora que hoje o atende, e da qual eventualmente reclama, é um equívoco que precisa ser evitado, sob pena de gerar frustração e produzir um dano de imagem significativo à própria iniciativa de ampliar o mercado livre.
Outro ponto crítico é que o ambiente de contratação livre envolve riscos significativos, inerentes a mercados em que vigora a liberdade de preços. No caso do setor elétrico, um desses riscos é a volatilidade de preços, fortemente relacionada ao regime hidrológico. Em outros termos, a escassez de chuvas pode levar a elevações abruptas e significativas dos preços.
Há ainda o risco de assimetria informacional. Em mercados liberalizados, consumidores sofisticados tendem a capturar os maiores benefícios ao comparar planos, avaliar seu perfil de consumo e negociar condições. Consumidores vulneráveis, por sua vez, podem enfrentar efeitos de lock-in, aderindo a contratos inadequados, de difícil troca ou com estruturas tarifárias incompatíveis com suas necessidades.
Sem regras claras sobre a neutralidade dos incumbentes e sem governança para garantir substituição célere entre fornecedores de energia elétrica, prazos razoáveis de troca, transparência e penalidades efetivas, cria-se um campo fértil para práticas discriminatórias, abuso de posição dominante e venda casada, o que representa risco à concorrência e pode frustrar a obtenção de preços menores com a migração do mercado regulado para o mercado livre.
Atento aos riscos acima mencionados, a Lei nº 15.269, de 2025, determinou medidas como campanhas massivas de informação, criação de produtos padrão e mecanismos que facilitem a compreensão dos diferentes tipos de contratos. De fato, sem esses cuidados, a abertura pode gerar mais problemas do que soluções.
Se há riscos associados à abertura, há também possíveis benefícios que a fundamentaram.
O principal benefício esperado da abertura está no aumento da contestabilidade do mercado de comercialização de energia elétrica. A concorrência tende a induzir preços mais eficientes no longo prazo e a estimular maior diversidade contratual. Isso inclui a possibilidade de planos flexíveis, descontos, recompensas e serviços integrados. A abertura pode possibilitar a oferta de produtos hoje inexistentes no ACR: tarifas horárias dinâmicas, programas de resposta da demanda, planos flat, pacotes combinados com eficiência energética ou geração distribuída, e carregamento de veículos elétricos com tarifas super off-peak. O consumidor deixa de ser refém de uma estrutura tarifária rígida e ganha a possibilidade de escolher o plano que melhor reduz riscos e aumenta previsibilidade. Obviamente, o usufruto desse benefício depende da capacidade de o consumidor gerir os riscos associados ao mercado livre, o que reforça a necessidade das campanhas de esclarecimento previstas na Lei nº 15.269, de 2025.
Outro benefício emerge da separação entre fio e energia. Essa segregação torna mais transparentes os custos do setor, evidenciando encargos, subsídios e distorções que há anos oneram o mercado regulado. Incentivos à micro e minigeração distribuída (MMGD), descontos no fio para fontes incentivadas, isenções parciais de encargos e subsídios cruzados se tornarão ainda mais explícitos, permitindo que a sociedade pressione para que sejam revistos e sejam repartidos de forma mais isonômica entre consumidores regulados e livres. Em outras palavras, a abertura pode melhorar a governança regulatória e fortalecer o escrutínio público sobre as decisões de política energética.
Acerca do rateio de custos e encargos entre o ACR e o ACL, é preciso destacar que há, atualmente, um desequilíbrio que penaliza o ACR. A migração desorganizada de consumidores atendidos em baixa tensão do ACR para o ACL agravaria a chamada “espiral da morte”: tarifas elevadas no ACR estimulam a migração para o ACL e para a micro e minigeração distribuída (MMGD), tornando as tarifas do ACR ainda maiores para os consumidores que não migrarem, provavelmente os mais vulneráveis em termos sociais e econômicos. Para lidar com esse risco, a Lei nº 15.269, de 2025, criou um encargo que busca repartir de forma mais justa os custos das distribuidoras de energia elétrica decorrentes da migração de consumidores do ACR para o ACL.
A migração da baixa tensão também cria um incentivo adicional para a eficiência operacional das distribuidoras. Em um ambiente em que parte crescente da remuneração está associada à qualidade do serviço de rede, e não à venda de energia, o foco tende a deslocar-se para redução de perdas, modernização de medidores, atendimento e melhoria operacional. Com isso, custos podem cair, favorecendo a modicidade tarifária.
Independentemente dos riscos e benefícios da abertura do mercado livre para consumidores atendidos em baixa tensão, é preciso observar que a medida responde a uma demanda cada vez mais clara da sociedade por maior autonomia decisória. Ainda que se possa questionar se essa demanda é bem fundamentada ou não, é inegável que ela é legítima e que não pode ser ignorada pelos formuladores de políticas públicas.
Em conclusão, a abertura do mercado livre de energia elétrica para consumidores de baixa tensão não é uma “bala de prata” que resolverá o problema das tarifas elevadas no ACR, pois ela não garante, por si só, redução imediata das tarifas. Expectativas de diminuição dos gastos com a conta de energia elétrica, embora compreensíveis, precisam ser calibradas e acompanhadas de medidas que enfrentem os riscos associados à abertura do mercado. Em outros termos, a abertura do mercado para consumidores de energia elétrica atendidos em baixa tensão não pode se transformar em “venda de terreno na lua”, devendo ser associada à construção de uma arquitetura regulatória que permita ao consumidor usufruir dos benefícios da concorrência. Feito com responsabilidade, o processo pode redesenhar os incentivos do setor, aperfeiçoar a governança, reduzir distorções históricas e ampliar o protagonismo dos consumidores na transição energética brasileira. O caminho que se coloca exige, portanto, ponderação: é preciso compatibilizar a esperança de ganhos concretos com o receio natural diante do desconhecido, garantindo que a busca por vantagens não se converta em uma travessia desprotegida pelos riscos inerentes ao novo ambiente concorrencial.
Rutelly Marques. Doutor em Políticas Públicas pela Escola Nacional de Administração Pública (Enap). Mestre em Economia pelo CEDEPLAR/UFMG. Foi Secretário-adjunto de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda e Diretor de Programas da Secretaria Executiva do Ministério de Minas e Energia. E-mail: rutelly@gmail.com
Katia Rocha. Diretora do Instituto “Mulheres na Regulação” e Pesquisadora do Ipea. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br
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