Marco Aurélio Bittencourt
Este artigo insere-se no campo interdisciplinar da Economia e do Direito, porque parte de um dispositivo constitucional — o artigo 49, I, da Constituição de 1988 — para analisar não apenas sua interpretação jurídica, mas sobretudo os seus efeitos econômicos concretos. A Constituição define regras institucionais que limitam a ação do Executivo em matéria internacional, mas quando tais regras são reinterpretadas ou ignoradas, produzem-se encargos mensuráveis: tarifas adicionais, perdas comerciais, aumento de custos fiscais e corrosão da credibilidade internacional. Ao articular fundamentos constitucionais com suas consequências materiais, a análise desloca-se da exegese jurídica tradicional para o terreno da Economia Institucional e da Análise Econômica do Direito, em que as normas são compreendidas como variáveis que moldam incentivos, geram custos e impactam o bem-estar coletivo.
É nesse ponto que se revela a pertinência de examinar a política externa brasileira não apenas como retórica diplomática, mas como prática institucional que produz custos e compromissos. Palavras presidenciais proferidas em foros internacionais não são gestos banais: convertem-se em posições oficiais do Estado, interpretadas como compromissos de governo e capazes de gerar encargos econômicos, políticos e jurídicos. É exatamente por isso que a Constituição de 1988 estabeleceu um filtro democrático: ao Congresso Nacional cabe resolver definitivamente sobre tratados, acordos e atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (art. 49, I).
O texto constitucional é cristalino. Ele não distingue entre “atos internacionais formais” e “declarações políticas”. O critério é objetivo: se há encargo ou compromisso gravoso, há necessidade de controle parlamentar. Ainda assim, ao longo dos anos, o Itamaraty desenvolveu uma prática administrativa que reduziu o alcance dessa norma. Segundo a chancelaria, tratados e convenções internacionais seriam atos sujeitos ao Congresso, enquanto discursos, notas diplomáticas ou votos em organismos multilaterais seriam “atos políticos” do Executivo, sem necessidade de referendo legislativo.
Esse arranjo, contudo, não encontra amparo constitucional. Trata-se de uma construção administrativa que reinterpreta a Carta de 1988 sem legitimidade jurídica. O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, já firmou jurisprudência clara quanto a tratados e convenções: estes dependem de aprovação congressual (a exemplo da ADC 39/DF, que tratou da denúncia de tratados). Mas até onde se pode verificar, não há decisão explícita do STF que reconheça como legítima a distinção feita pelo Itamaraty entre atos internacionais e atos políticos. Portanto, não é correto afirmar que a Corte tenha chancelado essa interpretação; o que existe é uma lacuna jurisprudencial. E lacunas não autorizam práticas que esvaziam a Constituição.
E ainda que, por hipótese, se admitisse a separação entre atos formais e atos políticos, essa distinção não poderia servir de salvo-conduto irrestrito. Há um limite intransponível: o efeito concreto. Se uma declaração presidencial gera tarifas, prejudica exportações, compromete cadeias produtivas e obriga o Estado brasileiro a gastar recursos para mitigar danos, então há encargo real. E se há encargo, o art. 49, I, exige o crivo do Congresso. Qualquer interpretação diferente é uma violação direta da Constituição.
Exemplos recentes mostram como essa prática se tornou insustentável. Falas isoladas ou em fóruns internacionais vêm trazendo ônus ao país, tanto no plano financeiro quanto na divisão interna da sociedade em linhas ideológicas. Não se trata apenas de um discurso sobre o conflito no Oriente Médio, mas de um conjunto de declarações e gestos que fragilizam a posição internacional do Brasil: a aproximação deliberada com regimes ditatoriais, o ataque verbal ao dólar americano, os comentários grotescos sobre o ex-presidente Donald Trump e o tom agressivo em relação aos Estados Unidos formam um quadro de política externa guiada mais pela ideologia do que pelo pragmatismo, em afronta aos tratados e compromissos internacionais assumidos pelo país.
O resultado não poderia ser outro: corrosão da credibilidade, isolamento diplomático e retaliações concretas. A imposição de tarifas adicionais pelos Estados Unidos contra produtos brasileiros é prova disso. Trata-se de uma decisão legítima de um país que exerce sua autonomia tarifária. É um golpe duro, mas é do jogo político internacional. A reação, para quem desafia o mais forte, só pode ser uma: caminhar na direção do que pretende objetivamente o opositor. Nesse cenário, não há tratado formal assinado, mas há encargos reais, custos concretos e prejuízos tangíveis para exportadores, trabalhadores e contribuintes.
Esse desvirtuamento tem também uma dimensão simbólica. Ao discursar em organismos internacionais, o Presidente projeta sua visão como se fosse a voz unânime do Brasil. Na prática, apaga a pluralidade política interna e invisibiliza milhões de cidadãos que discordam. O pluralismo político, fundamento da República (art. 1º, V), é traído por uma representação estatal que se confunde com propaganda de facção. Não se trata de censura direta, mas de exclusão tácita, igualmente nociva à democracia.
A soma desses fatores revela uma afronta frontal à Constituição. O art. 49, I, não foi redigido para ser enfeite. Ele quis submeter compromissos gravosos ao patrimônio nacional ao crivo do Parlamento. Ao reduzir seu alcance a tratados formais, o Itamaraty criou uma interpretação administrativa sem legitimidade. O STF, ao não se pronunciar, deixou a lacuna aberta, mas não forneceu respaldo jurídico. Hoje, essa prática já ultrapassa até mesmo a leitura restritiva: as palavras presidenciais têm produzido encargos equivalentes aos de um tratado. E isso é, pura e simplesmente, inconstitucional.
O Brasil não pode ser governado como se fosse patrimônio de uma facção. A política externa não pode ser sequestrada por ideologias de ocasião. E o Supremo, guardião da Constituição, não pode permanecer omisso diante da violação de um dispositivo tão claro. Persistir nesse caminho significa corroer silenciosamente o pacto constitucional de 1988, esvaziar o papel do Congresso e reduzir a democracia a um simulacro. O país merece mais do que propaganda travestida de diplomacia. Merece que a Constituição seja cumprida, em sua letra e em seu espírito.
Marco Aurélio Bittencourt Professor do Instituto Federal de Brasília – IFB , na área de gestão e negócios. Doutorado em Economia pela Unb.