Josefina Guedes
Introdução
Em um cenário de crescente desorganização no comércio internacional, marcado por disputas geopolíticas, guerra comercial e medidas unilaterais, torna-se cada vez mais relevante entender como os países utilizam seus instrumentos legais para proteger suas economias. Os Estados Unidos, por exemplo, têm adotado tarifas seletivas por país, enquanto o Brasil enfrenta limitações jurídicas que restringem essa prática. Por que isso ocorre? E o que o Brasil pode fazer para proteger sua indústria nacional de forma compatível com as normas internacionais? E assim, garantir um ambiente seguro para manter os investimentos existentes, suas indústrias, empregos, pesquisas, e ainda atrair maiores investimentos para o Brasil.
Fundamentos legais do sistema norte-americano de tarifas
Nos Estados Unidos, o comércio exterior é regulado por uma série de leis federais que concedem ampla discricionariedade ao Poder Executivo há mais de um século para alterar tarifas de importação por país ou produto, especialmente quando se considera ameaça à segurança nacional, práticas comerciais desleais ou desequilíbrio comercial.
Entre as principais leis, destacam-se:
• Section 301 of the Trade Act of 1974 – permite impor tarifas unilaterais contra países que adotem práticas comerciais consideradas injustas ou discriminatórias;
• Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 – permite impor tarifas quando as importações representam ameaça à segurança nacional dos EUA;
• Section 201 of the Trade Act of 1974 – permite aplicação de salvaguardas unilaterais para proteger indústrias domésticas;
• Generalized System of Preferences (GSP) – permite estabelecer regimes tarifários diferenciados para países em desenvolvimento.
Essa estrutura legal é complementada por uma prática política externa agressiva e uma interpretação mais flexível das normas da Organização Mundial do Comércio (OMC), muitas vezes desafiando os mecanismos multilaterais de solução de controvérsias, mas enfim tudo por conta de um bem maior, a segurança nacional.
A situação jurídica do Brasil embora com limitação ao uso de tarifas diferenciadas, também é membro do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comércio – Gatt da OMC, então, quais seriam as possibilidades?
O Brasil, é membro do Mercosul e da OMC, e adota uma abordagem legal mais restrita e baseada no multilateralismo. As tarifas brasileiras seguem os seguintes fundamentos legais:
• Artigo 153, IV da Constituição Federal – determina que compete à União instituir impostos sobre a importação de bens estrangeiros;
• Lei nº 5.025/1966 e Lei nº 10.865/2004 – regulam o Imposto de Importação e a contribuição para o PIS/COFINS-Importação, respectivamente;
• Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul – impõe uma estrutura tarifária comum entre os países-membros, limitando a autonomia nacional;
• Compromissos do Brasil no GATT/OMC – impedem, como regra, o tratamento discriminatório entre produtos de diferentes origens, conforme o princípio da Nação Mais Favorecida (NMF), previsto no Artigo I do GATT 1994.
Assim, o Brasil tem restrições para elevar tarifas, sendo apenas para um determinado país, salvo em situações excepcionais autorizadas pela OMC, como:
• Medidas antidumping (Acordo Antidumping da OMC)
• Medidas compensatórias (Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias)
• Medidas de salvaguarda (Artigo XIX do GATT e Acordo sobre Salvaguardas)
Essas medidas, porém, exigem provas de dano, investigação prévia, ampla fundamentação técnica e observância de regras processuais rigorosas.
Além dos instrumentos acima, na OMC existem dois poderosos instrumentos que permitem que os membros tomem medidas que contrariam sua s obrigações multilaterais em nome da segurança nacional, o Artigo XXI do GATT- Exceções Relativas à Segurança, reproduzindo abaixo:
Artigo XXI – Exceções Relativas à Segurança
Nenhuma disposição deste Acordo será interpretada:
(a) como exigindo que um Membro forneça qualquer informação cuja divulgação considere contrária aos seus interesses essenciais de segurança;
(b) como impedindo qualquer Membro de tomar qualquer ação que considere necessária para a proteção de seus interesses essenciais de segurança:
i. relativas a materiais fissionáveis ou os materiais de que derivam;
ii. relativas ao comércio de armas, munições e material de guerra e ao comércio de outros artigos implementados para o propósito de abastecer diretamente ou indiretamente as forças armadas;
iii. tomadas em tempo de guerra ou em outras emergências nas relações internacionais;
(c) como impedindo qualquer Membro de tomar qualquer ação em cumprimento de suas obrigações sob a Carta das Nações Unidas para a manutenção da paz e da segurança internacionais.
O que o artigo acima significa na prática?
Tradicionalmente, esse artigo era visto como uma “cláusula de autodeclaração” – ou seja, cada país podia decidir por conta própria quando uma medida era necessária por razões de segurança nacional.
Contudo, essa interpretação mudou nos últimos anos, principalmente após o caso Rússia x Ucrânia (DS512) decidido em 2019, no âmbito da OMC, no qual o painel da OMC afirmou que:
O Artigo XXI não é totalmente autônomo – ou seja, pode sim ser examinado por um painel da OMC para verificar se a medida realmente se enquadra nos limites da segurança nacional.
Assim, é fundamental observar as conclusões importantes do caso DS512, ou seja:
• A OMC pode verificar se existe uma “emergência nas relações internacionais” real (Art. XXI(b)(iii));
• A OMC não julga o conteúdo da medida, mas pode avaliar se a justificativa de segurança foi usada de forma abusiva;
• O uso da cláusula não pode ser pretexto para protecionismo disfarçado.
Contudo, diante do atual cenário mundial, como o Brasil, país em desenvolvimento, poderia usar o Artigo XXI hoje? Dentro desse contexto, da real situação mundial em que nos encontramos, podemos considerar a hipótese: Emergência nas relações internacionais?
Assim, o Brasil poderia invocar o Artigo XXI(b)(iii) em situações excepcionais, como:
• Crises geopolíticas globais com impacto direto na economia brasileira (ex: guerra na Ucrânia, conflito no Oriente Médio);
• Dependência crítica de importações de países com os quais o Brasil tem relação diplomática instável;
• Importação em massa de bens subsidiados ou de dumping por países que usam o comércio como “instrumento de pressão política ou econômica”.
Esse cenário é real nesse momento, pois tudo isso está acontecendo e agravando-se ainda mais nos últimos 2 anos, quando importações massivas, com preços que não pagam, na maioria, nem o insumo, estão inundando nosso mercado, e pior ainda em setores estratégicos para a segurança nacional.
Se o Brasil entende, que o aumento súbito de importações de aço da China, após sanções americanas, ameaça sua indústria nacional em um contexto de instabilidade internacional, poderia alegar que a medida visa proteger seu interesse essencial de segurança econômica e industrial, dado que isso compromete sua autonomia estratégica e emprego industrial, especialmente num setor com ligação à defesa.
Existe o risco de contestação, sim, mas já não estamos em alto risco! A medida pode ser questionada por outros membros da OMC. O Brasil teria que demonstrar, com base em evidências, que está diante de uma emergência real nas relações internacionais, e que sua ação não é meramente protecionista, e claro, pode haver retaliações diplomáticas ou comerciais, sim, mas por isso ficamos na inércia?
Então o Brasil pode aplicar isso com responsabilidade? Claro que sim! Desde de que se observe:
-Estabelecer critérios objetivos e técnicos para caracterizar a emergência nas relações internacionais, com apoio do Ministério das Relações Exteriores e do MDIC;
-Limitar a aplicação da medida a setores ou produtos diretamente afetados;
-Articular a medida com políticas de conteúdo local ou inovação, para reduzir dependência externa estratégica;
-Dialogar com parceiros comerciais do Mercosul, para evitar conflitos internos no bloco.
O Artigo XXI do GATT é uma ferramenta juridicamente possível, mas politicamente delicada e arriscada. Sua aplicação exige cautela, fundamentação técnica e coordenação política, mas pode ser um instrumento legítimo em um cenário de emergência internacional que ameace os interesses essenciais de segurança do Brasil, inclusive na dimensão econômica e industrial.
Em um momento de crescente desgovernança no comércio internacional, o Brasil não deve descartar esse instrumento, mas sim estudá-lo com rigor jurídico e estratégia diplomática, como parte de um arsenal mais amplo de defesa comercial e de construção de autonomia industrial.
Quais seriam os caminhos possíveis para o Brasil proteger sua indústria
Diante da atual fragilidade do sistema multilateral de comércio — especialmente após o enfraquecimento do Órgão de Apelação da OMC — o Brasil precisa explorar mecanismos legítimos para se proteger, sem romper com seus compromissos internacionais. Quais seriam as formas mais apropriadas diante do agravamento do mercado internacional e da geopolítica?
-Uso mais ativo de instrumentos de defesa comercial
• Antidumping: Aumentar a capacidade investigativa da SECEX/MDIC para reagir com agilidade às práticas de dumping.
• Salvaguardas: Avaliar o uso de medidas de salvaguarda em setores particularmente afetados por surtos de importação.
• Subsídios e Medidas Compensatórias: Atuar com firmeza diante de subsídios ilegais concedidos por terceiros países.
-Reavaliação da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercosul
• Utilizar mecanismos de exceções à TEC, como o Regime de Exceções à TEC (RE-TEC), ou negociar revisões da estrutura tarifária dentro do bloco.
• Explorar flexibilidades já previstas no Mercosul para casos de emergência ou risco à indústria local.
– Valorização de políticas industriais e compras governamentais
• Utilizar margens de preferência em licitações públicas, conforme permitido pelo Acordo sobre Compras Governamentais da OMC (GPA), ao qual o Brasil ainda não é membro pleno.
• Fortalecer o conteúdo local e estímulos à inovação por meio de programas de incentivo e crédito (BNDES, Finep etc.)
Atuação diplomática multilateral
• Propor reformas no GATT/OMC, inclusive na interpretação de cláusulas de exceção, como o Artigo XXI do GATT (segurança nacional).
• Articular com outros países em desenvolvimento uma agenda conjunta de defesa da indústria, inclusive revendo aspectos do tratamento especial e diferenciado.
Balanço de Pagamento – BoP da OMC
O Segundo instrumento disponível na OMC seria a salvaguarda por Balanço de Pagamentos (Balance of Payments – BoP) é um mecanismo legal da OMC que permite a imposição temporária de restrições às importações por um país-membro com o objetivo de proteger sua posição cambial e financeira externa, e não por razões comerciais diretas.
De forma bem resumida, como funciona esse instrumento, a base jurídica, os critérios técnicos, e como o Brasil poderia utilizá-lo hoje, com foco na proteção da indústria nacional dentro do quadro da OMC.
O que é o instrumento de Balanço de Pagamentos (BoP)?
É uma exceção prevista nos Artigos XII e XVIII:B do GATT 1994, complementados pelo Entendimento sobre Procedimentos de Balanço de Pagamentos (Understanding on the BoP Provisions) da OMC. Permite a um país impor restrições quantitativas (e não apenas tarifárias) às importações quando enfrenta dificuldades graves no balanço de pagamentos e nas reservas cambiais.
Seu objetivo é preservar a estabilidade financeira externa do país e proteger suas reservas internacionais, evitando uma crise cambial que comprometa sua capacidade de importação de bens essenciais.
A base jurídica na OMC é o Artigo XII para países desenvolvidos, um membro pode restringir importações para salvaguardar sua posição no balanço de pagamentos e reservas cambiais. As medidas devem ser temporárias e não mais onerosas do que o necessário.
Já o Artigo XVIII:B é para os países em desenvolvimento, concede mais flexibilidade aos países em desenvolvimento, permitindo adoção de medidas de restrição às importações quando enfrentam:
• Dificuldades na balança de pagamentos;
• Necessidade de manter níveis adequados de reservas;
• Objetivos de desenvolvimento industrial e pleno emprego.
O BoP, define os procedimentos de notificação, consulta e revisão de medidas adotadas com base nesses artigos.
O Brasil poderia usar o instrumento do BoP hoje? Tecnicamente, sim — mas com justificativas sólidas.
Embora o Brasil atualmente tenha reservas cambiais robustas (~US$ 350 bi) e superávit comercial, há um argumento possível com base no impacto estrutural de distorções externas sobre a conta corrente e a indústria nacional, especialmente em:
• Repressão às exportações de valor agregado;
• Aumento de importações com práticas desleais (dumping, subsídios);
• Pressão cambial indireta causada por fluxos comerciais distorcidos (como desvio de comércio provocado por guerras tarifárias).
Diante de tudo isso, o Brasil poderia argumentar que o fluxo descontrolado de certos produtos industriais, com origem em países que aplicam medidas comerciais unilaterais, está gerando desequilíbrios estruturais em sua conta corrente e ameaçando setores estratégicos, o que pode afetar sua capacidade de manter reservas estáveis no médio prazo.
Qual seria o caminho para o Brasil poder utilizar, ou seja aplicar o BoP ?
– Por meio de uma avaliação técnica e institucional
• O governo brasileiro (MDIC, MRE, BACEN e Fazenda) precisa produzir um relatório técnico demonstrando que o fluxo desordenado de importações prejudica o balanço de pagamentos ou compromete as reservas externas no médio/longo prazo.
– Notificação à OMC
• Notificar o Comitê de Restrições por Balanço de Pagamentos da OMC, informando as medidas planejadas e as razões econômicas subjacentes.
Elaborar e apresentar proposta de medidas restritivas, as medidas podem incluir:
• Licenciamento de importações para produtos específicos;
• Contingenciamentos quantitativos;
• Restrição seletiva temporária a bens não essenciais ou altamente subsidiados;
• Medidas financeiras complementares, como aumento de exigências de pagamento antecipado.
– Também é necessário elaborar a justificação do caráter temporário e não discriminatório, as medidas devem:
• Ser temporárias (com revisão periódica);
• Ser limitadas ao mínimo necessário;
• Ter escopo técnico bem definido (por setor, por categoria de produto);
• Respeitar, sempre que possível, o princípio da Nação Mais Favorecida (NMF).
Realizar Consultas com os parceiros e revisão pelo Comitê da OMC, é fundamental:
• O Comitê da OMC irá analisar a consistência das medidas com o GATT e poderá sugerir ajustes.
• O Brasil deve cooperar com consultas e apresentar relatórios de acompanhamento.
A utilização desse instrumento tem vantagens e desafios, mas se é necessário, porque não utilizá-lo de forma técnica e eficiente? Trata-se de instrumento legítimo e previsto na OMC, pode ser visto como protecionismo indireto, mas isso não é motivo de decidir a sua não aplicação, ainda mais se está em jogo a segurança do país.
Claro que o aplicar mesmo fora de casos de crise cambial aguda exigirá dados macroeconômicos sólidos e modelagem técnica, mas irá garantir espaço para política industrial em setores estratégicos, é importante e necessária uma articulação institucional entre ministérios e Banco Central, mas pode proteger empregos e cadeias produtivas nacionais.
Conclusão
A capacidade dos Estados Unidos de aplicar tarifas diferenciadas por país decorre de um arcabouço legal nacional mais flexível e de uma postura geopolítica assertiva, mesmo à margem de compromissos multilaterais. O Brasil, por sua vez, está vinculado a normas mais rígidas, tanto no âmbito da OMC quanto do Mercosul.
No entanto, existem soluções jurídicas viáveis para proteger a indústria brasileira, desde que bem fundamentadas, coordenadas e estrategicamente utilizadas. Mais do que nunca, o país precisa de uma política comercial ativa e inteligente, que combine defesa comercial, negociação regional e fortalecimento da indústria nacional dentro dos limites do direito internacional.
Embora o Brasil não enfrente hoje uma crise cambial imediata, há argumentos jurídicos e econômicos para invocar o Art. XVIII:B do GATT como país em desenvolvimento. A distorção global do comércio industrial e o risco de desindustrialização estrutural podem configurar um cenário em que medidas temporárias de restrição às importações sejam justificadas para salvaguardar a estabilidade externa e o desenvolvimento interno.
Josefina Guedes
Diretora – Fundadora da GBI Consultoria Internacional, diretora da AEB, Membro do Conselho de Relações Internacionais da Firjan & Vice presidente da Central Florida Brazilian & American Chamber of Commerce – Orlando – FL
Referências
• Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT 1994) – Artigo XXI, XXVIII :B
• Painel da OMC – Caso DS512: Russia — Measures Concerning Traffic in Transit
• Constituição Federal do Brasil – Art. 153, IV
• Lei nº 5.025/1966; Lei nº 10.865/2004
• Manual OMC de Solução de Controvérsias
• Documentos CAMEX e SECEX sobre defesa comercial