Licenciamento ambiental: uma modernização ou um retrocesso disfarçado?
O desafio é equilibrar desenvolvimento e sustentabilidade, o que não será alcançado simplificando o processo. É necessário não permitir a impunidade nem tão pouco degradação, é possível modernizar o licenciamento respeitando os povos originários, a lei, a ciência e a biodiversidade que existe em nosso país, por muitas vezes invejada mundo a fora.
Érika Stefane de Oliveira Salustiano
Atualização em 07/07/2025 às 12h56
De um dos instrumentos presentes na Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA – Lei 6.938, de 31/08/1981), definido pela Lei complementar nº 140, de 8/12/2011, em seu art. 2º, inciso I, como: “o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental”, para um merecido protagonismo com status de lei, por meio de um processo regulamentar controverso.
Aprovado recentemente no Senado Federal, o Projeto de Lei nº 2.159/2021 – que institui a chamada Lei Geral do Licenciamento Ambiental desperta muitas reações, se de um lado a ala dos setores produtivos celebra e considera o PL uma resposta positiva à chamada “burocracia ambiental”, do outro, a ala acadêmica, científica, jurídica, ambientalista e as comunidades tradicionais tratam a proposta como um retrocesso institucional, social e ecológico sem precedentes.
A proposta parte de uma premissa legítima: o sistema atual de licenciamento é, de fato, ineficiente, lento e fragmentado. São comuns processos que levam anos para serem analisados, mesmo quando os impactos ambientais são mínimos. Nesse sentido, o PL apresenta avanços pontuais, como: a digitalização dos processos; a padronização de prazos para a análise; requisitos específicos para emissão de cada licença; a realização de audiências de maneira presencial ou remota (prática existente desde o período da pandemia); condicionantes ambientais fundamentadas tecnicamente e proporcionais aos impactos; prazos estendidos e prioridade no licenciamento para empreendimentos com melhores tecnologias ou programas ambientais voluntários; e a aplicação de um instrumento já existente, mas nunca emitido pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), a Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC).
A LAC promete facilitar a regularização de empreendimentos qualificados simultaneamente quando de pequeno ou médio porte e de baixo ou médio impacto (antes não aplicável ao médio), cumulativamente com outros requisitos. Contudo, podendo ser renovada automaticamente sem a necessidade de análise. Nesse sentido, o problema está na flexibilização ampla dos critérios, a partir do momento em que o próprio empreendedor se autodeclara apto a operar sem qualquer análise prévia de órgãos técnicos. A ausência de uma avaliação, de qualquer nível, abre espaço para possíveis omissões e como consequência, possíveis desastres ambientais.
O PL propõe a dispensa de licenciamento para atividades ou até obras de melhoramento de infraestruturas preexistentes, em que se tem conhecimento que geram impactos e também aborda de forma isolada, a dispensa para atividades e empreendimentos, exclusivamente, do setor de agronegócio, considerando de utilidade pública, barragens de pequeno porte para fins de irrigação.
Aqui vale destacar que uma obra de utilidade pública visa beneficiar a sociedade, com o objetivo básico de atender as necessidades coletivas e consideradas de importância para a população. É declarada por meio de decreto ou lei, indicando que sua execução é necessária para o interesse público, passível de desapropriação de áreas, caso a obra necessite ocupar áreas particulares.
Seria possível a emissão da Declaração de Utilidade Pública (DUP) nessas áreas em especial? Ou nos deparamos com um simples descuido nos termos que nas entrelinhas visa beneficiar fazendas que necessitam do uso dos recursos hídricos para irrigação?
Há também a proposta da criação do licenciamento ambiental especial, destinado a empreendimentos considerados estratégicos pelo governo, independente do porte e impacto, cujo acompanhamento se dará por meio da designação de uma equipe técnica permanente. Nesse caso, a autoridade licenciadora terá a obrigação de priorizar os pedidos a ela realizados pela “equipe técnica designada”, fornecendo a licença na modalidade monofásica, ou seja, aglutinar as licenças em uma única.
Aqui vale destacar um dos grandes empreendimentos considerados estratégicos pelo governo pós crise energética, no ano de 2001. Com estudos iniciados nos anos 70, a Usina Hidrelétrica de Belo Monte foi construída no Rio Xingu, por um período de 8 anos, tendo a Licença Prévia emitida em 2010, a Licença de Instalação em 2011 e a Licença de Operação em 2015. Considerada a quarta maior hidrelétrica do mundo em capacidade instalada.
Salienta-se que a capacidade instalada é a potência total que a usina pode gerar, nesse caso, de 11.233,1 MW, contudo esse tipo de empreendimento possui uma capacidade funcional, que é a quantidade de energia que a usina pode gerar de forma segura, nesse caso 4.571 MW médios, ou seja, menos de 50% da capacidade construída. A UHE Belo Monte não possui um reservatório em sua concepção e por isso depende da sazonalidade da região, especificamente o período de chuva para o funcionamento de suas turbinadas, em uma região que contempla o período de seca por aproximadamente 6 meses.
Seria questionável o tempo que levou esse processo de licenciamento, considerando o porte e o impacto, “não me atrevo a questionar sobre a produção aquém de sua potência”? Ou os bens imensuráveis da região como: a fauna e a flora; o fluxo, a qualidade e o volume natural das águas do Rio Xingu; os itens arqueológicos invisíveis e visíveis; a perda de paisagens naturais; a cultura e tradições das populações indígenas e ribeirinhas; e entre outros, foi o preço ideal a se pagar?
O enfraquecimento institucional também pode estar em jogo, já que o licenciamento ambiental é realizado pelos órgãos que compõem o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), a nível federal, estadual, distrital e municipal (quando couber e por meio da transferência de responsabilidade do estado). Os órgãos ambientais passam a ser autoridades licenciadoras e todos os entes federativos se tornam autônomos para definir as tipologias de atividades ou empreendimentos que necessitam de licenciamento.
E ainda há de se considerar os órgãos consultivos que fornecem pareceres e recomendações sobre questões ambientais, que subsidiam a tomada de decisões pelos órgãos licenciadores. Órgãos como a Fundação Nacional do Índio (Funai)[i], Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra)[ii], Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN)[iii], Ministério da Saúde (MS)[iv], Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBIO)[v], entre outros, passam a atuar apenas como consultores facultativos e passam a ser órgãos intervenientes.
Ou seja, podendo ou não ser acionado como parte integrante do processo. Mesmo que apontem riscos concretos a comunidades tradicionais, áreas endêmicas ou até áreas protegidas, suas recomendações podem ser simplesmente consideradas irrelevantes. Com um agravante para os povos indígenas e comunidades quilombolas, que ficaram restritas a consulta somente quando homologadas ou tituladas, respectivamente.
Aqui vale destacar que o Brasil possui 737 terras indígenas, das quais, conforme dados do Sistema Indigenista de Informações[vi], temos: 136 em estudo; 32 delimitadas; 56 declaradas; 13 homologadas; 452 regularizadas; e 48 Reservas Indígenas.
Seria um alerta para a morosidade do processo de regularização desses territórios? Ou uma possível violação a Constituição Federal e a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT)[vii]?
O PL também não dá visibilidade às mudanças climáticas[viii] e à biodiversidade, em face a uma realidade mundial, desconsidera as emissões de poluentes na atmosfera, não garante a proteção da fauna ou ainda a necessidade da adaptação de empreendimentos frente a eventos extremos como secas, enchentes e incêndios.
O licenciamento ambiental existe para equilibrar desenvolvimento com responsabilidade. Se for malfeito ou muito flexível, quem vai pagar a conta somos todos nós, seja no presente ou em um futuro próximo.
A necessidade de um processo de licenciamento ambiental mais eficiente, não pode ocorrer às custas da inexistência do rigor técnico, da participação social e da justiça ambiental.
O desafio é equilibrar desenvolvimento e sustentabilidade, o que não será alcançado simplificando o processo. É necessário não permitir a impunidade nem tão pouco degradação, é possível modernizar o licenciamento respeitando os povos originários, a lei, a ciência e a biodiversidade que existe em nosso país, por muitas vezes invejada mundo a fora.
[i]Parte integrante do licenciamento ambiental quando a atividade ou o empreendimento se localizar em terra indígena ou apresentar elementos que possam ocasionar impacto socioambiental direto em terra indígena próxima.
[ii]Parte integrante do licenciamento ambiental quando a atividade ou o empreendimento se localizar em terra quilombola ou apresentar elementos que possam ocasionar impacto socioambiental direto em terra quilombola próxima.
[iii]Parte integrante do licenciamento ambiental quando a área de influência direta da atividade ou o empreendimento se localizar em área onde foi constatada a ocorrência dos bens culturais acautelados referidos no art. 2º, inciso II, da Portaria Interministerial MMA/MJ/MC/MS nº 60/15.
[iv]Parte integrante do licenciamento ambiental, por meio da Secretaria de Vigilância à Saúde, quando a atividade ou o empreendimento se localizar em municípios pertencentes às áreas de risco ou endêmicas para malária;
[v]Parte integrante do licenciamento ambiental quando houver impactos da atividade ou empreendimento sobre espécies ameaçadas de extinção, nos casos em que o Ibama julgar pertinente, conforme Instrução Normativa Conjunta nº 08/19.
[vi]Sistema Indigenista de Informação – Funai http://sii.funai.gov.br/funai_sii/informacoes_indigenas/visao/visao_terras_indigenas_situacao.wsp?tmp.uf_codigo=
[vii]A Convenção nº 169 da OIT é um tratado internacional que visa proteger os direitos dos povos indígenas, garantindo a preservação de suas culturas, línguas e costumes, promovendo a ampla participação em decisões que os afetam. O Brasil é país signatário, ratificando a convenção em 2002, com a publicação do Decreto Legislativo nº 143.
[viii] Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC e dá outras providências.
Além do Plano Clima, documento em que o Brasil assumiu o compromisso, entre outros, de zerar as emissões líquidas de gases de efeito estufa até 2050.
FAINGUELERNT, M.B.. A trajetória histórica do processo de licenciamento ambiental da usina hidrelétrica de belo monte. Disponível em: https://www.scielo.br/j/asoc/a/ThnyR8RrxkcBNSqVGKKxqqP/?format=pdf&lang=pt
Érika Stefane de Oliveira Salustiano. Atualmente como consultora técnica da Organização Pan Americana de Saúde (OPAS), em parceria com o Ministério da Saúde (MS) e Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA), para pautas relacionadas a qualidade do ar. Foi consultora técnica do Escritório das Nações Unidas para Serviços de Projetos (UNOPS), em parceria com a Empresa Brasília de Serviços Hospitalares (Ebserh).Foi Coordenadora de Água e Esgoto, da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA). Foi Analista Ambiental do Exército Brasileiro. Foi engenheira na Secretaria Especial de Saúde Indígena (SESAI). Consultora na área de segurança do trabalho para empresas como DPaschoal Automotiva, Caiado Pneus, Binotto S.A. Graduada em Engenharia Sanitária e Ambiental, pela Universidade católica Dom Bosco (UCDB). Possui especialização em Gestão Ambiental, pela Universidade para o Desenvolvimento do Estado e Região do Pantanal (UNIDERP). Pós-graduada em Engenharia de Segurança do Trabalho, pela Universidade do Sul de Santa Catarina (UNISUL). MBA em Perícia, Auditoria e Gestão Ambiental, pelo Instituto de Pós-graduação e Graduação (IPOG). Curso de Extensão em Políticas Públicas de Saneamento, pelo Instituto de Ciências Jurídico Políticas da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Pós graduanda em Gestão Pública.
Visite a página da colunista Érika Stefane de Oliveira Salustiano:
Érika Stefane de Oliveira Salustiano