“É a Ética, estúpido!”
Cleveland Prates Teixeira e Lucia Helena Salgado
Se quisermos investigar o porquê de as democracias liberais terem funcionado por tanto tempo, devemos começar por observar a complexa engenharia institucional modelada no séc. XVIII, pelo Barão de Montesquieu, no Espírito das Leis e por Madison e Hamilton, nos Papéis Federalistas. O problema a enfrentar era central no pensamento político naquela era de profunda transformação: como compatibilizar os interesses privados e o interesse público? A experiência, dizia Montesquieu, era pródiga em evidências de que as pessoas não são confiáveis. No Estado de Natureza são “fracas, medrosas, movidas por paixões e flexíveis em caráter”; essas mesmas pessoas, uma vez que detenham poder, tenderão a abusar dele. No livro XI, cap. 4 do Espírito das Leis, Montesquieu define o problema e apresenta o cerne da solução: “A experiência mostra que todo homem que tem poder é levado a abusar dele, ele vai até encontrar limites. Para que não se possa abusar do poder, é preciso que o poder freie o poder.” (tradução livre). A separação de funções estatais em diferentes poderes, de sorte que um poder pudesse contrabalançar e limitar os outros, é a fórmula apresentada por Montesquieu para salvaguardar a sociedade da tirania.
A fórmula foi inspirada no experimento inglês, consolidado pela Revolução Gloriosa e teorizado por John Locke, ainda no século XVII. Os Federalistas, conquistada a independência das treze colônias britânicas na América, já informados pelo pensamento liberal clássico e conhecedores da formulação de Montesquieu, percebiam que não poderiam contar com a conduta virtuosa dos cidadãos – a submissão de paixões e interesses particulares à coisa pública (res publica) – para organizar uma República moderna, em larga escala. Virtudes republicanas seriam desejáveis, mas jamais suficientes. A ideia de Montesquieu era de fato engenhosa: contrapondo poderes, instituíam-se controles mútuos.
O debate pragmático entre os autores Federalistas, notadamente Madison e Hamilton (somados a Ferguson e Adams) redundou no desenho institucional que ainda hoje é reconhecido como fundamento do Estado de Direito, da garantia das liberdades individuais, do equilíbrio e contenção dos Poderes: eleições periódicas de representantes da soberania popular, publicidade das decisões, prestação de contas do dinheiro público, instâncias revisoras de decisões judiciais, organismos de controle, códigos de conduta dos agentes públicos, dentre outros mecanismos institucionais que visam resguardar a coisa pública.
Dois mecanismos especial merecem atenção: o primeiro é o instituto da decisão colegiada em tribunais. A genialidade do instituto – complementado pela decisão fundamentada e publicizada – está em diluir a influência de interesses particulares. Cortes judiciais, de contas, conselhos de agências reguladoras, tribunais administrativos, compostos por diferentes atores, servem como salvaguarda do interesse público à pressão de interesses econômicos e políticos sobre decisões. A decisão colegiada tem o condão de corrigir o viés do interesse próprio, que se deixado sem limites, tenderá a se impor, como há três séculos o pensamento político nos ensina.
O outro mecanismo especial é o instituto da suspeição e do impedimento, que permite resguardar a isenção do decisor, afastando conflitos de interesses potenciais ou efetivos que poderiam contaminar o juízo do detentor do poder de decidir e, mais ainda, quebrar a confiança da sociedade na instituição judicial ou administrativa. Note-se que o impedimento trata de uma proibição objetiva, enquanto a suspeição envolve uma presunção subjetiva; esta pode ser alegada pelo próprio decisor em circunstâncias outras que não previstas no marco legal, de modo a resguardar a confiança depositada pela sociedade na isenção da decisão.
De fato, seria ideal poder contar com detentores de poder movidos por virtudes republicanas, com a altivez do espírito público, indiferentes a benesses pessoais a vantagens privadas. Mas os detentores de poder são humanos e – como pontuou Montesquieu, “se os homens fossem anjos, o governo não seria necessário”, todos se empenhariam na direção do Bem Comum. Céticos com relação às condutas dos indivíduos e temerosos do surgimento de demagogos (na linguagem da época), corruptos e tiranos, os Federalistas inventaram um desenho cheio de amarras e controles mútuos – freios e contrapesos. A autoridade das instituições que compõe o Estado de Direito depende da confiança da sociedade nos mecanismos de controle, capazes de garantir a prevalência do interesse público sobre pressões e demandas privadas.
O momento no Brasil é grave porque esse pilar de confiança corre o risco de ruir. Fundamentos como a decisão colegiada, fundamentada e pública na Corte Suprema, tem sido substituído por decisões monocráticas, que ferem de morte o instituto desenhado para conter opiniões internas que desviem da conduta esperada de um agente público, diluindo-as no princípio da maioria.
Juízes são servidores públicos. Cuidam da administração da Justiça. Sua conduta é orientada pelos princípios da moralidade, impessoalidade, publicidade e outros, todos previstos na CF-88. Não é necessária norma legal nem mesmo código de ética. A obrigação de decoro, de postura escorreita, de imparcialidade estrita já são condições necessárias para o exercício de qualquer função pública – sendo, desde os Federalistas, previstas as sanções em caso de descumprimento.
A conduta ética é pressuposto do exercício da autoridade sobre a sociedade, detentora original da soberania. É o que se exige agora. Parafraseando um antigo assessor presidencial em campanha – É a ética, estúpido!
Cleveland Prates Teixeira, economista, professor de Economia e Finanças da FGV-Law e de Regulação da FIPE/USP
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Lucia Helena Salgado, economista e cientista política, professora titular da FCE/UERJ.
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Ambos ex-conselheiros do Cade, sempre se declararam impedidos de participar de qualquer julgamento em que poderiam figurar como parte, como consultor ou advogado, pessoas de seu círculo próximo.