Data centers, acesso à rede e custos: lições das melhores práticas internacionais

Katia Rocha

A rápida expansão de novas cargas eletrointensivas, especialmente data centers e plantas de hidrogênio, tornou o acesso à rede de transmissão um dos principais desafios recentes do setor elétrico. A disputa por capacidade, antes concentrada na geração renovável, que já convive com cortes de geração (curtailment) associados em parte a limites da rede, chega agora também ao consumo. A dimensão do desafio já aparece no Plano Decenal de Expansão de Energia 2035: há 54,2 GW em processos de conexão de grandes consumidores à Rede Básica até 2038, cerca de metade associados a data centers e o restante, majoritariamente, a projetos de hidrogênio.

O acesso à rede de transmissão possui capacidade limitada, e ampliá-la leva anos e custa caro. Quando muitos querem se conectar no mesmo ponto, é preciso decidir quem entra primeiro e quem paga pela expansão. Até 2025, valia a ordem cronológica de chegada (fila). Desde 2025, a Política Nacional de Acesso ao Sistema de Transmissão (PNAST) (Decreto nº 12.772/2025) estabeleceu um novo marco para o acesso à rede básica em ambiente de escassez.

A PNAST substituiu a fila por ordem de chegada por Temporadas de Acesso: janelas periódicas em que o ONS reúne as solicitações e, onde falta espaço, os interessados disputam a capacidade disponível. O critério de seleção passou a ser competitivo, via maior prêmio em R$/kW, pago integralmente antes da emissão do parecer de acesso, sem devolução e com receita destinada à modicidade tarifária.

Na contribuição à CP 217/2026 do MME, o Instituto Mulheres na Regulação (IMR) defendeu a competição ressaltando, igualmente, a qualificação da fila (governança), com critérios de maturidade, marcos obrigatórios, garantias proporcionais e reatribuição de capacidade ociosa/flexível (use it or lose it). A Portaria Normativa MME nº 129/2026 manteve o prêmio à vista como critério central da competição, mas incorporou parte da lógica de governança: quem descumprir as obrigações perde a capacidade, tem a garantia executada e fica fora das duas temporadas seguintes.

Na primeira Temporada de Acesso de 2026, divulgada recentemente pelo ONS, 451 MW de projetos disputam apenas 228 MW de capacidade remanescente de transmissão no Estado de São Paulo, para conexões a partir de 2029. A escassez já altera o comportamento dos agentes. Grandes consumidores, em especial data centers, passam a buscar acesso via redes de distribuição para evitar a disputa por margem na rede básica de transmissão e as garantias exigidas pela nova política de acesso. A EPE levou o caso à ANEEL, sob suspeita de reserva especulativa e de arbitragem.

A Tomada de Subsídios nº 5/2026 da ANEEL: quem paga pela expansão

A ANEEL enfrenta a questão na Tomada de Subsídios nº 5/2026, sobre o aperfeiçoamento das regras de acesso à transmissão. No modelo vigente de conexão “rasa”, o usuário arca com os custos até o seu ponto de conexão, e os reforços além dele são rateados entre todos os usuários.

A nota técnica, que acompanha a consulta, reconhece que o arranjo funcionou até agora, mas que o perfil dos consumidores mudou: cargas individuais previstas de 1 a 3 GW, como as no Ceará e no Piauí, superariam em muito o maior consumidor hoje em operação. O risco é explícito: expandir o sistema para atender cargas que não se viabilizem, com custos adicionais para todos os usuários.

A nota submete à sociedade a alternativa da conexão “profunda”, em que o usuário (por exemplo, um data center) arca não só com os custos até o ponto de conexão (conexão “rasa”), mas também, integral ou parcialmente, com os reforços da rede necessários para atendê-lo. Cogita ainda que o próprio usuário realize esses investimentos, transferindo depois as instalações às transmissoras, ou que se aplique um fator multiplicador sobre a tarifa de uso da transmissão.

Outros pontos da nota dialogam com o movimento rumo ao acesso via distribuidora. Quando uma grande carga se conecta pela rede de distribuição, é a distribuidora que assume o risco da penalidade por ultrapassagem do montante contratado na transmissão, um dos temas mais recorrentes nos pleitos analisados pela ANEEL entre 2023 e 2025. A proposta de simplificar o acesso às instalações abaixo de 230 kV (DIT), via distribuidora, é desejável, mas, sem harmonizar os requisitos de conexão entre transmissão e distribuição, pode abrir espaço a arbitragens, como a EPE já alertou. O mesmo vale para a ampliação do horizonte de contratação do uso da transmissão pelas grandes cargas, hoje de quatro anos: legítima para projetos de longa maturação, mas, sem compromisso financeiro proporcional, amplia o espaço para reserva especulativa.

As contribuições à Tomada de Subsídios nº 5/2026, ainda em análise pela ANEEL, mostram as convergências e divergências esperadas. De um lado, os Conselhos de Consumidores e a Associação Nacional dos Consumidores de Energia (ANACE) defendem que quem causa a expansão pague por ela. Propõem uma conexão profunda, parcial e calibrada, com encargo de uso majorado para o acessante que motivou o reforço, e rejeitam ampliar o horizonte de contratação sem remuneração da capacidade reservada. De outro lado, a grande indústria (ABRACE), o hidrogênio verde (ABIHV) e desenvolvedor de data centers defendem a conexão rasa como regra, com participação financeira apenas voluntária, e horizontes de contratação maiores de reserva de capacidade na transmissão (seis a dez anos).

O que sugerem as melhores práticas internacionais

Não há modelo único, como reconhece a própria ANEEL ao citar a agência europeia de reguladores (ACER). A experiência recente, contudo, aponta uma direção comum: as grandes cargas passam a responder, ao menos em parte, pelos custos incrementais que provocam e a assumir compromissos financeiros que filtrem projetos especulativos.

Na União Europeia, a Diretiva (UE) 2019/944, revista em 2024, passou a prever contratos de conexão flexível e a publicação da capacidade disponível na rede. As orientações da Comissão Europeia para sua aplicação admitem cobranças de conexão “profunda”, quando há necessidade de reforços, e “rasa”, onde há capacidade disponível, além de mecanismos de governança da fila como first ready, first served, use it or lose it, depósitos e mapas públicos e atualizados de capacidade.

No Texas, consumidores a partir de 75 MW devem contribuir para os custos de interligação, oferecer garantias financeiras e informar pedidos simultâneos de conexão. Em Ohio, data centers acima de 25 MW pagam ao menos 85% da capacidade contratada por até 12 anos (similar a uma espécie de take-or-pay pelo acesso), ainda que consumam menos. A Irlanda exige que data centers acima de 10 MVA aportem geração ou armazenamento despachável compatível com sua demanda, reduzindo a necessidade de expansão da rede.

Os instrumentos diferem, mas os princípios convergem: quem provoca custos incrementais deve assumir parte deles, e as exigências devem refletir o porte e o impacto da carga, independentemente do nível de rede em que ela se conecta. Nesse quadro, a posição dos conselhos de consumidores e da ANACE se aproxima mais da prática internacional do que os pedidos de horizonte longo sem compromisso firme: enquanto Ohio exige pagamento mínimo de longo prazo, na TS nº 5/2026 o desenvolvedor de data centers propôs quatro anos adicionais de reserva meramente indicativa, sem penalidade.

Atrair data centers sem criar arbitragens regulatórias

A resposta à pergunta sobre quem paga não é “os data centers pagam tudo” nem “todos os consumidores pagam por eles”. Reforços de benefício sistêmico podem continuar rateados entre os usuários. Expansões dedicadas a uma única carga, ou a um grupo delimitado de cargas, justificam alocação mais direta, total ou parcial, como reconhece a própria ANEEL.

Antes de decidir quem paga o quê, cabe perguntar quanto de expansão é de fato necessária. Resposta da demanda, sinais de preço por horário e localização, armazenamento e contratos de conexão flexível permitem usar melhor a rede existente e adiar investimentos, em linha com a agenda de modernização do setor (tarifa horária para grandes consumidores, medição inteligente, flexibilidade e armazenamento). Parte da carga dos data centers é pouco flexível, mas ignorar essas ferramentas significaria dimensionar a rede pelo cenário mais caro.

Os instrumentos regulatórios para isso já existem, mas estão dispersos em processos distintos: a PNAST trata do acesso à transmissão, a TS nº 5/2026, da alocação de custos, e o acesso pela distribuição segue outro rito (REN nº 1.000/2021 e Módulo 3 do Prodist), sem temporadas nem garantias equivalentes. Quatro direções parecem consistentes com a experiência internacional:

1. Neutralidade entre transmissão e distribuição. Harmonização, com requisitos de maturidade e garantias equivalentes aos da PNAST, proporcionais ao porte da carga, qualquer que seja o ponto de conexão.
2. Compromissos financeiros de longo prazo, e não apenas prêmio à vista. Contratos com pagamento mínimo, nos moldes de Ohio, protegem os demais consumidores contra ativos ociosos.
3. Transparência sobre a capacidade. Mapas públicos e atualizados da capacidade disponível e declaração obrigatória de pedidos simultâneos, que reduzem filas artificiais.
4. Modalidades flexíveis de conexão. Cargas dispostas a reduzir consumo em momentos críticos, ou a trazer geração e armazenamento próprios, podem conectar-se mais rápido e com menor necessidade de expansão. A Consulta Pública nº 33/2026 da ANEEL, aberta até 9 de novembro, é uma janela concreta para isso. Ao revisar o Módulo 3 do Prodist, propõe tratar cargas gerenciáveis como recursos energéticos distribuídos.

A atração de data centers é uma oportunidade de investimento e desenvolvimento, e o Brasil tem boas razões para disputá-la. Mas competitividade não deve significar socializar silenciosamente os custos de conexão de grandes cargas entre os demais consumidores. Atrair data centers sem criar subsídios cruzados e sem abrir caminhos de arbitragem entre transmissão e distribuição é o equilíbrio que a regulação brasileira precisa buscar.

KATIA ROCHA. Diretora no Instituto “Mulheres na Regulação” e Pesquisadora do Ipea. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. As opiniões expressas nesta publicação são de exclusiva responsabilidade da autora e não refletem, necessariamente, posições institucionais.