A banca sempre ganha: os custos ocultos da MP das Bets

Cristiano Oliveira e Eduardo Molan Gaban

Introdução

Há uma ironia na Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026.[1] Ao banir as apostas de quota fixa, o governo fez uma aposta política com recursos alheios. A ficha é o patrimônio, os contratos e os empregos de terceiros; a incerteza, a reação do eleitorado a uma medida de tamanha amplitude; e o prêmio, o capital político que a medida possa render em pleno ciclo eleitoral. Como toda banca, porém, o governo construiu um jogo em que os ganhos lhe pertencem e as perdas ficam com os outros.

A MP proíbe a exploração, a oferta, a intermediação e a publicidade das apostas de quota fixa em todo o território nacional, inclusive quando oferecidas por empresas sediadas no exterior. Extingue autorizações concedidas sob a legislação aprovada há menos de três anos, interrompe as operações, impõe a retirada da publicidade e estabelece um prazo de poucos dias para que saldos, apostas em aberto e prêmios sejam apurados e restituídos.

Não se trata de defender as casas de apostas; trata-se de examinar as consequências jurídicas e econômicas da extinção abrupta de um mercado recentemente organizado pelo próprio Estado. É esse o exame próprio da Análise Econômica do Direito: indagar o que uma norma efetivamente produz, para quem e a que custo, independentemente dos objetivos que declara perseguir.

Mesmo sob a interpretação mais benevolente, que atribui as consequências da medida a erros de desenho e não a uma intenção deliberada, permanece um descasamento difícil de justificar: o Congresso terá até 120 dias[2] para decidir se a proibição será permanente, enquanto empresas, trabalhadores, clubes, veículos de comunicação e fornecedores receberam cerca de dez dias para agir como se essa decisão já estivesse tomada. A MP é provisória na forma, mas pode produzir prejuízos permanentes desde agora.

1. De mercado regulado a mercado repugnante

Alvin Roth, laureado com o Nobel de Economia em 2012, denominou “mercados repugnantes” aqueles[3] cuja própria existência desperta objeções morais, ainda que haja pessoas dispostas a realizar voluntariamente as transações. Essa repugnância não é constante nem universal. Atividades proibidas em determinado período podem ser admitidas em outro; mercados tolerados em uma sociedade podem ser condenados em outra. O julgamento moral influencia não apenas o que as pessoas compram e vendem, mas também o que o Estado permite, regula ou proíbe.

As apostas ocupam uma posição peculiar nesse debate. O Estado brasileiro explora loterias há décadas. Em 2018, autorizou[4] as apostas esportivas de quota fixa. Em dezembro de 2023, aprovou um regime regulatório detalhado para operadores privados.[5] Cobrou outorgas, instituiu tributos, estabeleceu mecanismos de fiscalização e concedeu autorizações com prazo de até cinco anos. O mercado federal regulado começou a funcionar efetivamente em janeiro de 2025.

Em setembro de 2026, porém, esse mesmo mercado deixou de ser tratado como atividade econômica regulável e passou a ser comparado, pelo próprio Presidente da República, a um câncer e à dependência do crack.[6] Não ocorreu apenas uma mudança regulatória. O governo federal promoveu uma reclassificação moral: a atividade que até a véspera era suficientemente legítima para ser autorizada, tributada e anunciada nos principais campeonatos nacionais tornou-se um mal que deveria ser extirpado imediatamente.

Essa reclassificação cumpre uma função política. Quando um mercado é apresentado como intrinsecamente perverso, seus custos de extinção deixam de ser percebidos como custos sociais e passam a ser tratados como punições merecidas. Falar em segurança jurídica parece defesa das casas de apostas. Pedir um prazo de transição parece tolerância com o vício. Discutir ressarcimentos parece proteção a empresas que enriqueceram com o sofrimento alheio.

O problema é que mercados não são abstrações morais, mas redes de relações econômicas. A condenação moral do produto não elimina a incidência econômica da proibição, nem garante que seus custos recairão apenas sobre aqueles que o Poder Executivo elegeu como destinatários da medida. Não se trata, portanto, de saber se as apostas merecem aprovação moral; trata-se de saber quem suportará o custo de sua supressão.

A linguagem moral também serve para abreviar a discussão sobre evidências. O governo apresentou números alarmantes sobre endividamento, depressão, suicídio e custos para o sistema de saúde.[7] Algumas dessas estimativas dependem de premissas metodológicas que mereceriam exame muito mais cuidadoso do que o permitido por uma cerimônia política. Mas nem sequer é necessário demonstrar que estejam erradas para questionar a medida.

Ainda que todos os números oficiais sejam aceitos como verdadeiros, eles demonstram, quando muito, a existência e a possível dimensão de um problema. Não demonstram que a proibição total seja a resposta mais eficiente, que seus benefícios superem seus custos ou que um mercado nacional precise ser desmontado em questão de dias. A ausência de uma Análise de Impacto Regulatório (AIR) publicamente vinculada à MP evidencia, ainda, uma distorção da legislação brasileira: o art. 5º da Lei nº 13.874/2019 e o Decreto nº 10.411/2020 exigem AIR para atos normativos de alcance muitas vezes limitado, mas o próprio decreto exclui dessa obrigação os atos a serem submetidos ao Congresso Nacional, entre os quais as medidas provisórias.[8] Exige-se a avaliação prévia para mudanças regulatórias simples, mas não para uma medida capaz de extinguir um mercado inteiro.

A ausência dessa avaliação deixa sem resposta uma questão elementar, a de saber por que a preocupação adquiriu tamanha urgência justamente agora. Se os danos eram conhecidos e tinham a dimensão anunciada, não se explica que o setor tenha sido mantido em funcionamento até as vésperas da eleição, nem que a própria Caixa Econômica Federal tenha anunciado, em outubro de 2025, uma plataforma de apostas com expectativa de arrecadar até R$ 2,5 bilhões em 2026.[9] Se não eram conhecidos, falta demonstrar com base em que evidências se decidiu impor uma proibição nacional tão abrangente. E, se o problema não era novo, resta a pergunta: o que mudou naquela semana além do calendário eleitoral?

2. A proibição provisória e o prejuízo permanente

O calendário da MP é exíguo. A partir de sua publicação, ficam proibidos novos aportes nas contas dos apostadores. Em dez dias, sites e aplicativos devem ser indisponibilizados. Nos dois dias seguintes, as operadoras precisam apurar saldos, apostas em aberto e prêmios e assegurar os recursos necessários à restituição. Depois disso, as instituições financeiras dispõem de poucos dias para devolver os valores aos apostadores identificados por CPF. As autorizações são formalmente extintas em trinta dias. O descumprimento dos prazos pode gerar multa diária de R$ 200 mil.[10]

A regulamentação anterior já exigia segregação patrimonial, mecanismos de liquidez e regras para pagamento de prêmios e retiradas, de modo que as operadoras deveriam, em tese, ter meios de honrar o que devem aos apostadores. Essas normas, porém, foram concebidas para disciplinar o funcionamento regular das empresas, não para promover simultaneamente o encerramento de todo o setor.

Em poucos dias, será necessário liquidar aplicações, cancelar ou encerrar apostas relacionadas a eventos futuros, calcular valores devidos, reconciliar milhões de contas, resolver divergências cadastrais, transferir informações a instituições financeiras e atender consumidores com dados bancários incorretos ou incompletos. Ao mesmo tempo, as empresas terão de retirar publicidade, interromper contratos, desmobilizar sistemas, dispensar trabalhadores e renegociar relações comerciais construídas sob autorizações concedidas por até cinco anos.

Uma medida provisória produz efeitos imediatos, mas precisa ser aprovada pelo Congresso para se tornar permanente. Ela pode ser convertida em lei, alterada, rejeitada ou simplesmente perder eficácia pelo decurso do prazo. No caso da MP nº 1.394, a deliberação parlamentar provavelmente ocorrerá depois de consumada a parte mais destrutiva da transição.

Assim, se a MP for rejeitada ou caducar, nada garante o retorno ao estado anterior. Contratos já terão sido rompidos, trabalhadores poderão ter sido dispensados, campanhas terão sido canceladas, investimentos serão perdidos e sistemas terão sido desmobilizados. Clubes e veículos terão refeito seus orçamentos, enquanto fornecedores terão perdido receitas que dificilmente poderão recuperar.

Há ainda um problema jurídico. O art. 62, § 3º, da Constituição determina que o Congresso discipline, por decreto legislativo, as relações constituídas durante a vigência de uma medida provisória que perca eficácia. Se isso não ocorrer em sessenta dias, essas relações permanecem regidas pela própria MP.[11] A caducidade, portanto, não ressuscita automaticamente autorizações, empregos e contratos.

Essa assimetria entre a reversibilidade da decisão política e a irreversibilidade de seus efeitos aparece também no tratamento das outorgas. Cada autorização, concedida por até cinco anos, custou ao operador uma outorga de R$ 30 milhões. A MP extingue essas autorizações em trinta dias, e afasta expressamente o direito à devolução de qualquer parcela da contraprestação.[12] O valor entrou no caixa da União em caráter definitivo; o direito que ele comprou dura apenas até o Executivo decidir o contrário.

A proibição pode ser provisória no Diário Oficial e, ao mesmo tempo, definitiva no mundo real, antes que o debate ocorra em seu locus adequado, o Congresso Nacional.

3. Quem paga quando a mesa vira

A MP pode escolher quem será proibido, mas não consegue determinar com a mesma precisão quem suportará o custo econômico da proibição.

A MP se dirige formalmente às casas de apostas. Isso não significa que o prejuízo ficará somente com os seus acionistas. Empresas reagem a perdas interrompendo contratos, dispensando trabalhadores, deixando de contratar fornecedores, reduzindo investimentos e renegociando dívidas. Quanto mais curto o prazo, menor a capacidade de distribuir e mitigar esses custos de maneira ordenada.

No futebol, o efeito não se limita ao valor estampado na camisa e aos jogadores que recebem salários milionários. Somente em 2025, os vinte clubes da Série A receberam cerca de R$ 1,14 bilhão em patrocínios de casas de apostas.[13] Os patrocínios das bets ajudavam a financiar departamentos inteiros, categorias de base, estruturas administrativas e contratos com prestadores de serviços. Quando essa receita desaparece de uma semana para outra, o primeiro atingido não é necessariamente o dono da casa de apostas. Pode ser o roupeiro do clube, o funcionário administrativo, o profissional das categorias de base ou o fornecedor que depende daquele orçamento.

O mesmo vale para a publicidade. Agências criaram equipes para atender essas contas. Veículos reservaram espaço em suas grades. Produtoras contrataram profissionais para campanhas. Estádios venderam propriedades comerciais. Influenciadores, jornalistas, designers, técnicos, freelancers e empresas de sinalização passaram a integrar uma cadeia econômica muito maior do que a relação direta entre apostador e operadora.

Nenhuma dessas pessoas precisa ter apostado um único real para sofrer os efeitos da proibição.

A incerteza se espalha por toda a cadeia. As operadoras podem invocar a alteração legislativa, a impossibilidade superveniente ou as cláusulas de força maior para justificar a interrupção de contratos. Clubes, veículos e agências podem sustentar que os valores recebidos não são restituíveis. Fornecedores podem exigir multas rescisórias. Trabalhadores podem buscar indenizações. O resultado provável é um ciclo de renegociações e litígios cujo custo também não aparece no texto da medida.

4. A proteção que expulsa o protegido

O discurso oficial apresenta a MP como medida de proteção aos apostadores, especialmente aos mais vulneráveis. Mas existe uma diferença entre proteger alguém contra fraude e impedir que um adulto assuma voluntariamente um risco que o governo considera inadequado. A retórica da proteção apaga essa distinção: o apostador deixa de ser tratado como agente capaz de escolher e passa a ser visto exclusivamente como alguém que precisa ser salvo de si mesmo.

O paternalismo pode parecer benigno, mas não é neutro. Ele transfere ao Estado o poder de decidir quais prazeres, riscos e desperdícios são socialmente aceitáveis. Muitas pessoas gastam dinheiro de maneiras que outras consideram irracionais, como álcool, bens de luxo, investimentos arriscados ou experiências efêmeras. A desaprovação dessas escolhas não cria, por si só, um direito estatal de proibi-las.

Mesmo sob a lógica paternalista, porém, a eficácia da MP está longe de ser evidente. A retirada da publicidade, o bloqueio de aplicativos e as restrições aos meios de pagamento provavelmente afastarão parte do público. Apostadores ocasionais podem desistir quando a atividade se tornar mais difícil. Pessoas atraídas por campanhas promocionais podem reduzir o consumo.

O problema está em quem tende a ser menos sensível a essas barreiras. O apostador compulsivo é justamente aquele cuja demanda reage menos ao aumento do custo de acesso. Para ele, o bloqueio de um site pode representar não o fim da aposta, mas a procura por outro site, outro domínio, outro aplicativo ou outro meio de pagamento.

As casas de apostas continuarão existindo fora do Brasil. Operadores clandestinos já atendiam brasileiros mesmo durante a vigência do mercado regulado. A MP amplia os instrumentos de fiscalização, envolvendo instituições financeiras, provedores, lojas de aplicativos, plataformas digitais e órgãos públicos. Ainda assim, bloquear continuamente uma atividade digital oferecida a partir do exterior terá custos elevados e exigirá uma disputa permanente contra novos domínios, intermediários e formas de pagamento.[14]

Se parte da demanda migrar para esse mercado, o consumidor perderá justamente as proteções que a regulamentação anterior procurava criar. Não haverá necessariamente identificação por CPF, mecanismos centralizados de autoexclusão, limites de depósito, rastreabilidade, regras de publicidade ou canal efetivo de reclamação. Também não haverá arrecadação para financiar fiscalização e tratamento.

Surge, assim, um paradoxo: a proibição pode funcionar melhor para quem menos precisa dela e pior para quem o governo afirma querer proteger. O apostador recreativo talvez seja dissuadido; o compulsivo poderá migrar para o mercado ilegal, onde encontrará menos controle e nenhuma das proteções que a MP pretende oferecer.

5. O próximo mercado

Os benefícios da MP são incertos. A proibição pode reduzir o número de apostadores, mas também deslocar parte deles para plataformas clandestinas, fora do alcance da fiscalização e das regras de proteção ao consumidor. Os custos, ao contrário, são imediatos: contratos rompidos, empregos ameaçados, investimentos perdidos, arrecadação reduzida, judicialização e um novo prêmio de risco incorporado a toda atividade dependente de autorização estatal.

Esse último custo ultrapassa as apostas. Ao extinguir por medida provisória uma atividade lícita que o próprio Estado autorizou por até cinco anos, o governo cria um precedente de insegurança jurídica para todos os setores regulados. Se um ato unilateral do Executivo pode eliminar hoje as bets, sem transição proporcional e antes da deliberação do Congresso, qual mercado poderá ser o próximo?

Qualquer que seja o destino da MP, contratos desfeitos, empregos perdidos e a confiança nas regras brasileiras não serão recompostos com a mesma facilidade. O governo apostou na popularidade de uma medida sem transição, mas colocou sobre a mesa o patrimônio e a segurança jurídica dos outros. Como banca, reservou para si o possível prêmio eleitoral e distribuiu entre terceiros o custo da aposta, seja qual for o resultado.

[1] BRASIL. Medida Provisória nº 1.394, de 25 de setembro de 2026. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 set. 2026, edição extra.

[2] Cf. art. 62, §§ 3º, 4º e 7º, da Constituição Federal: a medida provisória perde eficácia se não convertida em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável uma vez por igual período, com suspensão durante o recesso parlamentar.

[3] ROTH, Alvin E. Repugnance as a constraint on markets. Journal of Economic Perspectives, v. 21, n. 3, p. 37-58, 2007.

[4] BRASIL. Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018, arts. 29 a 35.

[5] BRASIL. Lei nº 14.790, de 29 de dezembro de 2023.

[6] Na cerimônia de assinatura da medida, o Presidente da República afirmou: “Isso é como um câncer. Ou a gente tira o tumor, ou esse tumor vai matar a gente”. AGÊNCIA BRASIL. Bets passam a ser proibidas no país e apostador receberá saldo. Brasília, set. 2026. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2026-09/mp-proibe-bets-no-brasil-e-determina-devolucao-de-saldo-ao-apostador. Acesso em: 28 set. 2026.

[7] Entre os números divulgados figuram perdas de R$ 62,5 bilhões nos orçamentos familiares em 2025, custos sociais estimados em R$ 38,8 bilhões anuais e R$ 3 bilhões em tratamento de depressão. Cf. AGÊNCIA BRASIL, op. cit.

[8] BRASIL. Decreto nº 10.411, de 30 de junho de 2020, art. 1º, § 3º: “O disposto neste Decreto não se aplica às propostas de edição de decreto ou aos atos normativos a serem submetidos ao Congresso Nacional”. A exigência legal de AIR consta do art. 5º da Lei nº 13.874, de 20 de setembro de 2019.

[9] CAIXA confirma bet própria para novembro e até R$ 2,5 bilhões em arrecadação. Gazeta do Povo, 24 out. 2025. Disponível em: https://www.gazetadopovo.com.br/economia/caixa-confirma-bet-propria-novembro-2-5-bilhoes-arrecadacao/. Acesso em: 28 set. 2026.

[10] MP nº 1.394/2026, art. 8º, § 2º.

[11] Constituição Federal, art. 62, § 11.

[12] MP nº 1.394/2026, art. 4º. Segundo a cobertura jornalística, foram concedidas 85 outorgas, que somaram cerca de R$ 2,55 bilhões. Cf. BETS articulam reação no STF e no Congresso contra MP de Lula. NC News, 27 set. 2026. Disponível em: https://ncnews.com.br/2026/09/27/apostas-esportivas-preparam-acao-stf-contra-proibicao-lula/. Acesso em: 28 set. 2026.

[13] Cf. NC News, op. cit.

[14] Sobre os custos crescentes de repressão a mercados ilegais cuja demanda é pouco elástica, cf. BECKER, Gary S.; MURPHY, Kevin M.; GROSSMAN, Michael. The market for illegal goods: the case of drugs. Journal of Political Economy, v. 114, n. 1, p. 38-60, 2006.

Cristiano Oliveira. Membro do Conselho Consultivo do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI). Doutor em Economia Aplicada pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Professor do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada da Universidade Federal do Rio Grande (FURG).

Eduardo Molan Gaban. Diretor de Relações Institucionais do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI). Professor Doutor de Direito Empresarial, Concorrencial e Regulação Econômica no Programa de Pós-Graduação em Direito do Centro Universitário de Brasília (PPGD/UniCEUB). Professor convidado no Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São Paulo (FDRP/USP) e no Master in Business Administration da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo (MBA/ESALQ/USP). Sócio de Nishioka & Gaban Advogados. Visiting Fulbright Scholar at the New York University School of Law entre 2010 e 2011. Membro da Academic Society for Competition Law (ASCOLA). Non-Governmental Advisor at the International Competition Network (NGA/ICN). Vice-presidente da Comissão de Direito Concorrencial do IASP.