O fim da hiperinflação e a permanência de seus fantasmas: o caso dos combustíveis

Eduardo Molan Gaban e Cristiano Aguiar de Oliveira

Hiperinflação: a memória que não passa

O Brasil conviveu por quase duas décadas com uma das piores hiperinflações da história econômica moderna. Entre o início dos anos 1980 e julho de 1994, quando o Plano Real foi implementado, o país testou praticamente todos os instrumentos disponíveis no manual do intervencionismo: congelamento de preços, tabelamento por decreto, controles cambiais, tablitas e pacotes econômicos que se sucediam a cada poucos meses. Nenhum funcionou. Ao contrário, cada intervenção criou novas distorções e aprofundou a desordem econômica que se pretendia combater.

O Plano Real encerrou esse ciclo não pelo controle de preços, mas pelo ataque às suas causas fiscais e monetárias. Foi uma vitória da teoria econômica sobre o voluntarismo. Três décadas depois, porém, algo curioso permanece: os instrumentos fracassados da era hiperinflacionária não foram arquivados. Eles sobrevivem como reflexo condicionado institucional, acionados sempre que os preços sobem e a pressão política aumenta.

O episódio mais recente e melhor documentado desse fenômeno é a interferência nos preços dos combustíveis. Mas não é o único. O tabelamento do frete rodoviário de cargas, os pisos salariais por decreto em categorias específicas e as demandas recorrentes por novos controles revelam um padrão: a economia brasileira é formalmente de mercado, mas culturalmente ainda desconfia dos preços livres.

O que diz o ordenamento jurídico brasileiro

Antes de qualquer análise econômica, é preciso fixar o que diz o direito brasileiro. O país não é uma economia planificada — e sua legislação é explícita quanto a isso.

A Lei nº 9.478/1997, conhecida como Lei do Petróleo, estabeleceu o regime de liberdade de preços em todos os elos da cadeia de combustíveis — refino, distribuição e revenda.[1] Desde então, nem a ANP nem qualquer outro órgão têm competência legal para tabelar o preço cobrado por uma distribuidora ou posto revendedor. A Lei da Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) reforçou esse princípio no plano geral, estabelecendo que o Estado não pode intervir em preços de bens e serviços salvo em situações excepcionais expressamente previstas em lei.[2] E o Art. 170 da Constituição Federal elenca a livre concorrência e a livre iniciativa como princípios fundamentais da ordem econômica.[3]

Nesse arcabouço, a única justificativa economicamente coerente e juridicamente válida para interferência do Estado nos preços é a existência de falha de mercado. A teoria econômica reconhece algumas situações em que o mercado, deixado a si mesmo, produz resultados ineficientes: bens públicos, cujo consumo não é excludente nem rival e que o setor privado tende a subprover; externalidades negativas ou positivas, quando os custos ou benefícios de uma transação recaem sobre terceiros não envolvidos; e mercados monopolizados ou monopsonizados, nos quais um único agente no lado da oferta ou da demanda detém poder suficiente para distorcer preços em detrimento do bem-estar social.

Nenhuma dessas condições caracteriza o mercado de distribuição e varejo de combustíveis no Brasil — um setor com múltiplos players, produto homogêneo, preços referenciados no mercado internacional e marco regulatório que expressamente adota o regime de liberdade de preços. Quando uma falha de mercado real é alegada — especificamente, poder de mercado exercido de forma abusiva —, o instrumento adequado é a investigação antitruste conduzida pelo CADE, com ônus da prova e contraditório. Não a autuação sumária de PROCONs estaduais ou da ANP ou da SENACON, não o decreto executivo e não a pressão política.

O que diz a teoria econômica

Friedrich Hayek demonstrou, em seu seminal artigo de 1945, que o sistema de preços é o mecanismo mais eficiente que a humanidade conhece para agregar e transmitir informação econômica dispersa.[4] Nenhum planejador central — independentemente de sua capacidade técnica ou intenção — consegue reunir o conhecimento fragmentado que milhões de agentes econômicos possuem sobre custos, preferências e oportunidades. O preço é o sinal que coordena essas decisões de forma descentralizada.

Milton Friedman foi ainda mais direto ao examinar as consequências do controle de preços:[5] quando o Estado impede que os preços reflitam a realidade econômica, não elimina a escassez — apenas a disfarça. O resultado invariável é a fila, o mercado negro, o desabastecimento ou a degradação da qualidade. A história brasileira dos anos 1980 confirma cada um desses prognósticos com precisão quase didática.

No caso específico dos combustíveis, a literatura de organização industrial oferece fundamentos igualmente sólidos. Borenstein, Cameron e Gilbert (1997) documentaram o mecanismo de repasse de custos em mercados de combustíveis: em contexto de choque de oferta — como uma alta abrupta do petróleo no mercado internacional —, o repasse aos preços finais é previsível, racional e consistente com comportamento competitivo.[6] Kilian (2009) mostrou, com rigor econométrico, que choques de oferta no mercado de petróleo têm efeitos expressivos e rápidos ao longo de toda a cadeia produtiva.[7] Weyl e Fabinger (2013) formalizaram que, em mercados com estrutura oligopolística, a magnitude do repasse depende da elasticidade da demanda e da forma de concorrência — e que um repasse elevado pode ser perfeitamente consistente com ausência de abuso de poder de mercado.[8]

Em síntese: quando o preço do petróleo sobe no mercado internacional, distribuidores e postos de combustíveis que repassam esse aumento não estão praticando abuso algum — estão funcionando exatamente como um mercado competitivo deve funcionar.

A contradição que o governo criou com as próprias mãos

O episódio mais recente de interferência nos preços dos combustíveis contém uma contradição que deveria, por si só, encerrar o debate.

Diante da alta dos preços internacionais do petróleo provocada pelo conflito entre os Estados Unidos, Israel e Irã, o governo federal editou, em 12 de março, a Medida Provisória nº 1.340/2026, combinando subvenção direta a produtores e importadores com a zeragem das alíquotas de PIS e Cofins sobre o diesel, com impacto estimado de R$ 0,64 por litro.[9] Ainda em março, a MP 1.344/2026 autorizou gasto adicional de R$ 10 bilhões em subvenção econômica para a venda de óleo diesel de uso rodoviário.[10] E em 7 de abril, a MP 1.349/2026 criou o Regime Emergencial de Abastecimento Interno de Combustíveis, ampliando a subvenção ao diesel importado para até R$ 1,20 por litro, com exigências de comprovação de preços, repasse e compartilhamento de informações com a ANP.[11]

A lógica acumulada dessas três MPs é eloquente: ao longo de menos de um mês, o governo reconheceu explicitamente, e com desembolso bilionário, que havia um choque exógeno de custos — um evento externo, fora do controle das distribuidoras — que elevou os preços internacionais. E decidiu compensar esse choque com recursos públicos. Ao mesmo tempo, manteve a postura punitiva contra quem repassou exatamente esse mesmo choque antes da edição dos subsídios.

O desfecho do programa revela uma segunda contradição, igualmente instrutiva. O programa estabelecia preços máximos de venda para acesso ao benefício que, em diversas regiões, ficavam abaixo do custo real de importação do diesel no período.[12] O resultado foi previsível para qualquer estudante de microeconomia: as três maiores distribuidoras do país — Vibra, Ipiranga e Raízen —, responsáveis por cerca de metade das importações privadas de diesel, optaram por não aderir à primeira fase do programa. Fontes do setor apontam que incertezas nas regras, percepção de insegurança jurídica decorrente da onda de autuações e a incompatibilidade entre o teto de venda exigido e os custos reais de importação afastaram as empresas.[13] A primeira fase encerrou com apenas cinco empresas habilitadas.

Hayek não poderia ter desenhado um experimento mais didático: o Estado fixou um preço máximo para distribuição do subsídio abaixo do custo de mercado, e os agentes racionais simplesmente não aderiram. De modo que o subsídio bilionário não chegará a quem deveria, e os preços seguirão pressionados enquanto a guerra perdurar. É a mesma lógica do tabelamento de sempre — desta vez vestida com a roupa do incentivo.

Um padrão, não uma exceção

Seria confortável tratar o episódio dos combustíveis como exceção — um lapso pontual em contexto de crise geopolítica e ano eleitoral. Mas o exame histórico recente revela que se trata de um padrão.

O tabelamento do frete rodoviário de cargas, imposto por pressão de caminhoneiros, gerou imediatas distorções no mercado logístico e deu origem a uma litigância extensa sobre sua constitucionalidade e eficácia. Os pisos salariais impostos por lei em diversas categorias profissionais — motoristas de aplicativo, enfermeiros, motoristas de ônibus — repetem a mesma lógica: um preço mínimo fixado administrativamente, sem qualquer análise das condições de oferta e demanda do mercado específico em questão.

O denominador comum é sempre o mesmo: a crença de que o Estado, ao fixar ou limitar preços, protege alguém. Essa crença ignora sistematicamente quem arca com o custo dessas intervenções — os agentes que deixam de investir, os consumidores que encontram desabastecimento, os trabalhadores de setores cujo emprego se torna inviável com o piso artificial.

Hayek chamava esse fenômeno de “fatal conceit” — a presunção fatal de que a razão humana pode substituir com vantagem os mecanismos espontâneos de coordenação do mercado. O Brasil tem reafirmado essa presunção com regularidade.

Por que isso persiste — e o que fazer

A persistência dessas intervenções não é irracional do ponto de vista político. O benefício é sempre visível, concentrado e imediato: o consumidor que paga menos hoje, o caminhoneiro que recebe mais esta semana. O custo é difuso, futuro e invisível: o investimento que não ocorreu, o serviço que piorou de qualidade, o desabastecimento que virá mais adiante. Grupos de interesse organizados capturam políticos e agências regulatórias com muito mais eficiência do que difusos consumidores do futuro.

A saída não é simples, mas começa pela clareza conceitual. O Brasil já possui o arcabouço legal adequado: a Lei do Petróleo estabelece preços livres; a Lei da Liberdade Econômica proíbe interferências arbitrárias; a Constituição garante a livre concorrência. O que falta é o enforcement consistente dessas normas e, sobretudo, a compreensão — por parte de agentes públicos, magistrados e da opinião pública — de que preço livre não é sinônimo de preço abusivo.[14]

Assim, é muito importante que fique claro que quando uma distribuidora ou posto de gasolina repassa um choque de custos internacionais, ela não está abusando do consumidor. Ela está transmitindo informação — exatamente o que Hayek descreveu há oitenta anos. Quando um PROCON a autua por isso, não está protegendo ninguém. Está punindo o mecanismo que, se funcionasse sem interferência, coordenaria a solução do problema.

Trinta anos após o Plano Real, o Brasil precisou aprender que inflação se combate com âncora fiscal e política monetária, não com tabelamento. Talvez seja hora de aprender a segunda lição: que preços livres não são o problema — são parte da solução.

[1]Lei nº 9.478/1997 (Lei do Petróleo). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9478.htm

[2]Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica). Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/l13874.htm

[3] Constituição Federal, art. 170: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: […] IV – livre concorrência.”

[4] HAYEK, F. A. The Use of Knowledge in Society. American Economic Review, v. 35, n. 4, p. 519–530, 1945.

[5] FRIEDMAN, Milton; FRIEDMAN, Rose. Free to Choose: A Personal Statement. New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1980.

[6] BORENSTEIN, S.; CAMERON, A. C.; GILBERT, R. Do Gasoline Prices Respond Asymmetrically to Crude Oil Price Changes? Quarterly Journal of Economics, v. 112, n. 1, p. 305–339, 1997.

[7] KILIAN, Lutz. Not All Oil Price Shocks Are Alike: Disentangling Demand and Supply Shocks in the Crude Oil Market. American Economic Review, v. 99, n. 3, p. 1053–1069, 2009.

[8] WEYL, E. G.; FABINGER, M. Pass-Through as an Economic Tool: Principles of Incidence under Imperfect Competition. Journal of Political Economy, v. 121, n. 3, p. 528–583, 2013.

[9] Câmara dos Deputados. Medida provisória reduz preço do diesel para enfrentar alta do petróleo. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1253765-medida-provisoria-reduz-preco-do-diesel-para-enfrentar-alta-do-petroleo

[10] Agência  Senado. MP libera subsídio de até R$ 1,20 por litro de diesel importado. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2026/04/08/mp-libera-subsidio-de-ate-r-1-20-por-litro-de-diesel-importado

[11] Câmara dos Deputados. Medida provisória cria regime emergencial para garantir abastecimento de combustíveis. Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/1261125-medida-provisoria-cria-regime-emergencial-para-garantir-abastecimento-de-combustiveis

[12]Rádio da Mata FM. Grandes distribuidoras recusam subsídio ao diesel e pressionam programa do governo. Disponível em: https://www.radiodamatafm.com.br/grandes-distribuidoras-recusam-subsidio-ao-diesel-e-pressionam-programa-do-governo

[13]Estadão/Broadcast. Grandes distribuidoras não devem aderir à subvenção do diesel enquanto governo não detalhar operação. Disponível em: https://www.terra.com.br/economia/grandes-distribuidoras-nao-devem-aderir-a-subvencao-do-diesel-enquanto-governo-nao-detalhar-operacao,8970f380fba2aaee5ca36596c6da045c9eswiite.html

[14] Aliás, vale o registro: “preço abusivo” não existe como categoria jurídica precisa no ordenamento brasileiro. A Lei de Defesa da Concorrência (Lei nº 12.529/2011) tipifica condutas como a imposição de preços excessivos e a limitação da produção por agentes com posição dominante — o que pressupõe investigação, ônus da prova e contraditório. O Código de Defesa do Consumidor fala em elevar preços “sem justa causa”, o que também exige análise da razão subjacente ao aumento, não sua mera constatação. Na teoria econômica, a situação é ainda mais clara: o conceito simplesmente não existe. Preços são resultados de processos de mercado que refletem custos, escassez e poder de barganha. O que a teoria reconhece são preços de monopólio, preços predatórios e preços de equilíbrio competitivo — categorias analíticas com definição precisa e critérios de identificação objetivos. “Preço abusivo” sem essas qualificações é um conceito vazio, aplicável a qualquer aumento que desagrade a quem tem poder de autuar.

Eduardo Molan Gaban. Professor de Direito e Economia (UniCEUB/PPGD). Diretor do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI).

Cristiano Aguiar de Oliveira. Professor de Economia (PPGE/FURG). Conselheiro do Instituto Brasileiro de Concorrência e Inovação (IBCI).