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O Case DMA.100203 e a interoperabilidade obrigatória na defesa da concorrência em mercados digitais
Lívia Hernandes Carvalho
RESUMO
O presente artigo tem como objetivo analisar a interoperabilidade obrigatória como um instrumento regulatório de combate à crescente concentração de mercado em plataformas digitais, promovendo a competitividade e a contestabilidade. O método empregado envolve a revisão da literatura documental e econômica, que estabelece as hipóteses dos impactos da interoperabilidade (expansão da demanda e nivelamento competitivo), e a análise de casos regulatórios concretos. Foram examinadas as obrigações ex ante impostas pelo Digital Markets Act (DMA) da União Europeia, particularmente os Artigos 6(7) e 7º e a Decisão DMA.100203 (Apple/iOS), além de experiências brasileiras no contexto do CADE. As conclusões demonstram que a interoperabilidade pode ser eficaz, mas sua implementação esbarra no problema de compatibilidade, onde gatekeepers adotam estratégias voltadas para o lucro. A intervenção regulatória compulsória como a encontrada no DMA configura-se, portanto, em uma via necessária para forçar a abertura dos mercados digitais, superando o desinteresse privado e transformando os efeitos de rede em um bem público.
Palavras-chave: Interoperabilidade; Digital Markets Act; Defesa da Concorrência; Plataformas Digitais; Datafeudalismo.
ABSTRACT
This article aims to analyze mandatory interoperability as a regulatory instrument to combat the growing market concentration in digital platforms, promoting competitiveness and contestability. The method employed involves reviewing economic and documental literature, which establishes the hypotheses on the impacts of interoperability (demand expansion and competitive leveling), and analyzing concrete regulatory cases. The ex ante obligations imposed by the European Union’s Digital Markets Act (DMA), particularly Articles 6(7) and 7, and the DMA.100203 Decision (Apple/iOS), were examined, alongside Brazilian experiences within the CADE context. The conclusions demonstrate that, while interoperability is essential for social welfare, its implementation faces a compatibility problem where gatekeepers adopt profit-driven strategies. Compulsory regulatory intervention, as demonstrated in the DMA, therefore becomes a necessary path to force the opening of digital markets, overcoming private disinterest and transforming network effects into a public good.
Keywords: Interoperability; Digital Markets Act; Competition Law; Digital Platforms; Datafeudalism.
Introdução
A contemporaneidade e a vivência econômica contextualizada no mundo digital têm sido marcadas pelo domínio de algumas poucas corporações de tecnologia, que detêm um controle sem precedentes sobre a infraestrutura da internet e o fluxo de dados. Essa conjectura de mercado altamente concentrada, onde a competição é sufocada por elevadas barreiras de entrada, trata-se de fenômeno que exige uma resposta regulatória contundente, já que a acumulação exponencial de setores digitais e a vantagem tecnológica das big techs configuram-se em risco real à livre concorrência.
As grandes empresas de tecnologia criam o que Geddes (2020) considera ser uma relação de suserania entre as incumbentes dominantes e as possíveis entrantes dominadas, posto que as grandes plataformas estão constantemente investindo milhões e fomentando os efeitos de rede em busca da retenção e expansão de sua já vasta base de usuários, objetivando construir uma vantagem algorítmica e econômica pautada na concentração dos dados que elas controlam, hiper-otimizando as interconexões da rede das formas que lhes sejam mais lucrativas.
As consequências para o mercado podem ser resumidas na presença da alarmante centralização de poder e de domínio retido nas mãos de poucos atores digitais. Diante deste cenário de poder digital concentrado, a interoperabilidade legalmente obrigatória surge como estratégia para readequar o campo de jogo, impondo a obrigação de que os sistemas dominantes se comuniquem e se conectem com players concorrentes. Fundamentada no desmantelamento das travas digitais que determinam as escolhas dos consumidores e impedem a participação economicamente livre de outros agentes empresariais, a interoperabilidade, atuando junto da portabilidade, facilita o dinamismo no mercado ao permitir que novos entrantes ofereçam produtos compatíveis.
Segundo Riley (2020, tradução nossa), “a interoperabilidade saudável em todos os pontos de interconexão técnica complexos da internet significa que novos serviços podem entrar no mercado e competir com relativa facilidade”, ao passo que “a interoperabilidade não saudável significa uma entrada no mercado indevida e artificialmente cara, ou um contexto em que concorrentes em ascensão […] podem ser sufocados à vontade” por uma parte dominante que deseja evitar a disrupção do mercado oligopolizado.
À vista disso, o estudo que aqui se apresenta desenvolve-se a partir da proposta de averiguar a possível eficácia prática e os limites legais da exigência de compartilhamento de padrões técnicos feito por meio da interoperabilidade. Durante o progresso da pesquisa, as sugestões encontradas na teoria econômica que defendem o nivelamento competitivo e a expansão da base de usuários, ambos alcançados por meios interoperacionais, são colocadas à prova da resistência privada e das lacunas jurídicas.
Para debater essa tensão entre o interesse privado e a intervenção pública regulatória, a pesquisa (metodologicamente documental e de revisão de literatura) examina, de início, concepções teóricas e jurídicas sobre a interoperabilidade, buscando nas publicações científicas mais especializadas os conceitos pertinentes sobre o tema, bem como a visão econômica que defende a eficácia deste instrumento de regulação do mercado digital.
A análise segue, em tópico subsequente, para uma abordagem sobre a tratativa jurídica dada à questão no contexto brasileiro; pormenorizando em continuidade o regime preventivo (ex ante) da União Europeia, personificado pelo Digital Markets Act (DMA) e sua aplicação rigorosa à empresa Apple no Caso DMA.100203. O trabalho avança abordando perspectivas e desafios gerais sobre a interoperabilidade, concentrando-se no dilema quanto ao problema de (in)compatibilidades dentre os gatekeepers. Ao final, são apresentadas as consolidações das análises feitas, sendo defendida a adoção de uma estrutura legal preventiva no Brasil, inspirada pela robustez do DMA.
1. Argumentação econômica pela interoperabilidade
A rápida evolução e alteração dos parâmetros tecnológicos dos mercados digitais têm consolidado a necessidade de se buscar novos instrumentos regulatórios que promovam a competitividade nesse contexto, em face da existência de verdadeiros oligopólios digitais. Tais oligopólios formam-se em conjunturas nas quais as plataformas, aproveitando-se de vantagens competitivas, enraízam seu domínio e minam a concorrência tanto em seus nichos de origem quanto através de sua expansão para outros setores econômicos. Surgem, dessa forma, conglomerados (big techs) detentores de “uma grande base de usuários, com uma abrangência internacional e com o correspondente robusto conjunto de dados coletados não somente sobre estes como sobre transações e processos realizados no seu interior” (Valente, 2020, p. 87).
O alcance e enorme poder exercidos por essas grandes empresas de tecnologia têm como consequência uma corrida monopolizadora pelo controle completo das economias digitais nas sociedades contemporâneas, em um processo introduzido e conceitualizado por García (2024, tradução nossa) como datafeudalismo, fundado na “dominação de dados através da criação de feudos digitais e servos digitais, e na exploração dos vastos conjuntos de dados globais”. Para o autor, as robustas quantidades de dados minados e controlados por esses conglomerados eliminam qualquer tipo de concorrência nos mercados digitais (além de impactar outras áreas das vidas dos usuários, como a privacidade).
Nesse contexto, a interoperabilidade, que se define como a possibilidade e capacidade de sistemas, serviços e plataformas distintas estabelecerem conexão e funcionamento conjuntos, torna-se cada vez mais uma ferramenta regulatória a ser utilizada em uma contemporaneidade caracterizada pela alta integração de ecossistemas, o que tem gerado, consequentemente, concentração de poder em poucas plataformas.
De acordo com Brown (2020, p. 5, tradução nossa), a interoperabilidade “é um mecanismo técnico para que sistemas computacionais trabalhem em conjunto, mesmo que sejam de empresas concorrentes”; e tem como objetivo “aumentar a escolha e a qualidade para os usuários, bem como a capacidade dos concorrentes de obter sucesso com serviços melhores”. Consiste, portanto, no estabelecimento de uma configuração mercadológica harmoniosa em termos técnicos e normativos, que possibilita o funcionamento de um sistema de plataformas digitais de modo conjunto, ininterrupto e eficaz. A interoperabilidade requer que sejam criados mecanismos de ordem técnica e legal, para que a promoção da ligação ou acoplamento entre sistemas de diferentes organizações possa ocorrer (Paixão, 2021, p. 86).
Sua aplicabilidade volta-se às grandes plataformas online, como mídias sociais (ex: Facebook), mecanismos de busca (ex: Google), marketplaces de comércio eletrônico (ex: Amazon), sistemas operacionais de smartphones (ex: Android/iOS) e seus serviços auxiliares. É instrumento que ganha relevância frente à possibilidade de reduzir assimetrias, mitigar barreiras à entrada e estimular a dinamicidade na competição mercadológica. Por sua amplitude de aplicabilidades, Schweitzer et al. (2019) destacam que o relatório da União Europeia sobre concorrência em mercados digitais traz três tipos de interoperabilidade: interoperabilidade de protocolo, interoperabilidade de dados e interoperabilidade completa de protocolo.
A interoperabilidade de protocolo refere-se à competência intrínseca que permite que dois sistemas operem cooperativamente, ofertando serviços que se somam. Já a interoperabilidade de dados partilha características com a portabilidade de informações, mas se distingue por viabilizar o intercâmbio de inputs de forma ininterrupta, imediata e estruturada, como ocorre via interfaces de programação de aplicações (APIs). É imprescindível notar que a interoperabilidade de dados está alicerçada na premissa da interoperabilidade de protocolo. Por último, a interoperabilidade completa de protocolo é o mecanismo que possibilita o funcionamento integrado de serviços que se substituem mutuamente, sendo o intercâmbio entre diferentes infraestruturas de telecomunicações um caso clássico.
É pensando na durabilidade e nas múltiplas possibilidades de formação de poder estrutural dentro dos mercados digitais que a interoperabilidade surge como alternativa regulatória. Esse tipo de mercado produz efeitos relevantes que requerem controle capaz de contrabalancear e equilibrar liberdade e competitividade concorrenciais. Os efeitos de rede diretos e indiretos, por exemplo, que são responsáveis por aumentar os valores de uma plataforma à medida em que sua base de usuários cresce (e, consequentemente, abandonando as demais plataformas ao status de “menos atrativas” para migração desses usuários), podem “surgir em uma grande variedade de contextos e podem ser positivos ou negativos, dependendo das circunstâncias” (Belleflamme; Peitz, 2018, p. 286, tradução nossa)[1].
Outros fatores que caracterizam os mercados digitais são os custos de troca (switching costs) elevados, principalmente em serviços que oferecem experiências moldadas pelo histórico do usuário, seus dados e suas conexões sociais. Economias de escala e escopo baseadas em dados criam, por consequência, barreiras monopolizadoras uma vez que a capacidade de coletar, tratar e utilizar dados de forma mais eficiente de determinada plataforma acarreta-lhe uma ampliação da vantagem competitiva em face de novos entrantes.
Os switching costs referem-se “às despesas, esforços ou desvantagens incorridos por um consumidor ao migrar de um produto ou serviço para outro”, incluindo-se aqui, também, “o tempo e o esforço despendidos por um consumidor para aprender a usar um novo produto ou serviço” (Pandey, 2024, p. 1592, tradução nossa). As economias de escala e escopo, a seu turno, podem representar barreiras altamente significativas à entrada e expansão nos mercados digitais por causarem impedimentos a pequenos e importantes competidores quanto à possibilidade de serem concorrencialmente eficientes frente às grandes empresas que já dominam os mercados digitais (Lancieri; Sakowski, 2021).
Nessas circunstâncias, conforme mencionado, a interoperabilidade é alternativa regulatória que equilibra esses efeitos estruturais. Através da comunicação e integração de sistemas, tal alternativa é tida como possibilidade de redução de custos de troca, facilitação de contestação de mercado e viabilização da concorrência, propiciando a novos entrantes o caminho para ofertarem produtos compatíveis com as plataformas já estabelecidas. Economicamente, a interoperabilidade atua, portanto, como instrumento que ataca falhas de mercado geradas pelo lock-in tecnológico.
Mercados digitais altamente concentrados, com dificuldade de entrada e dependência de dados, tendem a afetar princípios basilares da livre concorrência, o que embasaria a interoperabilidade enquanto ação regulatória dirigida a reequilibrar a estrutura competitiva. Entretanto, a interoperabilidade obrigatória suscita debates sobre seus limites jurídicos, uma vez que impor compartilhamento de padrões técnicos ou interfaces pode gerar tensões com direitos de propriedade intelectual, principalmente concernentes a segredos industriais, direitos autorais sobre software e patentes.
De acordo com Bourreau e Kramer (2025, p. 5, tradução nossa), a interoperabilidade “beneficia a contestabilidade (ou competitividade) do entrante inovador quando o grau de interoperabilidade é muito alto ou quando o uso de múltiplas plataformas (multi-homing) é inviável”. Na perspectiva negativa, os mesmos autores destacam que quando a interoperabilidade é imperfeita, tal ferramenta não exerce qualquer efeito sobre a contestabilidade do mercado “se a vantagem de qualidade do entrante for muito baixa (caso em que ele nunca conseguirá conquistar o mercado, de qualquer maneira) ou se essa vantagem for muito alta”.
Em outras palavras, a interoperabilidade só beneficia a competição quando elimina as barreiras de switching costs e de economias de escala e escopo; ou, de forma inversa, ela não resolve o problema de contestabilidade quando a diferença de qualidade é o fator dominante na escolha do consumidor, seja ela muito alta ou muito baixa. Ainda assim, para os mesmos autores supramencionados, a medida ora analisada deve ser implementada para diminuir o domínio que a plataforma incumbente detém sobre sua grande base de clientes. Nessa linha de raciocínio, ao viabilizar a comunicação de usuários de serviços rivais (e tipicamente menores) com aqueles que utilizam a plataforma dominante, a interoperabilidade assumiria a posição de fator de estímulo à competição no mercado.
2. Fundamentação jurídica: o contexto brasileiro e o caso DMA.100203
A priori e no contexto brasileiro, tem-se que a discussão sobre interoperabilidade se conecta de forma direta a princípios estruturantes concorrenciais. A Lei nº 12.529 de 2011 (Lei de Defesa da Concorrência – LDC) traz, em seu art. 36, que práticas que limitem, falseiem ou prejudiquem a livre concorrência podem caracterizar infração, mesmo sem intenção anticompetitiva. As consequências da imposição exacerbada dos fatores característicos dos mercados digitais (que ocorre na economia digital oligopolizada) podem ser consideradas barreiras artificiais criadas por empresas dominantes, o que significaria ato prejudicial à livre concorrência, criando-se brechas para intervenções regulatórias que delimitem obrigações de acesso ou compartilhamento.
Embora a LDC não traga dispositivo específico sobre interoperabilidade, é um conceito proveniente das experiências e precedentes europeus, progressivamente adaptado à realidade digital, se apresentando como um mecanismo que busca promover a competitividade e a concorrência por meio da garantia de que padrões interconectados permitam a comunicação e o trabalho conjunto de serviços.
A Lei nº 13.709 de 2018 (Lei Geral de Proteção de Dados – LGPD) também não define expressamente a interoperabilidade como uma obrigação do controlador de dados ou como um direito garantido ao titular. Mas o direito à portabilidade é um instrumento fundamental que serve para incentivar a adoção dessa prática, tratando-se de interpretação derivada da análise dos artigos 40 e 55-J, inciso VII, da LGPD, os quais conferem à Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) a prerrogativa de “dispor sobre padrões de interoperabilidade, com a finalidade de possibilitar a efetivação dos direitos do titular dessas informações” (Brito, 2023, p. 406).
No direito brasileiro, apesar de ainda não existir regulação setorial específica equivalente à experiência europeia, a interoperabilidade surge em formulação de políticas públicas, como no setor de pagamentos com o Pix e o Open Banking, que funcionam com o agregamento de princípios de portabilidade, acesso e padronização tecnológica. Haddad Junior et al. (2021, p. 17) explicam que o Open Banking, exemplificativamente, funciona “com base em canais online seguros e APIs (Application Programming Interface, ou seja, Interface de Programação de Aplicação)”, que atuam “como forma de permitir o compartilhamento padronizado de dados entre sistemas ou instituições financeiras distinta”; configurando-se, aqui, a interoperabilidade.
No caso dos setores bancário e de pagamentos, o posicionamento do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) corrobora com a afirmação de que, em decorrência da existência de barreiras à integração para entrantes em cenários de conglomerados, a livre concorrência é colocada em risco. Exemplificativamente, a investigação acerca da negativa de acesso ao Guiabolso dos dados referentes aos clientes do Bradesco resultou no banco em questão celebrando Termo de Compromisso de Cessação (TCC) com o CADE, no qual comprometeu-se com o desenvolvimento de interface conectiva que permitisse
(i) um fluxo para consentimento pelo cliente pessoa física do Compromissário (“Interface de Consentimento”); e (ii) um fluxo de acesso certificado pelo Compromissário por meio de comunicação criptografada previamente estabelecida para que o Guiabolso possa acessar os sistemas do Compromissário para o compartilhamento dos dados de clientes pessoa física do Compromissário (“Interface de Acesso”) que, explicitamente, deram consentimento conforme especificações previstas na Interface de Consentimento e na Cláusula 3.1.1.1.[2]
Lógica semelhante foi utilizada em análise feita pelo CADE sobre o setor de pagamentos (cartões), no qual ocorria a prática de negativa de contratação e imposição de dificuldades técnicas por bancos verticalizados para a leitura de recebíveis de cartões de crédito de concorrentes. Também através de um Termo de Compromisso de Cessação (TCC), os bancos se obrigaram a implementar a interoperabilidade entre os sistemas de pagamento, com o intuito de eliminar exclusividades e recusas de contratar. Estabeleceu-se um precedente de que a intervenção regulatória é necessária para forçar a interoperabilidade e desincentivar o controle do incumbente sobre uma infraestrutura inteira de mercado digital[3].
No âmbito internacional, diferentemente do Brasil, o fundamento jurídico para a interoperabilidade obrigatória encontra maior consolidação, especialmente no contexto europeu. O Digital Markets Act da Uniao Europeia (DMA, regulação da economia digital que objetiva fomentar práticas mercadológicas mais justas e contestáveis) inovou com um marco regulatório específico, impondo às plataformas designadas como gatekeepers a obrigação de permitir e aplicar a interoperabilidade, principalmente em serviços de mensageria, marketplaces, sistemas operacionais e redes sociais.
O gatekeeper é “um intermediário que controla essencialmente o acesso a grupos críticos em ambos os lados de uma plataforma que não podem ser alcançados de outra forma, e que, como resultado, pode adotar condutas e impor regras que as contrapartes não conseguem evitar” (Caffara; Morton, 2021, tradução nossa). Ao impor-lhe a interoperabilidade, o DMA visa mitigar esse poder totalitário de mercado, forçando o acesso e reduzindo a capacidade do gatekeeper de criar barreiras inegociáveis à concorrência.
Como exemplo corolário da realidade jurídica europeia acerca do tema, destaca-se que os art. 6º, parágrafo 7, e art. 7º do Digital Markets Act (DMA) instituem obrigações de interoperabilidade para mercados digitais. O art. 7º prevê uma obrigação horizontal para os gatekeepers que oferecem serviços de comunicação interpessoal independentes de número (NI-ICS):
Artigo 7º, Obrigação para os gatekeepers sobre a interoperabilidade dos serviços de comunicação interpessoal independentes de número
1. Quando um gatekeeper fornece serviços de comunicação interpessoal independentes de número que estejam listados na decisão de designação conforme o Artigo 3(9), ele deve tornar as funcionalidades básicas desses serviços interoperáveis com os serviços de comunicação interpessoal independentes de número de outro provedor que ofereça ou pretenda oferecer tais serviços na União, fornecendo as interfaces técnicas necessárias ou soluções similares que facilitem a interoperabilidade, mediante solicitação e gratuitamente.
[…]
3. O nível de segurança, incluindo a criptografia ponto a ponto (end-to-end), quando aplicável, que o gatekeeper fornece aos seus próprios utilizadores finais, deve ser preservado em todos os serviços interoperáveis.[4]
O principal objetivo dessa medida, de acordo com Bourreau e Krämer (2023, p. 6), é intensificar a contestabilidade nos mercados digitais, combatendo os fortes efeitos de rede que beneficiam os incumbentes (os gatekeepers) e limitam a concorrência no mercado de mensagens. A exigência de acesso à interoperabilidade abrange, inicialmente, um subconjunto de funcionalidades básicas, como troca de mensagens de texto e compartilhamento de arquivos entre usuários individuais; devendo evoluir, em etapas, para incluir bate-papos em grupo, chamadas de voz e chamadas de vídeo em um prazo de até quatro anos.
Já o art. 6º, parágrafo 7, do DMA impõe o dever de acesso e interoperabilidade com os recursos de hardware e software subjacentes (como o sistema operacional, APIs e funcionalidades específicas do dispositivo), objetivando permitir que provedores de serviços e hardware de terceiros (que estão em um nível “acima” ou “abaixo” do sistema operacional do gatekeeper) se integrem, o que configura uma obrigação de natureza vertical:
Artigo 6º, Obrigações para os gatekeepers suscetíveis de serem especificadas no Artigo 8º
7. O gatekeeper deve permitir que provedores de serviços e provedores de hardware, gratuitamente, tenham interoperabilidade efetiva e acesso para fins de interoperabilidade aos mesmos recursos de hardware e software acessados ou controlados através do sistema operacional ou assistente virtual listados na decisão de designação conforme o Artigo 3(9), que estão disponíveis para serviços ou hardware fornecidos pelo próprio gatekeeper.
Além disso, o gatekeeper deve permitir que utilizadores corporativos (business users) e provedores alternativos de serviços fornecidos em conjunto com, ou em suporte a, serviços de plataforma essenciais, gratuitamente, tenham interoperabilidade efetiva e acesso para fins de interoperabilidade ao mesmo sistema operacional, hardware ou recursos de software, independentemente de esses recursos fazerem parte do sistema operacional, que estão disponíveis para, ou são utilizados pelo, gatekeeper ao fornecer tais serviços.
O gatekeeper não será impedido de tomar medidas estritamente necessárias e proporcionais para assegurar que a interoperabilidade não comprometa a integridade do sistema operacional, assistente virtual, hardware ou recursos de software fornecidos pelo gatekeeper, desde que tais medidas sejam devidamente justificadas por ele.[5]
No corrente ano de 2025, o mencionado artigo foi objeto de consulta, debate e julgamento realizado no Tribunal de Justiça da União Europeia.
O case DMA.100203[6] teve como resultado a publicação de uma Decisão de Implementação da Comissão Europeia contra a empresa Apple (uma das maiores big techs da atualidade), que objetiva garantir o cumprimento das obrigações de interoperabilidade impostas pelo art. 6º, parágrafo 7, do Digital Markets Act (DMA).
A Apple, designada como gatekeeper para o sistema operacional iOS, viu-se sob a égide dos ditames jurídicos impostos pelo DMA, obrigada a permitir a interoperabilidade vertical de terceiros com os mesmos recursos de hardware e software acessados pelo seu próprio sistema. A empresa de tecnologia solicitou, então, a modificação ou a dispensa das medidas de interoperabilidade aplicáveis a alguns recursos específicos do iOS relacionados a dispositivos físicos conectados (Connected Physical Devices).
A Apple apresentou à Comissão cinco solicitações distintas de dispensa (waiver) ou modificação das medidas de interoperabilidade que lhe foram impostas em uma decisão anterior (Decisão C(2025) 3000 de 19 de março de 2025). A gigante de tecnologia argumentou que a implementação da interoperabilidade para as funcionalidades de hardware e software designadas (como notificações, pareamento por proximidade e comutação automática de áudio Bluetooth) seria demasiadamente complexa ou criaria riscos significativos à segurança, à privacidade ou à integridade dos seus produtos.
As medidas de implementação de interoperabilidade contestadas pela Apple abrangiam nove funcionalidades-chave do iOS, imprescindíveis para a experiência do usuário com dispositivos conectados. Dentre elas, destacam-se a comutação automática de áudio Bluetooth (automatic audio switching), notificações do iOS e conexões Wi-Fi peer-to-peer de alta largura de banda. A Apple também levantou preocupações relacionadas aos Direitos de Propriedade Intelectual (IPR).
A decisão da Comissão Europeia, datada de 4 de agosto de 2025, rejeitou todas as cinco solicitações da Apple para dispensa ou modificação. A Comissão pautou sua decisão na interpretação estrita da Cláusula de Dispensa, confirmando que o propósito, o escopo e a linguagem dessa cláusula indicam que ela não pode ser usada para anular a obrigação fundamental de desenvolver uma solução de interoperabilidade, conforme exigido pelo art. 6(7). A Comissão considerou, ainda, que as alegações da Apple sobre complexidade técnica não atendiam às condições para a aplicação da Cláusula de Dispensa e que os argumentos não eram convincentes para embasar a não implementação das medidas de abertura.
A decisão comentada configura-se em importante marco regulatório, que pode ser analisado por duplo ponto de vista. Levanta questionamentos sobre o equilíbrio entre regulação e inovação quando rejeita de forma incisiva as alegações da Apple concernentes às infringências à propriedade intelectual e à integridade do sistema, demonstrando um foco único no objetivo de abrir o mercado e valorizar o reequilíbrio da estrutura competitiva.
Contudo, isso poderia significar uma imposição desafiadora quanto à prática e aos custos da interoperabilidade imposta ao gatekeeper, que precisa trabalhar para que a ferramenta não crie vulnerabilidades reais de segurança para milhões de usuários. A política do DMA exige que o incumbente abra mão de parte do controle sobre seus ativos técnicos para incentivar a concorrência, gerando uma tensão contínua sobre como proteger seus próprios investimentos em um ambiente de obrigações de acesso obrigatório.
Por outro lado, a decisão claramente fortalece o caráter mandatório do art. 6º, parágrafo 7 do DMA, confirmando a postura da Comissão de que os gatekeepers devem abrir seus ecossistemas para a concorrência. Ao rejeitar os argumentos da Apple, a Comissão ressaltou a necessidade de promover a contestabilidade dos mercados digitais, de forma que terceiros possam criar alternativas aos recursos nativos da Apple, como um recurso de comutação de áudio mais eficiente, medida que deve servir de incentivo para que a própria Apple inove e melhore seus produtos. O caso estabelece um precedente importante sobre o escopo e a força das obrigações de interoperabilidade impostas pelo DMA.
3. Perspectivas e desafios regulatórios gerais sobre a interoperabilidade obrigatória
Acerca da criação de políticas que obrigam a interoperabilidade enquanto ferramenta regulatória, alguns estudos apontam a existência de perspectivas concomitantes a problemas de compatibilidade desse instrumento com o sistema econômico privado.
Parte da literatura especializada destaca que o estímulo à interoperabilidade é vital para o funcionamento presente e futuro das plataformas e conglomerados digitais, e pode reduzir a concentração de mercado; gerando, como impactos principais, a expansão da demanda e o nivelamento do campo competitivo (levelling) (Dhawan et al., 2025). O efeito de nivelamento está diretamente alinhado com o objetivo de aumentar a concorrência, alterando a dinâmica concorrencial com base em diferenciação e qualidade, em vez de gerar competição de mercado onde o vencedor leva tudo.
Entretanto, Beley (2021) escreve que a interoperabilidade, apesar de benéfica aos consumidores no curto prazo, exige cautela regulatória em relação aos possíveis inconvenientes no longo prazo, demandando maior atenção à busca por um equilíbrio regulatório. Modelos econômicos analisados pela autora mostram que a interoperabilidade aumenta o excedente do consumidor ao permitir que desfrutem dos benefícios completos da rede ao aderir a qualquer serviço disponível. Porém, esse ganho imediato deve ser analisado à luz da potencial perda de variedade e a possível redução nos incentivos à inovação e investimento a longo prazo, principalmente quando a interoperabilidade resulta de uma padronização.
A autora fala, também, na existência de um problema de compatibilidade em alguns mercados, posto que os incentivos privados para interoperar são baixos, mesmo que a interoperabilidade seja socialmente desejável. Tal conflito ocorre quando um player dominante retém os níveis de compatibilidade, visando garantir que seu lucro continue sendo excedente (o que não ocorreria sob os efeitos da interoperabilidade, já que esse lucro seria repassado aos usuários dos serviços nos mercados digitais, especialmente na forma de aumento de opções e escolhas).
Beley (2021, p. 45, tradução nossa) leciona que “o problema da compatibilidade tende a surgir com maior frequência em mercados altamente concentrados”, uma vez que as empresas com pequenas participações de mercado “têm maior probabilidade de desejar interoperar, porque se beneficiam tanto da expansão da demanda quanto da equiparação competitiva”; ao passo em que “empresas maiores só estão dispostas a interoperar quando o efeito de expansão da demanda compensa ou supera o efeito de nivelamento competitivo”. Isso ocorre principalmente quando as bases instaladas são semelhantes, isto é, quando os mercados são relativamente simétricos. Como consequência, players dominantes adotam estratégias anti-compatibilidade, justificando a necessidade de requisitos de interoperabilidade ex ante focados exclusivamente em seus contextos próprios.
O problema de compatibilidade mencionado, para Beley, não pode ser resolvido apenas através do multihoming (uso de múltiplas plataformas), considerando a autora não ser este um substituto para a compatibilidade; podendo o multihoming, paradoxalmente, reduzir os incentivos das empresas dominantes a interoperar. A preocupação deveria estar, inclusive, mais focalizada nos mercados altamente concentrados que apresentam um alto nível de coleta de dados e uso de múltiplas plataformas.
O caso DMA.100203 (Apple – iOS) e os precedentes brasileiros analisados pelo CADE ilustram o papel da intervenção regulatória quanto ao mencionado problema de compatibilidade. Tanto a recusa dos bancos em permitir a leitura de recebíveis por concorrentes quanto a resistência da Apple em abrir o acesso aos seus recursos de hardware e software (art. 6(7) do DMA) são manifestações práticas dos apontamentos aqui feitos sobre as perspectivas de interoperabilidade e seus desafios.
Nesses cenários, os gatekeepers que optaram por estratégias anti-compatibilidade para preservar o lucro das suas bases estabelecidas obtiveram como resposta das autoridades antitruste (CADE e Comissão Europeia) uma imposição da interoperabilidade (via TCC, e por meio de uma Decisão de Implementação do DMA que rejeitou pedidos de waiver da big tech americana), buscando concretizar as garantias concorrenciais oferecidas pela ferramenta regulatória em questão.
O dilema regulatório desse instrumento reside, conforme demonstrado, no fato de que os benefícios para o consumidor e o incentivo à contestabilidade de mercado encontram barreiras na problemática da (in)compatibilidade gerada pela falta de incentivos privados em/aos gatekeepers, que usam a assimetria de suas bases estabelecidas e a coleta de dados para manter o forte domínio da economia digital. A interoperabilidade poderia, teórica e contextualmente, forçar a abertura mercadológica e assim criar espaço para a concorrência.
Considerações finais
A presente investigação demonstrou que a interoperabilidade obrigatória pode atuar como um instrumento eficazmente aplicável no combate à consolidação de oligopólios digitais, e na promoção de nivelamento da competição e da expansão da participação concorrencial. Os fundamentos econômicos e jurídicos apresentados convergem em um mesmo objetivo: garantir que mercados digitais permaneçam contestáveis, evitando concentrações abusivas de poder.
Tal atuação não ocorre e nem ocorrerá, entretanto, sem esbarrar em barreiras estruturais, especialmente no contexto de países que ainda não contam com uma previsão mais explícita sobre o tema. Sugere-se, como abordagem futura, uma análise ainda mais criteriosa, devendo a interoperabilidade ser vista como parte integrante de um panorama regulatório mais amplo, que englobe tanto a atuação ex post das autoridades de concorrência quanto a regulação ex ante setorial, visando a formação de um ecossistema jurídico capaz de responder aos desafios dos mercados digitais contemporâneos.
Sugere-se, ainda, que as autoridades antitruste (em atuação que crie precedentes e abra espaço para novos rumos jurídicos) atentem-se a casos de compatibilidade restrita à determinados setores da indústria de plataformas digitais, como possíveis coalizões de big techs. A criação de oligopólios pode ser, a curto prazo, uma estratégia mais lucrativa para os agentes privados; mas a compatibilidade harmoniosa dos players das indústrias tecnológicas (ou seja, sua abertura interoperabilizada) apresenta maior potencial de maximizar o bem-estar social total, principalmente quando o custo de interoperabilidade é baixo.
Concernente ao contexto regulatório nacional em específico, a experiência do Digital Markets Act da União Europeia, evidenciada em casos como o DMA.100203 (Apple/iOS), deve servir como um guia para o aprimoramento do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC). Enquanto a atuação ex post do CADE de fato oferece soluções pontuais e importantes para os conflitos atualmente enfrentados no Brasil, a complexidade e a velocidade do mercado digital exigem uma abordagem regulatória ex ante, robusta e abrangente, que defina previamente as obrigações dos grandes players.
Recomenda-se que o sistema jurídico brasileiro considere a implementação de uma estrutura legal que imponha, de forma preventiva, a interoperabilidade de protocolos e dados via APIs nos setores críticos de plataformas digitais, de tal forma que a eliminação das barreiras técnicas, a eficiência e a expansão da contestabilidade possam se estabelecer como uma fundação estrutural do mercado digital brasileiro.
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[1] De acordo com os mesmos autores, os efeitos positivos incluem o aumento de valor para todos os usuários à medida que a plataforma cresce (efeitos de rede diretos) e a criação de valor entre diferentes grupos de usuários (por exemplo, mais vendedores atraem mais compradores). Por outro lado, os efeitos negativos ocorrem quando o crescimento diminui a utilidade, seja por meio de congestionamento ou por fatores psicológicos, como a procura de novos produtos menos populares. Dentre as externalidades negativas, menciona-se o incômodo da publicidade para os usuários da plataforma e concorrência excessiva entre vendedores na mesma rede (Belleflamme; Peitz, 2018).
[2]BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). Nota Técnica nº 22/2020/CGAA2/SGA1/SG/CADE. Requerimento de TCC n.: 08700.003425/2020-47. Brasília, 2020.
[3] BRASIL. Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). Nota Técnica nº 10/2016/CGAA2/SGA1/SG/CADE. Inquérito Administrativo nº.: 08700.001860/2016-5. Brasília, 2016.
[4] DIGITAL Markets Act Articles, Article 7, tradução nossa. Disponível em: https://www.eu-digital-markets-act.com/Digital_Markets_Act_Articles.html. Acesso em: 21 out. 2025.
[5] UNIÃO EUROPEIA. Digital Markets Act Articles, Article 6(7), tradução nossa. Disponível em: https://www.eu-digital-markets-act.com/Digital_Markets_Act_Articles.html. Acesso em: 21 out. 2025.
[6] UNIÃO EUROPEIA. Comissão Europeia. Decisão de Implementação do Caso DMA.100203 – Apple – iOS – Artigo 6(7) – SP – Features for Connected Physical Devices. 4 ago. 2025. Disponível em: https://digital-markets-act-cases.ec.europa.eu/cases/DMA.100203. Acesso em: 22 out. 2025.
Lívia Hernandes Carvalho. Doutoranda em Direito pelo Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), Especialista em Direito Público, em Assessoria de Juiz e em Gestão de Políticas Socias. Graduada em Direito. Atualmente é servidora do CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica). Possui como formação anterior graduação, mestrado, doutorado e Pós-doutorado em Serviço Social, pela Universidade Estadual Paulista (UNESP).