Marcio de Oliveira Junior
A recente discussão sobre a Moratória da Soja pelo CADE trouxe à tona um debate sobre como políticas de sustentabilidade dialogam – ou entram em tensão – com a política de defesa da concorrência. O caso é emblemático porque envolve uma questão estrutural: qual é o tratamento econômico adequado para áreas preservadas que deixam de ser utilizadas pelos proprietários rurais.
A Moratória consiste em um compromisso assumido pelas principais tradings de soja de não adquirir grãos provenientes de áreas do bioma amazônico que tenham sofrido desmatamento após julho de 2008. Na prática, isso significa que partes das propriedades legalmente aptas à produção – porque estão em conformidade com o Código Florestal – não podem ser usadas por produtores que desejem vender, aos compradores signatários, a soja cultivada nas áreas alvo da Moratória.
Dessa forma, a Moratória impõe um não-uso de parcelas das propriedades para a plantação de soja, não como exigência legal, mas como condição de mercado estabelecida pelos compradores.
A literatura sobre economia ambiental mostra que os recursos não geram valor apenas quando utilizados[1]. Segundo Pearce et al. (2006), o Valor Econômico Total (Total Economic Value – TEV) de um recurso é dividido em Valor de Uso (Use Value) e Valor de Não-Uso (Non-use Value). O Valor de Não-Uso, especialmente relevante para a discussão sobre a Moratória da Soja, é dividido em três subcategorias[2]: o valor para a geração atual (altruistic value), para as futuras gerações (bequest value) – os benefícios que indivíduos obtêm pelo simples fato de preservar um recurso ambiental para os da mesma geração ou para seus descendentes – e o valor de existência (existence value) – o benefício intrínseco por saber que um recurso permanecerá preservado, independentemente de qualquer uso presente ou futuro[3] [4].
A preservação de vegetação nativa no bioma amazônico objetivada pela Moratória da Soja cria valor de não-uso. Contudo, os produtores rurais, que deixam de usar parte de suas propriedades para a produção de soja, não produzem esse valor de não-uso voluntariamente – ele é induzido pela Moratória (trata-se de um compelled non-use, não de geração voluntária de valor de não-uso, isto é, um não-uso induzido por restrições privadas, e não por regulação estatal). Entretanto, os benefícios são apropriados de forma difusa pela sociedade, e não pelos geradores do benefício ambiental. Como não existe um mecanismo de remuneração ou internalização desses benefícios, a Moratória opera como uma política incompleta, que permite ao público capturar os benefícios ambientais, mas que não cria incentivos econômicos para que os produtores forneçam voluntariamente esse valor de não-uso[5].
Recursos que geram externalidades positivas e não são remunerados por isso tendem a ser subofertados, o que gera ineficiências e pressiona pela adoção de arranjos privados que podem assumir contornos híbridos entre política ambiental e colusão – esse é o caso da Moratória da Soja. Isso ocorre porque, na ausência da remuneração pelas externalidades positivas geradas, a Moratória depende de monitoramento entre compradores para funcionar, produzindo obrigações coletivas de aquisição e mecanismos de verificação que se aproximam do que a autoridade de concorrência identifica como um “risco de cartel de compras”. Ou seja, na falta de um instrumento econômico relevante, o funcionamento da Moratória acaba exigindo instrumentos de coordenação típicos de cartéis, o que explica por que alguns membros do CADE (seja na Superintendência Geral ou no Tribunal) enxergam efeitos anticompetitivos enquanto outros veem uma política ambiental que não deveria ser desarticulada.
A literatura sobre valuation ambiental também mostra que preservar tem custos de oportunidade claros e mensuráveis. Um produtor que respeita os limites do Código Florestal já está arcando com um patamar básico de restrição fundiária. A Moratória adiciona uma restrição ambiental a esse patamar, pois dificulta o uso de áreas legalmente disponíveis.
Assim sendo, sem um mecanismo de pagamento por serviços ambientais, a Moratória cria uma política ambiental incompleta, pois impõe custos privados (aos produtores), gera benefícios difusos (à sociedade e às futuras gerações) e não internaliza o valor de não-uso. Do ponto de vista de incentivos, o desenho da Moratória da Soja criou um desalinhamento entre quem arca com os seus custos e quem captura os seus benefícios. Esse desalinhamento tende a persistir enquanto o mecanismo não for corrigido. Não é sem razão que os produtores rurais se rebelaram contra a Moratória.
Porém, em vez de remunerar o produtor pelo não-uso, a Moratória pressupõe a adesão conjunta dos grandes compradores. Logo, é preciso eliminar a possibilidade de desvio do acordo. Isso exige a coordenação entre os membros da Moratória, o monitoramento conjunto, a troca de informações sistemática e sanções para desvios.
Do ponto de vista analítico, esses mecanismos são parecidos com os instrumentos clássicos de estabilidade de carteis, embora eles sejam funcionalmente distintos. Não porque haja intenção colusiva voltada à diminuição de preços de compra da soja, mas porque o arranjo institucional da Moratória depende dos mesmos elementos que sustentam um cartel bem-sucedido. Mas note que a função econômica da coordenação é diferente, pois, no caso da Moratória, o objetivo não é reduzir preços de compra pelas tradings, mas evitar o desvio do acordo, item fundamental para se atingir o objetivo dessa política ambiental.
É assim que nasce a confusão, ou seja, entendimentos divergentes sobre a natureza anticompetitiva da Moratória. A Superintendência Geral do CADE entendeu que havia elementos suficientes para caracterizar um acordo restritivo entre compradores como passível de ser caracterizado como um cartel de compras e exarou uma medida preventiva (uma decisão cautelar) nesse sentido. Já no Tribunal houve o acompanhamento da decisão de manutenção da medida preventiva; houve também divergências de alguns Conselheiros, que enfatizaram a ausência de evidências econômicas para caracterizar a Moratória como um cartel de compras e seu caráter de política ambiental bem-sucedida. Ao fim, prevaleceu o entendimento de fazer uma modulação temporal de manter a Moratória até 31 de dezembro de 2025; a partir de 1 de janeiro de 2026, volta a valer a medida preventiva que suspendeu o acordo[6].
Essa heterogeneidade de entendimentos por parte das autoridades do CADE (Superintendente Geral e Conselheiros) não é acidental. Ela decorre justamente do fato de que a moratória opera como uma política pública substituta[7] que utiliza instrumentos típicos de coordenação horizontal e não incorpora contrapartidas financeiras para os produtores rurais, sobre quem recai o custo (o valor de não-uso). Em outras palavras, a Moratória da Soja, por não prever Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA), depende de coordenação horizontal[8] para evitar desvios, dado o risco estrutural de free riding característico de bens públicos. Para mitigar esse risco, foi necessário que a Moratória adotasse mecanismos privados de enforcement. Esses mecanismos parecem um cartel de compras, mas sua natureza institucional é distinta.
Desse modo, surge um dilema para o CADE, pois o acordo é, ao mesmo tempo não anticompetitivo em sua intenção, ambientalmente virtuoso, mas tem um risco concorrencial devido aos meios que utiliza para ter eficácia ambiental. Na verdade, a causa disso é a ausência de remuneração pelo valor de não-uso, que leva a Moratória para uma zona cinzenta entre política ambiental e cartel de compras.
Nesse sentido, a divergência entre as autoridades do CADE não parece ser sobre fatos, mas sobre qual política pública deve prevalecer quando há conflito entre dois regimes normativos. A Superintendência Geral fez um enquadramento pela teoria tradicional de cartel de compras e monopsonização; já alguns Conselheiros divergiram e adotaram uma perspectiva de política pública sistêmica, à luz do art. 170 da Constituição Federal (que trata da Ordem Econômica) conjugado com o art. 225 (que trata do Meio Ambiente). Não há, portanto, erro analítico em nenhuma das visões, pois ambas são coerentes dentro de seus paradigmas.
Como, ao que tudo indica, a Moratória da Soja é uma política ambiental positiva[9], ela merece ser aperfeiçoada por meio da incorporação de mecanismos de remuneração aos produtores rurais pelo não-uso da terra.
A experiência internacional oferece exemplos de como o valor de não-uso deveria ser remunerado. Por exemplo, a Concept Note do Tropical Forests Finance Facility (TFFF)[10] propõe um modelo inovador em que recursos captados em mercados globais financiarão a conservação de florestas tropicais, remunerando diretamente quem as preservar.
A lógica do TFFF é precisamente a que falta à Moratória: internalizar o valor de não-uso, recompensando assim os responsáveis pelo custo. Isso permite reduzir pressões por coordenação horizontal para evitar desvios e, dessa forma, evitar tensões com o direito concorrencial e reduzir o risco regulatório.
Isso sugere que a Moratória, embora bem-sucedida ambientalmente, pode – e talvez deva – ser complementada por instrumentos formais de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), fundos verdes ou arranjos como o TFFF.
A Moratória da Soja foi inovadora, estratégica e eficiente na redução do desmatamento, segundo seus defensores. Mas seu desenho institucional revela uma lacuna, pois ela impõe um custo privado (o não-uso de parte das propriedades rurais) sem um mecanismo correspondente de remuneração pelo valor gerado pelo não-uso. Na ausência desse mecanismo, a Moratória substitui incentivos econômicos por coordenação entre compradores.
Essa incompletude da Moratória explica as tensões concorrenciais identificadas pela Superintendência Geral, a divergência de interpretações no Tribunal do CADE e o risco permanente de judicialização.
Uma política ambiental moderna deve reconhecer que preservar gera valor econômico. Incorporar a remuneração pela geração desse valor aos instrumentos da política – como modelos de remuneração pelo não-uso – não apenas melhora sua eficiência, como reduz fricções com a autoridade de defesa da concorrência e com o Poder Judiciário. É preciso, portanto, aprimorar a Moratória da Soja, pois uma política ambiental eficiente deve alinhar incentivos, preservar e remunerar. Sem isso, ela pode ser ambientalmente eficiente, mas ineficiente de ponto de vista institucional. Sendo assim, continuará a produzir tensões concorrenciais e jurídicas que a enfraquecem. Portanto, a solução não é desconstituir a Moratória, mas aperfeiçoar seu arcabouço econômico.
[1] Ver, por exemplo:
BARTELS, Andy; INDERST, Roman; WENTZIEN, Christoph. Estimation of (Consumer) Sustainability Benefits from Horizontal Agreements: A quasi ex post analysis. Journal of Competition Law & Economics, v. 20, n. 3, p. 228–245, 2024.
INDERST, Roman; SARTZETAKIS, Eftichios; XEPAPADEAS, Anastasios. Technical Report on Sustainability and Competition. Amsterdam: ACM & HCC, 2021.
PEARCE, David W.; ATKINSON, Giles; MOURATO, Susana. Cost-Benefit Analysis and the Environment: Recent Developments. Paris: OECD Publishing, 2006.
COLANGELO, Margherita. Sustainability agreements and competition law: a comparative perspective. European Competition Journal, v. 21, n. 1, p. 99–124, 2025.
[2] De acordo com Pearce et al. (2006), na prática, não é possível – nem necessário para fins de decisão – desagregar empiricamente as subcategorias do valor de não-uso. O ponto relevante para a análise é que o valor de não-uso tende a ser substancial, sobretudo em bens ambientais únicos ou com poucos substitutos, como o bioma amazônico. Por essa razão, a partir deste ponto, utilizo o valor de não-uso como categoria agregada que engloba suas três subcategorias.
[3] É importante destacar que o valor de não-uso gera benefícios que não dependem do comportamento dos consumidores. O valor para a geração presente, para as futuras gerações e o valor de existência não se manifestam via mercado, mas via utilidade social. Por isso, Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) são um instrumento capaz de internalizá-los.
[4] Na literatura de valuation ambiental, o Valor Econômico Total (TEV) inclui valores de uso e de não-uso (ver, por exemplo, Pearce et al. 2006). Mudanças ambientais são avaliadas, em geral, por duas métricas centrais: willingness to pay (WTP), isto é, a disposição máxima a pagar para obter ou preservar um recurso ambiental; e willingness to accept (WTA), a compensação mínima exigida para aceitar sua perda ou uma restrição adicional. No caso do bioma amazônico, grande parte do bem-estar social decorre de valores de não-uso que geram um WTP elevado por parte da sociedade. Já os produtores rurais submetidos ao compelled non-use da Moratória da Soja têm um WTA positivo, pois na prática deixam de converter ou utilizar áreas legalmente produtivas para o plantio de soja. A Moratória não dispõe de mecanismos que internalizem esse WTA, o que ajuda a explicar a necessidade de coordenação privada entre compradores de soja para garantir o cumprimento do acordo. Essa coordenação, embora funcional do ponto de vista ambiental, gera tensões jurídicas – inclusive concorrenciais –, como discutido neste artigo.
[5] A Moratória faz uma alocação normativa, ou seja, estabelece quem tem legitimidade (standing) para capturar o benefício, mas sem prever a compensação. Uma política de não-uso sem compensação é estática, pois apenas impede o uso no presente. Mas, com mecanismos de PSA, ela pode se tornar dinâmica, pois cria incentivos intertemporais para conservação.
[6] Segundo o site Migalhas, foi considerada pelo Tribunal do CADE a decisão do ministro Flávio Dino na Ação Direta de Inconstitucionalidade 7.774 (Mato Grosso), que restabeleceu os efeitos do art. 2º da Lei Estadual nº 12.709/2024, que proíbe benefícios a empresas que firmam acordos comerciais para limitar a expansão agropecuária, como a Moratória da Soja. Esse restabelecimento, por sua vez, só valerá a partir de 1 de janeiro de 2026. De acordo com o Ministro Flávio Dino, “[…] o citado art. 2º da Lei Estadual nº 12.709/2024 somente produz efeitos a contar de 1º de janeiro de 2026, tempo para que as partes privadas e os agentes públicos possam dialogar nos termos que considerarem cabíveis […]”. Essa decisão teria contribuído para o entendimento do Tribunal do CADE de estabelecer uma transição.
https://www.migalhas.com.br/arquivos/2025/9/C542EE945D1855_decisaodino.pdf. Acesso em 24/11/2025.
[7] A Moratória opera como uma política pública substituta porque cumpre, na prática, a função de uma regulação ambiental: impor restrições ao uso do solo. Como resultado, ela depende de mecanismos privados de coordenação horizontal para evitar desvios, o que aproxima sua estrutura institucional da lógica de um cartel de compras, embora com finalidade ambiental e não econômica. Isso não permite qualificá-la como um cartel de compras.
[8] Mais uma vez, essa coordenação não tem o intuito de reduzir o preço de compra da soja de forma a aumentar a margem de lucro das tradings compradoras, mas sim de evitar o desvio do acordo, pois, havendo o desvio, a própria política ambiental perderia eficácia.
[9] A Moratória da Soja foi um dos instrumentos de política ambiental incluídos na modelagem econométrica do estudo de Rodrigues (2025), cujos resultados reforçam sua eficácia na contenção do desmatamento. Segundo o autor, “[…] a participação voluntária de empresas reduziu drasticamente o desmatamento associado à soja […]”.
Ver RODRIGUES, Waldecy. Análise dos determinantes do desmatamento no Arco do Desmatamento Brasileiro. Instituto Esfera de Estudos e Inovação, Esfera Pesquisa n. 11, 2025. 57 p.
[10] Ver https://tfff.earth/wp-content/uploads/2025/08/Concept-Note-3.0-PT.pdf. Acesso em 23/11/2025.
Marcio de Oliveira Junior. Consultor Sênior da Charles River Associates (CRA).
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