Andrey Vilas Boas de Freitas
A judicialização da saúde tornou-se um dos temas centrais do debate sobre políticas públicas no Brasil e em diversos países do Mercosul. O fenômeno, marcado pelo crescente número de ações judiciais em busca de medicamentos, terapias e procedimentos, provoca reações distintas: para alguns, é um instrumento legítimo de defesa de direitos; para outros, uma ameaça à sustentabilidade do sistema de saúde e à formulação de políticas baseadas em critérios técnicos.
De fato, a judicialização apresenta uma face paradoxal. Ao mesmo tempo em que assegura a indivíduos o acesso a tratamentos que poderiam lhes ser negados, pressiona orçamentos públicos, desorganiza prioridades e desafia a capacidade de planejamento sanitário. O equívoco, contudo, é tratá-la exclusivamente como problema. A judicialização deve ser compreendida e incorporada como parte da governança em saúde, de modo a fortalecer o equilíbrio entre acesso, inovação e sustentabilidade.
O cenário atual da judicialização
Os números revelam a magnitude do desafio. Em 2023, o Brasil registrou 571.020 novos processos judiciais relacionados à saúde, conforme dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Esse volume representa um aumento significativo em relação aos 344.210 processos registrados em 2022. Entre janeiro e novembro de 2024, o número de ações judiciais superou 345 mil, indicando uma tendência crescente.
As demandas judiciais abrangem desde medicamentos essenciais, como antirretrovirais e insulinas, até terapias de alto custo, incluindo tratamentos para doenças raras e terapias gênicas. Muitas dessas tecnologias ainda não foram incorporadas ao Sistema Único de Saúde (SUS) ou aos planos privados de saúde, ou sequer possuem registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). Além disso, decisões judiciais têm determinado o fornecimento de medicamentos sem registro na Anvisa, ampliando ainda mais a complexidade do cenário.
O impacto financeiro é expressivo: em 2023, os gastos com medicamentos judicializados representaram 32,9% do total gasto em medicamentos pelos estados brasileiros que disponibilizaram informações, com destaque para a região Centro-Oeste, onde o gasto per capita passou de R$ 36,33 em 2019 para R$ 68,79 em 2023. No âmbito federal, o Ministério da Saúde desembolsou R$ 3,2 bilhões em 2024 para cumprir demandas judiciais de medicamentos, sendo R$ 1,9 bilhão em empenhos do ano e R$ 1,3 bilhão em ressarcimentos solicitados por estados e municípios.[1]
Esse cenário evidencia não apenas desafios financeiros, mas também lacunas na regulação, no acesso equitativo e na governança do sistema de saúde. A judicialização tem se tornado uma via alternativa para garantir o acesso a tratamentos essenciais, mas também expõe fragilidades estruturais que demandam soluções integradas entre os diferentes níveis de governo, o setor privado e a sociedade civil.
O impacto orçamentário é expressivo. Secretarias estaduais e o Ministério da Saúde relatam gastos bilionários anuais decorrentes de decisões judiciais, que redirecionam recursos originalmente destinados a programas de maior alcance populacional. O mesmo ocorre em planos de saúde privados, pressionados por ordens judiciais para custear procedimentos fora do rol da ANS.
O fenômeno não é exclusivo do Brasil. Países vizinhos enfrentam pressões semelhantes, em especial no fornecimento de medicamentos de alto custo. Na Colômbia, por exemplo, a Corte Constitucional consolidou um papel ativo em garantir acesso a tratamentos, o que gerou avanços em direitos, mas também desafios de sustentabilidade. A experiência internacional mostra que o dilema é global: como equilibrar o direito individual com a necessidade de políticas públicas justas e racionais.
Judicialização como elemento da governança
A governança em saúde deve ser entendida como um arranjo de múltiplos atores: Executivo, Legislativo, Judiciário, órgãos de controle, sociedade civil, setor privado e academia. Nesse contexto, o Judiciário não é um “intruso” que desorganiza o sistema, mas um ator legítimo, que atua quando identifica falhas no desenho ou na execução de políticas públicas.
Tratar a judicialização como parte da governança significa criar mecanismos para que decisões judiciais deixem de ser respostas isoladas a litígios individuais e passem a gerar aprendizado institucional e aprimoramento de políticas. Isso implica maior diálogo entre magistrados e gestores, bem como a institucionalização de canais técnicos de assessoramento.
Exemplos concretos já existem. O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) instituiu comitês estaduais de saúde, compostos por magistrados, gestores públicos, profissionais de saúde e especialistas técnicos. Esses comitês atuam na análise de demandas judiciais de alta complexidade, promovendo a interlocução entre o Judiciário, gestores de saúde e órgãos reguladores. Entre suas funções estão a elaboração de protocolos clínicos para subsidiar decisões judiciais, o monitoramento de impactos financeiros das sentenças e a proposição de soluções conjuntas que conciliem o acesso do paciente à saúde com a sustentabilidade do sistema público.
Um exemplo notável é o Comitê Executivo Estadual de Saúde de Minas Gerais, que desenvolveu um modelo de relatório médico para judicialização do acesso à saúde. Este modelo foi elaborado a partir de ampla discussão entre todos os membros do Comitê e com prévia colheita de sugestões ao Conselho Regional de Medicina (CRM/MG), Conselho Regional de Farmácia (CRF/MG) e Conselho Regional de Odontologia (CRO/MG). Sua elaboração decorreu da constatação das dificuldades dos operadores jurídicos em compreender a técnica médica e da necessidade de instruir as demandas judiciais com informações para compreender a necessidade, eficácia, eficiência, efetividade e segurança dos produtos e serviços de saúde a que se pretende ter acesso, possibilitando ainda uma melhor qualificação técnica das decisões judiciais.
Além disso, o Comitê Estadual de Saúde do Tribunal de Justiça de Mato Grosso (TJMT) organizou um webinário com quase 90 magistrados, servidores e interessados, com o objetivo de aprimorar o conhecimento sobre a emissão de notas técnicas sobre medicamentos. Durante o evento, foram abordados aspectos da Portaria Conjunta nº 2/2025, que define parâmetros para os magistrados ao solicitar pareceres clínicos do Núcleo de Apoio Técnico do Judiciário para a Saúde Pública (NatJus), bem como a importância de documentos como laudos médicos com CID, descrição da impossibilidade de substituição por outro medicamento constante na lista do SUS e comprovação com base na medicina baseada em evidências de eficácia, acurácia, efetividade e segurança do fármaco.
Os resultados obtidos em alguns estados indicam que essa abordagem colaborativa contribui para decisões mais consistentes, redução de conflitos repetitivos e maior previsibilidade orçamentária. No entanto, apesar dos avanços, a iniciativa ainda é limitada em alcance, e a experiência permanece fragmentada entre diferentes unidades da Federação.
Para potencializar os benefícios dessa estratégia, é necessário ampliar a atuação em nível nacional, criando mecanismos que articulem os comitês estaduais e integrem boas práticas. Além disso, há espaço para um debate mais estruturado em âmbito regional, envolvendo países do Mercosul, de forma a compartilhar experiências, construir consensos sobre protocolos clínicos e desenvolver diretrizes comuns para lidar com a judicialização da saúde de forma colaborativa e sustentável. Uma abordagem regional permitiria, por exemplo, alinhar políticas de incorporação tecnológica, reduzir custos por meio de compras conjuntas e aprimorar a governança transfronteiriça na área da saúde.
O tripé: acesso, inovação e sustentabilidade
A integração da judicialização à governança deve ser orientada por um tripé: acesso, inovação e sustentabilidade.
Em relação ao acesso, é preciso lembrar que o direito à saúde é universal, mas não ilimitado. A judicialização pode ser um instrumento poderoso para garantir acesso a grupos que, de outra forma, seriam excluídos. Entretanto, é essencial que decisões judiciais considerem critérios de equidade, evitando que apenas aqueles com maior capacidade de recorrer ao Judiciário sejam beneficiados. Um caso individual deve ser a porta de entrada para refletir sobre mudanças sistêmicas.
Já ao falar de inovação, é fundamental destacar que o desafio de acesso a terapias inovadoras não pode ser resolvido caso a caso, via liminar. É necessário que sistemas de avaliação de tecnologias em saúde (ATS) funcionem de maneira ágil, transparente e participativa, permitindo que medicamentos e procedimentos inovadores sejam incorporados com base em evidências. O Judiciário pode contribuir para pressionar pela eficiência desses processos, mas também precisa reconhecer a importância da regulação técnica.
Uma decisão recente do STF reforça essa abordagem técnica e regulatória. Em outubro de 2024, o Supremo publicou a Súmula Vinculante nº 61, estabelecendo critérios rigorosos para a concessão judicial de medicamentos registrados na Anvisa, mas não incorporados ao SUS. A decisão determina que, como regra geral, a Justiça não pode determinar o fornecimento desses medicamentos, salvo em situações excepcionais, desde que preenchidos cumulativamente seis requisitos, incluindo a comprovação de que o medicamento foi negado pelo órgão público responsável, que a decisão da Comissão Nacional de Incorporação de Tecnologias no SUS (Conitec) seja ilegal ou que haja demora excessiva na sua análise, entre outros.
Essa decisão reforça a necessidade de uma avaliação técnica robusta e de um processo de incorporação eficiente e transparente, alinhando-se à proposta de que a judicialização não deve ser a via principal para o acesso a terapias inovadoras.
Por fim, ainda que a saúde seja um direito constitucionalmente garantido, é também uma política pública sujeita a restrições de recursos. Decisões judiciais que impõem gastos desproporcionais podem comprometer programas de maior impacto coletivo. A governança deve, portanto, oferecer instrumentos para que juízes considerem, ao lado do direito individual, os efeitos sistêmicos de suas determinações, tendo em mente a importância da sustentabilidade.
Caminhos possíveis
Para enfrentar de maneira estruturada o desafio da judicialização em saúde, é fundamental fortalecer a Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS). No Brasil, a Conitec exemplifica um mecanismo que pode ser aprimorado e mais bem integrado ao processo judicial, de modo que decisões judiciais se apoiem mais fortemente em pareceres técnicos emitidos por instâncias reconhecidas. Paralelamente, a criação de câmaras técnicas de assessoramento ao Judiciário, compostas por médicos, farmacêuticos, economistas da saúde e especialistas em políticas públicas, pode subsidiar magistrados na tomada de decisões. Embora já existam experiências positivas em alguns estados, é necessário ampliar e regionalizar essas iniciativas.
Outro ponto essencial é estimular a mediação e a conciliação em saúde. Antes de recorrer à via judicial, pacientes poderiam acessar mecanismos administrativos de resolução de conflitos, reduzindo a litigiosidade e permitindo acordos baseados em critérios técnicos. No âmbito regional, especialmente no Mercosul, a criação de observatórios de judicialização poderia gerar dados comparativos, identificar padrões e propor recomendações conjuntas, evitando que cada país tenha que enfrentar o desafio isoladamente.
Além disso, programas de formação e sensibilização contínua para magistrados e procuradores em temas relacionados à saúde, economia da saúde e inovação tecnológica são fundamentais para decisões mais equilibradas. Por fim, o diálogo interinstitucional permanente, por meio da consolidação de fóruns regulares de interação entre Executivo, Judiciário e setor privado, é essencial para alinhar expectativas, discutir dilemas e antecipar conflitos, promovendo uma governança mais eficiente e colaborativa no setor de saúde.
Conclusão
A judicialização da saúde não é um fenômeno passageiro. Pelo contrário, tende a crescer à medida que novas tecnologias de alto custo, terapias personalizadas e medicamentos genéticos se tornam mais frequentes. Diante disso, o caminho não é negar ou combater a judicialização, mas integrá-la de forma inteligente e estratégica à governança em saúde.
Reconhecer o Judiciário como ator legítimo e necessário cria espaço para soluções colaborativas, capazes de ampliar o acesso aos tratamentos sem comprometer a sustentabilidade das políticas públicas. Incorporar a judicialização à governança significa compreender que o equilíbrio entre acesso, inovação e responsabilidade fiscal não se alcança por decisões isoladas, mas pela construção de arranjos institucionais estáveis, transparentes e participativos.
Quando gerida de forma estruturada, a judicialização torna-se um instrumento de aprendizado institucional, capaz de aprimorar políticas públicas, orientar decisões mais equilibradas e assegurar que o direito à saúde seja exercido de maneira justa, eficiente e baseada em evidências. A integração de mecanismos como a Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS), comitês técnicos de assessoramento, mediação prévia, observatórios regionais e programas de capacitação de magistrados, aliada a um diálogo permanente entre Executivo, Judiciário e setor privado, fortalece o sistema de saúde como um todo.
Em última instância, incorporar a judicialização à governança é fortalecer a democracia sanitária, garantindo que o direito à saúde seja exercido com responsabilidade coletiva, visão de futuro e promoção de um sistema mais justo, eficiente e resiliente para todos.
[1] Ver Judicialização corresponde a quase 33% dos gastos em medicamentos de estados brasileiros – Ipea. Acessado em 26/08/2025.
Andrey Vilas Boas de Freitas. Economista, advogado, mestre em Administração, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG) desde 1996