PL 671/2024: o risco de restrição estrutural à concorrência no setor elétrico
O PL 671/2024 revela-se uma solução normativa desproporcional. Ao optar pela exclusão ex ante de agentes, substitui mecanismos de governança e supervisão por uma restrição estrutural à entrada, com potenciais efeitos adversos sobre a concorrência, a eficiência e a inovação. Em vez de fortalecer o mercado, a proposta pode, paradoxalmente, reduzi-lo. A experiência internacional e o próprio desenho institucional brasileiro indicam que o caminho mais eficaz não é proibir a participação, mas assegurar que ela ocorra sob regras claras, isonômicas e transparentes. A defesa da concorrência, portanto, não se faz pela exclusão, mas pelo aperfeiçoamento da regulação e pelo fortalecimento da governança.
Katia Rocha
O Projeto de Lei nº 671/2024, que altera a Lei nº 14.300/2022, avançou recentemente com parecer favorável na Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados. A proposta busca impedir que distribuidoras de energia elétrica, bem como empresas de seus grupos econômicos, atuem na micro e minigeração distribuída (MMGD) ou explorem economicamente essas atividades, estabelecendo prazo de até seis meses para adequação das empresas já atuantes.
A lógica do projeto é evitar que agentes que controlam a rede de distribuição, um monopólio natural, também atuem como concorrentes na geração distribuída, o que poderia gerar favorecimento no acesso à rede e distorções concorrenciais.
Em síntese, o PL propõe uma separação estrutural entre rede (monopólio) e geração distribuída (mercado competitivo) por meio de proibição de participação, e não apenas por regras de neutralidade.
A discussão coloca no centro do debate um princípio fundamental nas melhores práticas regulatórias: a concorrência.
Trata-se de elemento essencial para o bom funcionamento da economia, ao estimular eficiência, inovação, diversidade de ofertas e melhores preços. Em mercados competitivos, empresas são continuamente pressionadas a reduzir custos e melhorar a qualidade de seus produtos e serviços, o que contribui para o aumento da produtividade e do bem-estar dos consumidores.
Esse entendimento é reforçado pelo recente relatório da OCDE, Foundations for Growth and Competitiveness (2026), que destaca a concorrência como um dos principais vetores de produtividade e crescimento ao reduzir barreiras à entrada e promover maior dinamismo econômico. Essa evidência é particularmente relevante para o caso brasileiro, cujo desempenho no indicador de regulação de mercados de produtos (Product Market Regulation – PMR) alcança valor aproximadamente 70% superior à média da OCDE, evidenciando um gap estrutural expressivo em termos de concorrência. No indicador, valores mais elevados indicam um ambiente mais restritivo, e esse diferencial revela a persistência de barreiras à entrada, menor contestabilidade de mercados e limitações à atuação de novos agentes, reforçando a necessidade de avanços institucionais que promovam abertura, neutralidade e condições equitativas de competição.
No setor elétrico, especialmente em segmentos caracterizados como monopólios naturais, como a distribuição, o debate sobre a atuação de grupos verticalmente integrados ganhou força com a Lei nº 15.269/2025, que instituiu a abertura do mercado para consumidores de baixa tensão em 24/36 meses. Nesse contexto, assim como no PL 671, discute-se a conveniência de impor restrições à atuação de comercializadoras pertencentes a grupos que também controlam distribuidoras, diante dos incentivos e da capacidade desses agentes de potencialmente exercer poder de mercado em segmentos adjacentes.
As melhores práticas internacionais oferecem uma boa referência para essa questão. Em mercados maduros, a resposta regulatória aos riscos de integração vertical não tem sido a exclusão de agentes, mas a construção de mecanismos regulatórios que assegurem a neutralidade da infraestrutura e a isonomia competitiva. O controle de condutas anticompetitivas em grupos verticalmente integrados baseia-se na separação funcional (contábil, operacional e jurídica) das atividades de fio x energia, em obrigações de não discriminação e acesso isonômico à rede, além de mecanismos de compliance com monitoramento independente e atuação coordenada entre reguladores e autoridades de defesa da concorrência. Soma-se a transparência regulatória, auditoria e fiscalização contínua para coibir subsídios cruzados e tratamento preferencial. O enforcement, assim, privilegia regras de conduta, monitoramento e sanções efetivas, e não proibições ex ante.
Em resumo, as diretrizes recomendadas não proíbem a atuação de grupos verticalmente integrados. Ao contrário, reconhecem sua relevância econômica e setorial, porém buscam mitigar os riscos associados à verticalização e práticas anticompetitivas por meio de instrumentos regulatórios específicos. Essa abordagem possibilita a coexistência entre empresas integradas e novos entrantes, desde que estejam garantidas condições efetivas de competição.
No Brasil, a própria Lei nº 15.269/2025 reforçou a separação funcional entre “fio” e “energia” como princípio estruturante do modelo setorial. A distribuição permanece como atividade monopolista, sujeita a regras de neutralidade e não discriminação, enquanto a comercialização se consolida como atividade concorrencial com a ampliação da abertura de mercado. A Lei também exige a segregação de custos e receitas, de forma a evitar subsídios cruzados e assegurar isonomia no acesso à rede.
Nesse contexto, o desafio regulatório é garantir que todos operem sob condições equânimes, transparentes e sujeitas à supervisão efetiva conforme estabelecido pela própria Lei que instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), atribuindo à agência o papel de atuar de forma preventiva sobre estruturas e incentivos de mercado, com vistas à promoção da concorrência e à prevenção de concentrações econômicas indesejáveis. Importa destacar que defender a concorrência significa proteger o funcionamento eficiente do mercado, e não agentes ou setores específicos. Eventuais restrições devem ser proporcionais, temporárias e orientadas à mitigação de riscos concretos, podendo ser revistas à medida que o mercado amadurece.
Por fim, cabe menção ao Decreto nº 12.068/2024, que, ao disciplinar a prorrogação das concessões de distribuição, admite a possibilidade de exercício de atividades empresariais acessórias pelas concessionárias de distribuição, ou por empresas integrantes de seus respectivos grupos econômicos, condicionando essa atuação ao respeito aos princípios de transparência, eficiência e neutralidade na prestação do serviço público.
Nesse contexto, o PL 671/2024 revela-se uma solução normativa desproporcional. Ao optar pela exclusão ex ante de agentes, substitui mecanismos de governança e supervisão por uma restrição estrutural à entrada, com potenciais efeitos adversos sobre a concorrência, a eficiência e a inovação. Em vez de fortalecer o mercado, a proposta pode, paradoxalmente, reduzi-lo. A experiência internacional e o próprio desenho institucional brasileiro indicam que o caminho mais eficaz não é proibir a participação, mas assegurar que ela ocorra sob regras claras, isonômicas e transparentes. A defesa da concorrência, portanto, não se faz pela exclusão, mas pelo aperfeiçoamento da regulação e pelo fortalecimento da governança.
Katia Rocha. Diretora do Instituto “Mulheres na Regulação” e Pesquisadora do Ipea. E-mail: katia.rocha@ipea.gov.br. As opiniões expressas nesta publicação são de exclusiva responsabilidade da autora e não refletem, necessariamente, posições institucionais.