A reforma tributária do consumo e as concessões públicas: algumas reflexões

Cristiane Alkmin J. Schmidt[1]

A Reforma Tributária do Consumo (RTC) – discutida no Parlamento[2] por mais de 30 anos e que foi consubstanciada pela EC132/2023 e pelas LCs 214/2025 (regulamentação material) e 227/2026 (governança e Comitê Gestor) – é, quiça, a mudança estrutural mais relevante dos últimos 30 anos, depois do Plano Real, para fomentar a produtividade, logo o crescimento do Brasil. O sistema que ela substitui é um verdadeiro monstrengo: cinco tributos (com a extinção de ISS/ICMS/PIS/Cofins e a criação de IBS/CBS) regidos por regras distintas em 5.570 municípios, 26 estados, o DF e a União, gerando mais de 1.500 horas anuais de trabalho apenas para cumprir obrigações fiscais[3] e R$ 5,7 trilhões consumidos em contenciosos tributários, segundo o Insper[4]. O Banco Mundial coloca o Brasil na 184ª posição[5] entre 190 países no quesito pagamento de tributos, ranking que dispensa comentários.

O novo modelo não foi tecnicamente o ideal. Com tantos lobbies atendidos pelo Congresso Nacional, a alíquota de referência do Imposto de Valor Agregado (IVA) deverá ficar entre 26,5% e 28,5%, quando poderia ter ficado em torno de 20%, caso os regimes diferenciados, favorecidos e específicos tivessem permanecidos como foi a proposta encaminhada pelo Executivo (que teve ampla participação dos Estados, através do COMSEFAZ). Este foi, contudo, um caso em que o “politicamente possível”, conquanto não tenha produzido o melhor modelo, gerou um marco muitíssimo melhor do que o status quo. Não por menos a S&P aumentou o rating do Brasil[6], apontando a reforma como fator preponderante, e a OCDE[7] citou que dita reforma será fundamental para as perspectivas do país. De fato, os ganhos são reais: fim da guerra fiscal predatória entre estados e início da cooperação federativa; não cumulatividade plena, que elimina a tributação em cascata; legislação unificada no Brasil, que reduz o contencioso de proporções expressivas; créditos financeiros integrais e garantidos pelo Comitê Gestor do IBS e pela Receita Federal do Brasil, que reduz a discricionariedade do Estado e empodera o empresário; neutralidade; e cashback para as famílias de menor renda.

Alega-se que a alíquota será a mais alta do mundo. É possível que seja, mas ela reflete o que ocorre hoje. De fato, a carga não poderá aumentar com relação a atual (art. 130 do ADCT, incluído pela EC 132/2023; LC 214/2025, art. 19, §§1º e 2º). Ela é hoje de 12,5% e assim permanecerá. A surpresa reflete a falta de transparência. Hoje o brasileiro não sabe quanto paga de tributo em cada item que consome. É para indignar-se.

Uma dificuldade da RTC: entre 2026 e 2032, o sistema tributário terá dois regimes coexistindo simultaneamente. Com isso, os contratos e faturas estarão sujeitos a tributação pelo regime antigo (ICMS, ISS, PIS/Cofins) e pelos novos tributos (IBS, CBS). Esse período pode haver mais judicialição, especialmente entre 2029 e 2032 (quando o ICMS é reduzido gradualmente). Em 2033, se observará é um rebalanceamento de preços relativos entre os setores da economia. Segundo a OCDE, o BID, o FMI, o Banco Mundial e outros institutos acadêmicos[8], contudo, o balanço final será positivo para o crescimento econômico do Brasil.

É nesse rebalanceamento que residem preocupações em alguns segmentos, como os setores regulados sob concessões públicas, lembrando que os contratos de concessão e PPPs são instrumentos de longuíssimo prazo, vigências de 20, 30 ou até 50 anos, estruturados sobre uma equação econômico-financeira, calculada sob um determinado regime tributário, que a reforma alterará de forma estrutural. A preocupação é que a RTC não freie os investimentos no país, especialmente nos setores intensivos em CAPEX, como os relativos ao setor de infraestrutura.

Há ao menos quatro pontos de atençãoque englobam todos os setores regulados com relação ao tema “equilíbrio (ou desequilíbrio) econômico-financeiro” das concessionárias. A saber:

O primeiro diz respeito às despesas. O OPEX (custo com serviços de operação e manutenção), em geral sujeito ao ISS cumulativo (2% a 5%), passa a sujeitar-se aos IBS e CBS não cumulativos (26% a 29%). A alíquota será maior, mas o creditamento será pleno, financeiro e automático (o que inexistia com o ISS). O CAPEX (o custo com investimento), por sua vez, terá desoneração completa via crédito integral e imediato (arts. 108-111) e terá o REIDI (Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infraestrutura, art. 106), benefício que estimula os investimentos. Além disso, nas relações B2B, a neutralidade e o creditamento via split payment devem aumentar a produtividade, dando transparência e agilidade no processo de débito e crédito. O saldo líquido, portanto, não é óbvio e dependerá de cada setor.

O segundo ponto trata do fato de, no caso de haver um desequilíbrio econômico-financeiro por conta da RTC, o concessionário não poder renegociar com o seu cliente, como faria num contrato privado. Não se trata de preço negociado entre as partes, mas de tarifa regulada, que tem revisão periódica pelo regulador, que, por sua vez, segue o contrato estabelecido pelo poder concedente, que determina a metodologia tarifária em um contrato de concessão.

Nesta seara, a LC 214/2025 reconheceu que a RTC pode gerar desequilíbrios nos concessionários e criou um regime jurídico específico de reequilíbrio contratual (Cap. IV da Seção V, arts. 373-377), aplicável a todos: o art. 374 da LC 214/2025 estende o regime de reequilíbrio aos contratos aos 3 entes federativos. Trata-se de um marco importante, pois até então, o reequilíbrio dependia de cláusulas contratuais dispersas e de interpretações casuísticas da Lei de Concessões (Lei 8.987/95, art. 9º, §3º) e da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/21, arts. 103 e 134). Os avanços, assim, são reais. De acordo com os procedimentos administrativos descritos no art. 376, o prazo de decisão pela burocracia é fixado em 90 dias (com possibilidade de estensão por mais 90 dias), há a possibilidade de se ter reequilíbrio provisório antes da decisão definitiva, mecanismo inspirado em boas práticas já adotadas pela ANTT (IN 33/24[9]), e cita-se uma ordem de preferências sobre alternativas de como eliminar o desequilíbrio, que será consensuada entre regulador e concessionário. Para o setor privado, são ótimas notícias.

O reequilíbrio, porém, não é automático: o concessionário precisa demonstrar com cálculos detalhados que o desequilíbrio ocorreu, considerando os efeitos da não cumulatividade, os benefícios compensatórios e o impacto ao longo de toda a transição de 2026 a 2032. Ou seja, não basta a existência do evento RTC, é preciso mostrar que a RTC causou desequilíbrio. Ou seja, há que demonstrar que a alteração da carga tributária efetiva (art. 374) impactou negativamente sua equação econômico-financeira, considerando que o mecanismo é bidirecional. Isto quer dizer que o desequilíbrio pode ser negativo ou positivo, o que permiti o regulador pleitear por redução da remuneração do concessionário.

O terceiro ponto refere-se à interpretação do que é risco tributário nos contratos legados, celebrados antes de 2025. Se o risco tributário for interpretado como sendo ordinário, os efeitos da RTC são absorvidos pelo concessionário. Caso o risco seja interpretado como sendo extraordinário, ensejaria pedido de reequilíbrio, se for o caso. A LC 214 inclina-se para a segunda interpretação, mas o regulador poderá agir de forma distinta.

O quarto ponto refere-se ao risco de uma haver uma onda de pedidos de reequilíbrios econômico-financeiros simultâneos pelas empresas. Como o prazo de resposta por parte das agências é de apenas 90 dias, há um risco de estas não estarem preparadas. A Associação Brasileira de Agências Reguladoras (ABAR) poderia coordenar esta situação, criando regras processuais e de mérito para todas as agências. A LC 214/2025 criou o direito ao reequilíbrio, mas não criou a metodologia, não regulamentou a interação com ciclos tarifários em andamento e não disciplinou como tratar contratos legados. Essas lacunas precisam ser preenchidas antes que a “onda” chegue.

O prazo de 90 dias foi importante para dar segurança jurídica de que a análise será célere, haja vista que sua existência pode ser posta em risco. A ausência de reequilíbrio tempestivo pode acionar cláusulas de vencimento antecipado em financiamentos estruturados do BNDES, BID e CAF, comprometer covenants financeiros (índices de cobertura de dívida, reservas de caixa etc); elevar o risco regulatório percebido por investidores, encarecendo o custo de capital dos próximos ciclos de concessão; e dificultar a atração de capital privado para o próximo ciclo de concessões. Vale lembrar que parte relevante dos contratos de concessão de infraestrutura é viabilizada por financiamentos do BNDES, de bancos multilaterais (BID, CAF) ou por emissões de debêntures de infraestrutura no mercado de capitais. A estruturação desses instrumentos considera o fluxo de caixa projetado, incluindo a carga tributária prevista.

A título de conhecimento, a Tabela 1 menciona 11 setores regulados relativos majoritariamente à infraestrutura, seus regimes tributários na RTC (diferenciado, específico, favorecido ou IVA normal, cashback, IS) e a agência reguladora à qual este setor pertence.

Tabela 1 – Setores Regulados – Concessão

Nota-se que há 4 setores que seguirão apenas o IVA. São estes: portos, aeroportos, rodovias, ferrovias. Iluminação pública não se aplica o IVA. Há 2 setores que seguirão o IVA, mas terão cashback para a população de baixa renda (100% da CBS e do IBS) e estão vedados da imposição de imposto seletivo (IS). São estes: energia elétrica e telecomunicação. Há o gás natural, que está no regime específico (monofasia, ad-rem e com alíquota única no Brasil – cobrado no início da cadeia produtiva), que tem contemplado a possibilidade do cashback (100% da CBS e 20% do IBS) e do IS (uma vez que, pela lei, gás natural é bem mineral). Os biocombustíveis e hidrogênio de baixa emissão de carbono estão no regime favorecido. Estes terão diferenciais de alíquotas com relação ao seu substituto fóssil. É o caso, p.ex., do biometano com o gás natural, do etanol com a gasolina e do biodiesel com o diesel. Há também o setor de transporte coletivo,que a depender da forma se encaixa no regime diferenciado ou no específico. Por fim, há o saneamento, que tem IVA e cashback (100% da CBS e 20% do IBS) na maioria dos seus serviços.

Para entender melhor, vamos a algumas particularidades. A saber:

De todos os setores, o único em que consta IS é o gás natural, grave erro, pois este combustível, ainda que fóssil, faz parte da transição energética, tendo a função de descarbonizar a matriz energética, deslocando o carvão e o diesel, especialmente da frota pesada, considerando que o Brasil tem seu escoamento feito majoritariamente por rodovias e não por ferrovias. Tentaram resolver isso no art. 423 (caso o GN seja destinado à utilização como insumo em processo industrial e como combustível para fins de transporte, a alíquota fica reduzida a zero), mas questiona-se como. Além disso, ele propicia um ambiente mais fácil para o deslanche do biometano, pois, tendo ambos a mesma molécula (CH₄), o biometano pode ser transportado pelos gasodutos de gás natural. No tocante à carga tributária, excluindo o IS, deve permanecer a mesma.

A iluminação pública seguirá isenta, pois não há “tarifa”, mas contribuição. De fato, os municípios são responsáveis pela instalação e provisão do serviço, pois seu financiamento ocorre via “contribuição para custeio do serviço de iluminação pública (COSIP ou CIP)”, prevista no art. 149-A da CF88, cobrada na conta de luz dos consumidores municipais, e quem de fato presta o serviço são as distribuidoras de energia elétrica.

No caso de energia elétrica, a LC 214/2025 (art. 374) prevê explicitamente o reequilíbrio para contratos de concessão de energia com a ANEEL, mas, como o §2º do art. 376 determina que o reequilíbrio deve se dar preferencialmente por ajuste tarifário, provavelmente a discussão será transferida para dentro do ciclo tarifário regulatório, com toda a sua complexidade metodológica. A ANEEL realiza três tipos de revisão tarifária (RTP, RTA e RTE) e possui metodologia própria para incorporar tributos às tarifas. O impacto da reforma sobre contratos de distribuição, geração e transmissão é particularmente complexo por quatro razões: 1) Bis in idem potencial, uma vez que os encargos setoriais (CDE, CCC, P&D, TFSEE) já estão embutidos na tarifa e a incidência de IBS/CBS sobre o valor total da tarifa — que inclui esses encargos — pode gerar tributação sobre tributação, reabrindo disputas tipo RE 593.824/SC; 2) mudança do fato gerador: o IBS/CBS incide no momento do pagamento (não da entrega física da energia), o que exige reestruturação de contratos de fornecimento contínuo; 3) perdas técnicas sem crédito definido: a definição sobre o direito ao crédito sobre energia adquirida mas não entregue (por perda técnica ou furto) ainda está pendente de regulamentação; 4) Período de transição com dupla carga: a coexistência de ICMS e IBS entre 2029 e 2032 pode elevar transitoriamente a carga das distribuidoras.

No setor de telecomunicação é esperado que se resolva uma histórica disputa entre ICMS e ISS sobre os Serviços de Valor Adicionado – tais como streaming, hospedagem em nuvem, SMS e serviços de segurança digital. Operações não tributadas anteriormente pelo ICMS ou ISS, contudo, como arrendamento e locação, passarão a estar sujeitas ao IBS e à CBS, podendo proporcionar crédito aos contratantes adquirentes pessoas jurídicas. Conquanto a LC192 e 194 de 2022 tenham diminuído a carga do setor para a “alíquota modal”, há diversos encargos setoriais, que se somarão ao IVA: FUST, FUNTTEL e FISTEL.

Com relação ao transporte coletivo e aéreo regional, há dois tipos de Regimes: diferenciados e específicos para 4 tipos de serviços. A Tabela 2 faz um resumo sobre o assunto.

Tabela 2 – Transportes Coletivos e Aéreo Regional

O ponto de atenção nestes casos é a questão da vedação ao creditamento de insumo (diesel, composições ferroviárias, trilhos, pneus, peças de reposição, energia elétrica das estações, manutenção de frota, infraestrutura de garagem), que acaba se tornando um custo para o prestador do serviço em tela. Tanto os art. 157 quanto o art. 285 fazem dita vedação: nem o prestador se credita nas aquisições da cadeia, nem o adquirente-usuário. Na essência econômica, o transporte urbano é o setor com o “desconto” tributário mais generoso na forma (isenção), mas potencialmente é o mais prejudicado na substância (sem direito a crédito), o oposto do transporte intermunicipal/interestadual, que paga mais, mas recupera mais. Outro ponto delicado é que, na mobilidade urbana, em geral, não há um regulador, logo as tarifas acabam sendo políticas, sem liberdade técnica para situações de desequilíbrio, considerando a pressão social sobre o preço das passagens.

O saneamento básico enfrenta um déficit histórico: 17% e 45% da pop. não dispõem de água potável e de coleta de esgoto[10], respectivamente, e o país precisa dobrar seus investimentos – de R$20bi/ano para R$45bi/ano – para cumprir as metas do Marco Legal do Saneamento (Lei 14.026/20): 99% da pop. com água potável e 90%, com coleta e tratamento de esgotos até 31/12/33. Pergunta-se: a RTC atrapalha a meta? Em quais serviços incidirá o novo tributo?

Saneamento compreende 4 serviços pela Lei 11.445/2007 (anterior ao novo marco): abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, e drenagem e manejo de águas pluviais. O art. 29 define a forma de remuneração de cada serviço: água e esgoto: remuneração na forma de tarifas (inciso I); limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: remuneração por taxas ou tarifas e outros preços públicos (inciso II); manejo de águas pluviais urbanas (drenagem): remuneração na forma de tributos, inclusive taxas (inciso III), sendo este o único dos 4 sem a palavra “tarifa” no texto legal. Como o art. 4º da LC214 diz só incidir os tributos CBS/IBS sobre operações onerosas, no sentido comercial. Assim, onde houver a cobrança de taxa ou contribuição, estes serviços estão fora da incidência do IVA. Quando houver, haverá cashback (100% da CBS e 20% do IBS).

Para os casos em que há tarifa, no regime atual, o saneamento tem alíquota nominal de 9,25%. No novo modelo, a alíquota será a padrão do IVA. Por esse lado, o custo tributário dos serviços deverá aumentar, mas será balanceado por dois pontos: o primeiro é que, com cashback de 100% na CBS e 20% no IBS para a população carente, o suposto aumento deste custo pode não afetar a tarifa efetiva dos mais vulneráveis; e em segundo, os outros custos tributários podem ser reduzidos significativamente. De fato, com o benefício fiscal do REIDI sendo mantido; com o creditamento financeiro passando a ocorrer sobre todos os custos, OPEX ou CAPEX, que antes não havia; e com a desoneração completa nos gastos com investimentos (o que não os compromete; pelo contrário, os fomenta), não é possível afirmar a priori que a tarifa precise ser reajustada em decorrência de um desequilíbrio econômico-financeiro.

Ainda que haja reajuste positivo, este não recairá na população carente, mas nos mais ricos, isto é, nos mais inelásticos ao serviço. Como haverá um rebalanceamento total na cesta dos brasileiros, contudo, não é possível afirmar que o saldo final será negativo ou positivo do ponto de vista individual, conquanto haja estudos mostrando que, em equilíbrio geral, haverá ganho.

Em suma, o sucesso da RTC nos setores regulados dependerá de como as concessionárias e as agências reguladoras se prepararão para esta mudança, considerando os pontos de atenção elencados: o impacto líquido sobre OPEX e CAPEX, a previsão legal para o pedido de reequilíbrio, dada a inviabilidade de um acordo bilateral, a interpretação sobre o risco tributário amplo nos contratos legados, e o risco de sobrecarga das agências reguladoras diante de uma eventual onda de pedidos simultâneos de reequilíbrio. O Brasil precisa de investimento privado em infraestrutura, e a RTC, ao unificar a legislação e dar transparência à carga tributária, cria o ambiente propício para atraí-lo no longo prazo. A transição, contudo, exige que as agências reguladoras — instituições de Estado, não de governo — estejam tecnicamente preparadas, independentes e ágeis para processar reequilíbrios com rigor e celeridade. Quem agir antecipadamente estará em posição muito mais sólida do que quem esperar a disputa se acirrar. O momento de agir é agora e o desafio da Administração Pública é dar a segurança jurídica necessária para destravar o investimento nos setores de infraestrutura que são decisivos para reduzir o Custo Brasil.

[1] É presidente da MSGás e da ABDE (Associação Brasileira de Direito e Economia). É Mestre e doutora em economia pela EPGE/FGV e foi Visiting scholar em Columbia. Foi consultora sênior para o Banco Mundial sobre a Reforma Tributária do Consumo, foi Secretária de Economia (Fazenda, Orçamento e Planejamento) de Goiás e foi Secretária-adjunta da SEAE do Ministério da Fazenda.

[2] O primeiro projeto foi a PEC 175/1995, relatada pelo Dep. Mussa Demes; seguida pela PEC 41/2003, relatada pelo Dep. Virgílio Guimarães; seguida pela PEC 293/2004, relatada pelo Dep. Luiz Carlos Hauly; seguida pela PEC 233/2008, relatada pelo Dep. Sandro Mabel (nunca virou Emenda) e finalmente as PECs 45/2019, do Dep. Baleia Rossi (proposta CCiF) e a 110/2019, do Sen. Davi Alcolumbre (proposta do Dep. Hauly). O Governo Federal, no mandato do Presidente Bolsonaro, propôs o PL 3887/2020, que era na verdade o IVA apenas do governo federal (o que veio a ser a CBS). Os estados, contudo, não aceitaram o fato do ICMS e ISS não fazerem parte, logo, a pressão foi para seguir com uma das PECs (45 ou 110). Em 2023, houve a junção das PECs 45 e 110 e optou-se por iniciar na Câmara (com a PEC 45).

[3] https://subnational.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Subnational/DB2021_SNDB_Brazil_Full-report_Portuguese.pdf

[4] https://www.blogdoprisco.com.br/r-57-trilhoes-e-o-tamanho-do-contencioso-tributario-brasileiro-e-ele-vai-aumentar-com-a-reforma/ Núcleo de Pesquisas em Tributação do Insper (levantamento de fim de 2024).

[5] idem nota 2.

[6] https://conteudos.xpi.com.br/renda-fixa/relatorios/rating-brasil-bb-perspectiva-estavel-spglobal/

[7] Economic Survey Brazil 2023 (dez/2023), que destacou a reforma como fator-chave para o crescimento; e o relatório dedicado The Reform of Brazil’s Consumption Tax System: A Historic Achievement (nov/2025).

[8] Cito 5 estudos, mas há inúmeros outros demonstrando os ganhos da RTC: 1) ARNOLD, Jens Mathias; BATTIAU, Piet; FALL, Falilou; SPIES, Karoline. The reform of Brazil’s consumption tax system: a historic achievement. Paris, França: OECD Publishing, 2025. (OECD Economics Department Working Papers, No. 1848). Disponível em: https://doi.org/10.1787/2a85e559-en; 2) BARREIX, Alberto; ROCHA, Melina de Souza; BARROSO TOSTES NETO, José. The three innovative features of VAT in Brazil’s indirect tax reform. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank, 2025. DOI: https://doi.org/10.18235/0013787. Disponível em: https://publications.iadb.org/en/three-innovative-features-vat-brazils-indirect-tax-reform; 3) CEBREIRO GOMEZ, Ana; KOLERUS, Christina; DAL PIZZOL, Guilherme; MOREIRA, Pablo; PECHO, Miguel. Brazil’s VAT Reform: Ensuring Revenue Neutrality. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2025. (IMF Working Paper, n. 2025/266). DOI: https://doi.org/10.5089/9798229032971.001. Disponível em: https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2025/12/19/brazil-s-vat-reform-ensuring-revenue-neutrality-572700; 4) https://ccif.com.br/xi-impactos-macroeconomicos-estimados-da-proposta-de-reforma-tributaria-consubstanciada-na-pec-45-2019/ e 5) https://ccif.com.br/xv-simulacoes-dos-impactos-macroeconomicos-setoriais-e-distributivos-da-pec-45-2019/.

[9] https://anttlegis.antt.gov.br/action/ActionDatalegis.php?acao=abrirTextoAto&link=S&tipo=INM&numeroAto=00000033&seqAto=000&valorAno=2024&orgao=DG/ANTT/MT&cod_modulo=161&cod_menu=7797

[10] Fonte: SINISA 2025, ano-base 2023