A imperatividade de uma Avaliação de Impacto Tributário sob a ordem constitucional de 1988

José Américo Azevedo & Pedro Merheb

O inciso XV do artigo 52 da Constituição Federal traz, explicitamente que “compete privativamente ao Senado Federal (…) avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios”.

Trata-se de uma norma constitucional de eficácia limitada, não porque depende de interposição legislativa que lhe dê sentido concreto, mas porque a omissão da Casa Revisora, enquanto verdadeira assembleia dos Entes Federativos, esteriliza os efeitos jurídicos do comando em referência.

A miscelânea tributária em que nos encontramos não permite que se faça uma avaliação isenta dos efeitos da tributação que nos é submetida. Urge, com a atual reforma, que se procure métricas e indicadores de desempenho para aferir os resultados da sanha arrecadatória que assola o país.

No passado, o quinto era um imposto de 20% sobre todo o ouro produzido no Brasil. A derrama correspondia à cobrança violenta dos impostos em “atraso” dos cidadãos, fossem ou não devedores de fato. Não havendo condições de pagar o tributo atrasado, a moradia, os equipamentos de trabalho e o que os mineiros possuíssem de valor deveria ser vendido para quitar o débito. Essa prática culminou com a Inconfidência Mineira que veio a desembocar na independência do país dos domínios de Portugal.

Para John Stuart Mill, “todo aquele que recebe a proteção da sociedade deve uma retribuição pelo benefício, (…) [e deve] assumir cada um a sua parte de tarefas e sacrifícios parar defender a sociedade ou seus membros de danos e molestamentos”[i]. Nesta seara estão incluídos os tributos. Não somente para a defesa da sociedade, mas, especialmente, para a consecução de políticas públicas que irão beneficiá-la.

Michel Temer, prefaciando o livro organizado por Gilmar Mendes e Paulo Paiva, exprime, com propriedade que “o que os especialistas reafirmam é que quanto maior a conexão entre direitos sociais, previstos na Constituição, e políticas públicas, maior a chance de o país ampliar o seu capital humano e garantir a prosperidade equânime de seus cidadãos”[ii].

Tendo como norte a necessidade de políticas públicas de Estado, e a subvenção por meio de tributos, parece faltar uma peça no tabuleiro, no que se refere à aferição da eficácia dessas dinâmicas. É dizer, faz-se necessário verificar se o tributo está realmente servindo ao propósito pelo qual ele foi criado.

A partir desse cenário, considerando o momento político oportunizado pela Reforma Tributária, o Código de Defesa do Contribuinte (PLP 17/2022), aprovado pela Câmara dos Deputados e aguardando distribuição pela presidência do Senado, se revela como o veículo mais promissor ao denodo normativo de uma Avaliação de Impacto Tributário, a ser executada periodicamente pelo Senado como determina a Constituição Federal.

Só a partir de marcadores objetivos é possível avaliar o sistema tributário brasileiro. A omissão política em torno do tema, portanto, não atenta apenas contra a transparência, mas é, fatalmente, inconstitucional.

A funcionalidade do sistema tributário é um bem jurídico encimado no topo da ordem normativa brasileira. Assim, a ausência de técnicas hábeis à avaliação de impacto tributário como determina o texto constitucional não é senão um desfalque notório ao estoque de direitos que guarnecem os contribuintes.

[i] MILL, John Stuart. Da liberdade individual e econômica. Trad: Carlos Szlak. São Paulo: Faro Editorial, 2019. p. 103-104.

[ii] MENDES, Gilmar; PAIVA, Paulo. Políticas públicas no Brasil: uma abordagem institucional. São Paulo: Saraiva, 2017. prefácio.